谢明《公共政策导论》课堂ppt

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1、第五章政策制定第一节社会问题的产生一、什么时候由谁来认定某一社会情况是社会问题1. 社会问题由谁来认定？谢泼德和沃斯怎样认识这一问题？谢泼德和沃斯认为社会问题是指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物人物认为某 种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社 会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关 注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。社会上那些真正有影响的人物才能在社会问题的认定过程中发挥非常重要的作用 另外人的主观认识、思想

2、信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的 影响。二、社会问题的类型（）过失性社会问题过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯 罪等。（二）结构性社会问题结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。第二节 政策问题的确认2. 理论联系实际说明社会问题确认的基本环节。一、问题确认 政策问题是指对政策问题的察觉、界定和描述的过程。|问题确训是问题求解过程中最为关 键的一环，对问题讲行明确系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。政策问题的确认有三个基本环节：问题察觉问题界定问题描述一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。

3、对问题进行明确和系统的阐释是探 求问题解决方案的有效途径。 比如在我国大中城市存在的公交车拥堵问题每天乘公交车上班的人们，一提到公交车秩序就满是埋怨，拥挤不堪，气味难闻，时常丢 东西，而且公交车的供给少，远不能满足人们的日常生活。越来越多的人觉得这种状况已 经无法忍受，需要改变这种状态，此时大众媒体也经常关注公交秩序问题，人们普遍认为这 种状况严重影响人们的生活，于是说明问题察觉阶段已经形成。接着就是进行问题界定了，根据政策问题的性质可以把其界定为经济的。根据其作用的范 围又可以界定为局部的等等。然后通过分析研究，发现是公交车的数量不足和公交线路的设 计问题。其中公交车数量不足成为造成这一状况

4、的主要原因。于是进入问题描述阶段，需要准确记载一些相关的指标，如现有公交车数量，发车的时间 间隔，上班族的人口数量等。从而进行定量或定性的分析，并将分析报告上报给政府有关部 门，此时政策问题的确认过程完成。二、问题察觉I问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的 过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟 做什么和应该怎么做，人们并没有认真去考虑。三、问题界定对问题进行特定分析和解释的过程 首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。其次，需要对问题进行必要的诊断，诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在；二是原 因何

5、在。最后，需要把问题情境转变为实质问题。问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等。四、问题描述问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进 行明确表述的过稈。对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加 工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度安排是不可或 缺的要素。第三节政策议程的建立一、公众议程与政府议程公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出 政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。实质上一个众人参与讨论过程。

6、又称系 统化议程政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行 动，并把这些社会问题歹U入政策范围这样一种政策议程。实质上是政府部门按特定程序行 动的过程。又称制度化议程公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。二、政府议程的基本类型（一）外在创始型（氟氯昂的禁排）政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对 政府施压的手段使之进入政府议程。（二）政策动员型（文化大革命）具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。（三）内在创始型（嫦娥计划）政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩

7、散的对象仅限于体制内的相关团体和个人， 扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。实质性议程与象征性议程（见下）三、政府议程建立的条件3. 哪些因素对推动政策议程建立具有重要影响？政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步，在这个过程中，很多因素都在起作 用（一）公民个人的作用公民个人对某些问题通过宣传和组织，形成多人讨论的局面，就容易引起更多人的关注和政 策决策者的注意（二）利益团体的作用如果社会中出现的某种情况威胁到自己利益时，他们肯定会做出必要的反应（三）政治领袖的作用政治领袖是决策系统的核心，在政策议程中经常起关键性和决定性的作用（四）政府体制的作用政府体制涉及

8、组织结构、工作程序等，对政策议程的建立都有很大影响（五）大众传媒的作用 它可以传播问题、制造舆论，连结公众与政府以及发挥政府决策外脑的作用（六）问题自身的作用社会问题的明朗化程度也对政策议程的建议有重要的影响。四、政府议程的触发机制（一）触发机制的影响因素触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动：（1）范围：范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模。（2）强度：强度是指公众的态度反映。（3）时间：时间是指触发机制产生的时间。（二）触发机制的类型1. 正攵策议程的内在触发机制（1）自然灾害 （2）经济灾难（3）技术突破（4）生态变迁（5）社会变迁2. 政策议程的外在触

9、发机制（1）战争行动（2）地区与国际冲突（3）经济对抗（4）新式武器与力量失衡五、实质性议程与象征性议程（一）实质性议程实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。 一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是公共资源的分配涉及重大的利害关 系；二是议题引起公民和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可能性。（二）象征性议程象征性议题注重的是价值而不是资源。六、政策议程建立的障碍4. 政策议程建立的障碍表现在哪些方面？（一）政治原则的偏离任何国家都有被其视为立国之本的基本政治原则，坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。 因此，政策诉求一旦偏离了这些原则

10、，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统后制 度化程序之外。（二）价值体系的排斥任何社会都有其占主导地位的价值体系，它排斥特定的社会问题和政策选择方案进入政策议 程。如果政策诉求与社会价值体系不符，就不可能进入政策议程（三）政府体系的封闭如果政府体系保守，决策过程封闭，公众和政府联系的渠道就会出现障碍，公众的呼声和愿 望就很难进入政策议程。（四）承受能力的超重任何一种政策问题的提出,如果超出了政策决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。（五）表达方式的失当有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠道；明明可以在正式场合 上讲，却偏偏要进行地下活动。很多时候使本该列入政策

11、议程的问题无法被列入。第四节政策规划政策规划：指在既定原则的指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动，狭义上是一个 政策分析过程，它需要决策者与政策分析人员的密切配合。、政策规划的主体 不管是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的互动在政策规划过程中起着核 心作用。（一）政策分析人员及其关注的焦点政策分析人员对政策规划可谓情有独钟，他们所进行的实证分析和理论研究最重要的目的就 是为政府部门的政策制定提供可靠的依据。（二）机构设置：你在哪里可以发现政策分析人员的身影（1）大学（2）独立的研究机构和思想库（3）部内制政策部门（4）压力集团和院外活动团体（5）党内制政策部门 （6）自由职业

12、的政策咨询人员（三）政策分析人员的专业背景和学术取向是什么公共政策分析所涉及的一些主要领域包括健康、交通、教育、环保、社会保障、住房、经 济、种族、治安、市政等。每个领域都会存在一些专业化的研究团体，它们关注具体的问 题与政策，并会提出与之相关的政策主张。（四）政策分析能否起作用它不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观 的。二、政策规划的原则5. 运用实例说明政策规划的基本原则。（一）信息原则（二）系统原则（三）预测原则（四）客观原则（五）智囊原则（六）优化原则（七）效益原则（八）可行原则（九）兼听原则（十）时效原则如我国三峡工程的政策规划就体现了上述原则

13、。为了防洪、灌溉、发电等多个效益。我国组 织专家实地考察。保证工程规划的客观公正，并大量的数据分析、信息汇总，对工程的利弊 进行对比，对工程的效益进行预测，并对工程的进度进行预测。遵循系统原则，从经济、社 会、生态等多个方面进行综合论证，最后做出了建造三峡这个目前世界上最大的水利工程的 决定（择优）。三、政策规划中的思维方法（一）经验思维（二）逻辑思维（三）直觉思维（四）创新思维6. 举例说明创新思维在政策实践中的应用。创新思维表现出思考的独立性，方法的独特性，目标的前瞻性，思维的发散性，结果的聚 敛性以及形式的超常性等特点，具体方法有：（1）头脑风暴法（2）哥顿法(3) 零起点方法(4) 综

14、摄法比如我国在处理祖国统一问题上提出的“一国两制”的伟大构想，即“一个国家，两种制 度”这一伟大决策在香港、澳门的回归问题上体现了生命力与活力，是创新思维的典型。四、政策规划程序(一) 政策目标的确定(1) 政策目标的特征层次性&多样性&系统性(2) 区分价值前提与事实前提7. 试述价值因素与事实因素的区别与联系。 所谓事实因素是指决策活动中所依据的客观事实 价值因素是指决策者的个人好恶二者的区别相当于目标与手段的区分，越是低层次、技术性较强的决策，事实因素所占的比 重越大;反之，越是高层次的、战略性的决策，价值因素所占的比重越大。二者共同构成了价值的前提，都依赖于决策者的认知，是对主体自身需

15、求的认知。(二) 政策方案的设计注意两个方面的问题对方案后果及其效应的准确估计对方案实施细节的详尽规定(1) 方案设计要点成本&稳定性&可靠性&牢固性&灵活性&风险性&传播性&功效性&简单性&相容性&可逆性&强韧性(2) 备选方案的来源消极等待法&主动寻求法&触类旁通法(三) 政策方案的评估(前评估)(1) 预测性评估专家会议法德尔菲法投入一产出分析时寸间序列法回归分析法趋势外推法马尔科夫模型(2) 政策方案的可行性评估政治可行性经济可行性行政可行性法律可行性技术可行性社会可行性(四) 政策方案的选择(1) 确定标准(2) 比较性分析(3) 合法化过程(五) 群体决策的择案规则,&讨论群体决策

16、中的择案规则。择案规则就是决策群体选定最终政策方案程序和方法(1) 一票否决规则即全体一致原则，全体成员必须完全一致，否则不能通过。适用于重大问题的决策。在现实中达到全体一致是很难的，总是讨价还价，浪费时间和精力，也不能避免“搭便车” 的现象。(2) 多数决定规则少数服从多数，以多数票通过选中方案。其中有“绝对多数”和“相对多数”之分，存在悖 论。(3) 两两对比规则容易出现孔多塞困惑(4) 偏好次序表决规则通过偏好程度或偏好顺序来打分(5) 赞成投票规则对认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的中选(6) 淘汰投票规则对认为可以舍弃的方案投反对票，得票多的淘汰(7) 正负表决规则只能在赞成与反

17、对中取其一，迫使成员积极参与，避免“三手现象”(8) 等级决定规则分析讨论，交流信息，由群体领导拍板，如我国的行政首长负责制第五节心理效应与决策质量9. 分析不同心理效应对决策活动的影响。人们对于事物的直观评价和预测往往带有很大的主观片面性，多数是由于一些心理效应造成 的具体分析如下：一、光环效应光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法，是一种极为盲目的心理倾向，一 旦成绩成为光环被放大，不足也就隐退到光环的背后视而不见了；反之亦然。凯利的印象形成实验光环效应最突岀的特征就是极端和绝对,好就一切都好，坏就一切都坏，要么全盘肯定，要 么全盘否定，以点带面,以偏赅全，往往把事物某一方面的

18、特征理解为事物整体的特征，以 认知的泛化替代对事物本质的把握。二、首因效应首因效应是由第一印象所引起的一种心理倾向，第一印象对人们今后对事物的判断有着非常 显著的影响。在现实生活中，许多人更习惯于用第一感去选择和评价所得到的信息，即他们热衷于专门搜 集那些有利于证实自己第一印象的信息，或对于那些意义本不十分明确的信息随心所欲地加 以解释，以说明自己第一印象的正确。总是用自己的第一感去套用现实问题，凭第一印象讲行判断，带有极大的主观片面性。三、近因效应卢琴斯的实验近因效应使人们更看重新近信息,并以此为依据对问题做出判断，忽略了以往信息的参考价 值，从而不能全面、客观、历史、公正地看待问题。四、从

19、众效应从众效应是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则做出判断、形成印象的心理变化过 程。这是一种盲目性的行为倾向，盲目最求与群体一致，表现为人际关系方面的依赖性和决策方 面的被动性，由很多原因造成的，包I括心理和行为上。五、定型效应定型效应是指基于某种成见对人做岀判断的心理过程。成见的形成基本上有两类，一是由认 知主体类型造成的成见；二是通过多种渠道的信息形成的成见。容易先入为主，以先验的主 张代替客观现实。六、反衬效应 反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一种心理反应,它同样会给人对 事物的认知带来很大的影响。七、乐队效应如果在一个群体中大家的意见被某个人如领导或专家左右，

20、就视，之为乐队效应带来的影响。 许多决策群体看似存在众决的形式，实乃个人专断的翻版，表面上民主，实际上独裁，群体 成员自觉不自觉地屈从于权威的压力。使参与流于形式，群体决策成为空谈八、黄灯效应黄灯效应是对决策过程中人们冠冕堂皇进行拖延的一种形象比喻。 拖延往往产生于风险型决策，主要出于人们挫折防范的心理需要，属于规避性行为。九、新闻效应人们往往会对极为熟悉的、形象生动的、特点鲜明的信息产生积极的心理反应，不仅表现得 非常敏感，而且容易印象深刻。我们习惯上称之为新闻效应。十、颂歌效应虚假的东西太多了，就会逐渐形成一种不好的风气,使得讲真话的人倒像是做了什么亏心事。 这种状况被视为决策之大忌。夸大

21、成绩，缩小问题，虚假信息泛滥，很难做出英明 十一、当局者迷身在其中往往看不清事情的全部十二、旁观者迷旁观者对事情真相不甚清楚，经常从当局者自身去解释原因总之，我们在进行决策活动时，尽量避免这些心理效应给我们带来的影响，做到客观公正 第六节政策的合法性10. 阐述政策合法性的含义。对于政策合法性这一概念，应从广义和狭义两个角度去理解 |广义的政策合法性指旨能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策。 合法化的过程包括两个部分，一是政治系统自身的合法化，二是公共政策的合法化一、广义的政策合法性从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的 政策，而

22、使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。任何一 项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具备合法性特征，也成为不了具有真正意 义的政策。二、狭义的政策合法性 狭义的合法性侧重于从法律角度去理解合法性，包括合法的决策主体，合法的政策程序, 合法的政策内容及政策法律化。（一）合法的决策主体从六个方面考察主体的合法性：（1）管理职能（2）机构设置（3）人员组合（4）权责体系（5）组织经费（6）运行规则（二）合法的政策程序（三）合法的政策内容（四）政策法律化政策法律化是指国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较 长实践发挥作用的公共政策上升为国家的法律、法规。赋予这些政策相应的法律效力和国家 强制力的保障。