讲公共管理过程

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1、第五讲 公共管理的过程学习要点l 公共政策的概念、性质l 公共政策与公共管理的关系l 公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止l 公共权力与领导l 领导方式与效能l 公共管理中的激励与控制第一节 公共政策的设计、执行与评估一、 公共政策与公共管理公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。（一） 公共政策概念1. 从公共政策制定过程看公共政策2. 从公共政策的职能看公共政策3. 从公共政策的目标导向看公共政策4. 从公共政策的全过程看公共政策定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项

2、公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。 （二） 公共政策与公共管理的关系1. 公共管理贯穿于公共政策过程始终公共政策设计公共政策制定公共政策执行公共政策问题达到目标未达到目标公共政策调整公共政策评估公共政策终结 图51 公共政策过程图 2. 公共管理是公共政策实施的重要手段二、 公共政策的性质（一） 公共政策的利益倾向性（二） 公共政策的目标导向性 （三） 公共政策的合法性与强制性（四） 公共政策的

3、稳定性与时效性 （五） 公共政策的多样性和多效性 三、 公共政策的设计（一） 公共政策问题公共政策设计的目的是为了解决公共问题，而公共问题与一般社会问题有区别。1. 公共问题的概念、特性及其类型（1）公共问题的概念与特性。公共问题具有两个基本特性：公共问题具有影响的广泛性。公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。（2）公共问题的分类。第一，按地域和行政区划划分。第二，按公共问题的性质划分。2. 公共政策问题及特点特点：（1）相互关联性。（2）主观性。（3）可变性 3. 公共政策问题

4、的发现、提出与确认。公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：（1） 公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。（2） 各利益集团通过政治途径反映问题。（3） 部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。（4） 专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。判别和确定公共政策问题的准则。（1） 公共政策问题应是具有公共性的公共问题。（2） 公共政策问题应是影响程度大的问题。（3） 公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题（4） 公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。4. 公共政策问题分析 政策问题分析的准则：（1）客观

5、、清晰地描述政策问题。（2）减少政策问题的传递层级。（3）明确政策问题的目标。（4）坚持全面分析和重点分析相结合。公共政策问题分析的一般程序包括：思考问题，划定问题边界的轮廓，收集整理有关数据、资料，列出目标，界定政策适用范围，概算成本与收益，检查并确认问题。政策问题分析的方法主要有：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。5. 公共政策议程一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：（1）具备问题觉察机制；（2）社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制；（3）民主的国家政治体制；（4）社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用；（5）有完善

6、的社会舆论监督机制。（二） 公共政策制定1. 公共政策制定的原则（1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。（2）资源集中配置原则（Principle of centralized disposition）。（3）个人受益原则（Principle of individuality）。（4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。（6）信息完备原则（Principle of perfected system for

7、information）。 （7）一致性（Principle of consistency）。（8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。2. 公共政策制定的基本步骤（1） 确立公共政策目标。（2） 估计需要。（3） 确定要达到的具体目的。（4） 设计公共政策方案。（5）评估公共政策方案。（6）选定公共政策方案。（7）设计执行。 3. 公共政策的合法化四、 公共政策的执行（一） 政策执行在政策过程中的地位与作用政策执行是实现政策目标的根本途径政策执行可检验与修正政策政策执行是政策过程不可缺少的中间环节（二） 政策执行研究的途径1. 自上而下的公共政策执行途径（

8、Top-down Approach）2. 自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）（三） 影响政策有效执行的因素 公共政策问题的性质 公共政策本身的因素 任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因素。首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；第三是政策资源的充足性。1. 公共政策以外的因素目标团体对政策的态度。执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。政策执行人员的素质和工作态度。其他社会、政治环境对政策执行的影响。五、 公共政策的评估（一） 政策评估的概念和意义1. 政策评估的概念政策评估

9、是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，有系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。2. 政策评估的意义 （二） 公共政策评估的一般标准1. 效果指标 2. 效率标准 3. 公正标准 4. 政策回应度5. 生产力标准（三） 政策评估结果的处理方式1. 政策方案调整2. 政策方案持续 3. 政策方案终止 4. 政策方案重组 第二节 公共管理中的领导一、 权力与领导权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。权力的内涵与来源1. 权力的来源权力（power）表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方

10、式施加影响的能力。（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；（2）权力存在一种依赖关系。（3）受影响者有一定的行为自主权。在公共组织中，职权是制度化了的权力， 2. 权力的来源（1）强制权（coercive power）（2）奖酬权（reward power）（3）合法权（legitimate power） （4）参考权（referent power）权力职位权力 非职位权力合法权 奖赏权 强制权 专家权 参考权惩罚权 个人魅力权 背景权 感情权图52 权力的分类图（5）专家权（expert power） 二、 领导的内容（一） 引导（二） 沟通 （三） 指导（四）

11、奖惩 （五） 培育三、 领导方式与领导效能 （一）以领导者对权力运用的方式为标准1. 独裁式的领导 2. 放任式的领导3. 民主式的领导 （二） 以领导者的作风与态度为标准1. 以人员为中心的领导 2. 以工作为中心的领导 （三） 领导效能四、 公共管理的领导者各级公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。第三节 公共管理中的激励与控制一、 公共管理的激励与控制激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论

12、中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。（一）激励及激励理论现代激励理论作综合框架性概括（见图53）： 高成就需要 公平性比较a产出/投入b产出/投入绩效评估标准能力A个人目标C组织奖赏B个人绩效个人努力主导需要 强化目标绩效评估系统目标引导行为为 A：努力绩效的联系 B：绩效奖赏的联系 C：吸引力 图53：当代激励理论的综合框架图激励理论的要点包括：（1） 目标引导行为。（2） 期望理论。（3） 成就需要理论。（4） 强化理论（Reinforcement theory）。（5） 公平理论（Equity theory）。 （二）激励与控制激励与控制都是公共

13、管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。二、 公共管理的控制目标与过程（一） 公共管理的控制目标 1. 对公共管理者的控制2. 对公共管理资源的控制3. 对公共管理信息的控制4. 对组织绩效的控制（二） 公共管理的控制过程1. 确定标准时间标准公共产品或服务的品质标准行为标准绩效标准2. 衡量绩效3. 采取管理行动（1） 修订评价标准（2） 纠正行动（3） 维持原状标准正在被达到吗？将实际绩效与标准进行比较 是 否是 否 是否图54控制过程通过差异是可接受的吗？通过目标标准衡量绩效标准是可接受的吗？识别差异的原因修改标准纠正绩效复习思考题1、公共政策及其性质2、公共管理中如何进行激励和控制