论警察盘查权的行使及规制

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1、论警察盘查权的行使及规制摘要盘查权是法律赋予警察的基本职权，也是被最广泛行使的权力之一，对于 打击犯罪、维护社会治安具有不可替代的作用。然而现今盘查权的行使存在着诸多的缺 失，盘查动因不明确、盘查范围过大、存在滥用现象、缺少约束。针对这些问题，本文 在此提出，应明确启动标准、限定盘查时间和地点、具体盘查措施、规范执行主体、建 立健全监督制约机制，以规范盘查权的行使。关键词警察盘查权；执法公信力；法治盘查权对于预防、发现、制止违法犯罪行为具有重要意义，且被证明是一种行之有 效的手段。能否合理、合法地行使盘查权，不仅直接地关系到相对人的利益，也直接影 响到社会的安定与否。近年来，警察在行使盘查权过

2、程中，因各种原因而遭到相对人的 投诉或者指控，滥用盘查更是屡屡遭到反抗，使得警民关系紧张，媒体争相报道，社会 影响恶劣，影响了公权力的威严与信任。因此，应当着力探讨盘查权行使过程中的缺失， 制定合理、合法的相对措施，以引导警察正确、合理的行使权力，更好地维护社会安定 繁荣。一、警察盘查权的概念和特征（一）警察盘查权的概念中华人民共和国警察法（下文简称警察法）第九条规定：“为维护社会治安秩 序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相关证件，可以当场盘问、 检查；经盘问检查对被指控有犯罪行为的，或有现场作案嫌疑的，或有作案嫌疑身份不 明的，或携带物品可能是赃物的犯罪嫌疑人，可将其带至公

3、安机关继续盘问。”据此条规 定，只有公安机关的民警可以行使盘查权，盘查的对象是警察所认定有违法犯罪嫌疑的 人员，盘查包括当场盘问、检查和继续盘查两个部分。公安机关人民警察盘查规范（下文简称规范）第二条规定：“本规范所称盘查， 是指公安机关人民警察在执行勤务过程中，为维护公共安全，预防、发现、控制违法犯 罪活动而依法采取的盘问、检查等行为。”由此可见，盘查贯穿警察所有的活动之中，可 能发生在警察所处的各种环境。综上，盘查权可以表述为：公安机关的人民警察在巡逻、执勤、侦查或维护社会治 安秩序等活动中，对于有违法犯罪嫌疑或者形迹可疑的人员，可进行当场盘问、检查， 对于仍无法排除嫌疑且有法定情形的人员

4、，可带回公安机关继续盘查，以最终确定或排 除其违法犯罪嫌疑的强制性警察权。1（二）警察盘查权的特征盘查权并不是为了在某种时间、地点、为了完成某种任务而特别赋予警察的权力， 而是警察生而具有的强制权力，换句话说，盘查行为的发生并不需要事先的谋划商量， 而是在警察在日常执勤过程中根据现实状况而即时发生的。因此，盘查权具有以下特征:1. 即时性盘查权的发生并不基于已经发生或者即将要发生的犯罪事实，而是人民警察在日常 执勤过程中，对于认为行为可疑、神色慌张的人，只要警察认为有必要，即可当即要求 其出示相关证件，并对其进行盘问和检查。盘查的发生与否不是事先策划好的，而是警 察根据实际情况即时做出的反应。

5、2强制性盘查权本身并不具有强制力，因为盘查的实施虽是由警察发起，但也需要被盘查对 象的配合才得以完成。但是在盘查过程中，警察往往必须对盘查对象的人身自由进行限 制，并且在当场盘查之后，对于认为有必要进行继续盘查的对象，经上级批准，盘查时 间最多可延长至四十八小时，由此可见，盘查权实际对于公民的人身自由是具有很大强 制性的。3.自由性盘查权作为人民警察特有的权利，出于实际的需要，其行使与否、行使对象、时间、 地点等主动权全在于警察自身。盘查权的行使并不需要事先告知上级批准，也不需要获 得主管部门同意，只要警察本人认为有需要，即可对其认定的目标进行盘查。同时，出 于社会治安的需要，具有高度自由性的

6、盘查权在预防、制止违法行为方面具较好的效果 与较高的威慑力，这也使得盘查权成为警察维护社会治安强有力的武器。3二、警察盘查权行使的现状分析随着改革开放的不断深入，经济建设的不断发展，我国的社会主义法制建设日趋完 善。公民法制观念日益提高，一些以往警察在盘查过程中被忽视的问题就被显露出来， 各大媒体的不断曝光，更使得警察违规执法的现象被广泛关注，诸如“贾方钧盘查侵权 案”、“颜芮盘查案”、“上海杨佳袭警案”更是轰动一时， 4这些案件都深刻地反应出现 今盘查权仍然存在诸多弊端。笔者在此通过对盘查权使用现状的分析，力求探究导致盘 查权的不合理使用的原因。（一）警察盘查权的现行规定警察法和城市人民警察

7、巡逻规定、公安部关于公安机关执行人民警察法 有关问题的解释对于当场盘查的启动规定是，认为“有违法犯罪的嫌疑”或“形迹可 疑”就可采取盘问措施，这就导致盘查权的使用与否依旧只能依靠警察的判断以及经验， 对执勤的警察素质提出了极高的要求。对于盘查对象，警察法明确规定，对于“有违法犯罪嫌疑”的人员，人民警察在 出示证件后可以当场盘查，对“被指控有犯罪行为的；有现场作案嫌疑的；有作案嫌疑、 身份不明的；携带物品有可能是赃物的”，可将其带至公安机关，经批准对其继续盘查， 但是在实践中，部分警察会随意扩大盘查对象。而对于盘查的具体程序、措施，则依旧 没有具体的依据和规范。（二）警察盘查权的行使现状1.盘查

8、动因不明确人民警察对于盘查对象的确定具有完全的自主性，这就会受到很多因素的干扰。在 很多时候，行踪可疑和有违法嫌疑并没有很明显的标准，警察在对此进行判断的时候， 只能依据自身的感觉和经验。一些公民在无缘无故就被警察盘问的情况下，容易产生反 抗情绪，从而不愿意配合盘问，这就进一步的加剧了警察的怀疑，从而采取更严厉的盘 问措施。在这种情况下，警察从执法者的角度看来并没有违规操作，但却有很大的可能 会侵害到被盘查对象的合法权益。“有违法犯罪嫌疑”并不是一个明确的标准，行为可疑、身份可疑甚至是长相可疑， 都可以被视为“有违法犯罪嫌疑”，而且由于不同警察的业务能力、经验阅历、所处环境 的差异，不同的警察

9、会有不同的判断。正是这种并不确定的法律标准，警察盘查的自由 裁量权才会如此巨大，导致警察在任何情况下都可以以“有违法犯罪嫌疑”为由对任何 人进行盘查，容易激发警察和被盘查对象的矛盾。2. 盘查范围过大在实际操作过程中，很多警察的盘查范围远远超过了法律规定， 5甚 至在某些警察 看来，由于采取拘传、传唤等强制方式需要手续文件，而盘查则相对而言十分“便捷”， 因此将盘查完全代替了拘传和传唤等方式对犯罪嫌疑人进行审问，以此提高办案效率， 但是这些做法完全超过了盘查应有的范围，尤其是在一些刑侦案件中，这种做法尤为常 见。在许多地方，基层民警的评优和晋升的标准只在于破案或者找到嫌疑犯，而一些执 法程序或

10、者手续的问题往往会被忽视，这也一定程度上助长了违规的风气。3. 存在滥用现象在实际的生活中，警察滥用职权的现象屡见不鲜。部分警察还存在一些特权思想， 以管理者自居，忽视了民众的基本权利，任意行使盘查权，以此显露自身权力，且在执 法过程中感情用事，任凭主观意愿确定盘查对象。特别是对于一些外来人员，警察往往 会带有一些歧视的思想，对于这些人群特殊看待，甚至对于没有携带相关证件的外乡人， 不经审讯就带回公安局，关上几个小时，时间一到就把人一放。这种做法不仅是对盘查 对象的偏见，更是对盘查权不负责任的滥用。此外，现在的基层警察成员来源广泛，有警校的毕业生，也有部分是转业过来的， 也有部分是向社会上召集

11、的，这就会导致警察的执法水平参差不齐，部分民警缺少对盘 查技巧的研究，在盘查过程中态度过于强硬，手段粗暴，缺少最基本的礼仪和关怀，这 就易导致盘查双方的矛盾激化，从而导致一些恶性的事件发生。4. 盘查权缺少约束造成盘查权约束的缺失，首先是因为盘查权行使的程序规定不完善。就实际情况而 言，警察在行使盘查权时占有完全的主动性，警察不需要告知相对人盘查的原因，可以 不接受相对人的拒绝，根据自己的主观感受来进行盘查。而对盘查不服该如何投诉、被 侵权了如何寻找救济途径，这些都没有明确的法律规定，这就会使警察在行使盘查权时 毫无顾忌，任凭自己的主观直觉行事。其次，对于违规盘查的警察，法律并没有做出明确的惩

12、罚规定。对于合法权利受损 的公民，也只能依据国家赔偿法进行索偿，但是具体的补偿金额、方式却依然没有 明确的规定。现有的相关规定既没有明确警察在盘查过程中的基本义务，也没有明确相 对人应当享有的基本权利。在日常生活中，普通民众出于对警察权力的敬畏与信任，在 遭受不公平、不合理的待遇时往往会选择忍耐和退避，很少会直接反抗。即使是寻求法 律救济，最终结果也往往是不了了之。综上可见，警察违规使用盘查权成本很低，无论 是法律条文还是社会监督，对于警察盘查权都缺少有效的制约。三、规范警察盘查权的建议盘查权作为现今社会治安必不可少的部分，如果现存问题得不到解决，势必会造成 公权力威信的丧失，恶化警察与群众的

13、和谐关系，因此，合理规范并完善盘查权显得尤 为重要。如何规范盘查机制，笔者认为，应从盘查权实际行使过程出发，严格确定盘查 程序和各项标准，以规范盘查的具体行使过程。（一）明确启动标准我国对盘查措施的启动规定过于模糊， 6“ 有违法犯罪嫌疑”只是个笼统的概念， 其标准是什么，法律也没有明确的规定。警察单纯凭借主观看法，就可以打着“合理怀 疑”的旗号，对其认定的对象进行盘查，这显然是不合理的，是对公权力的一种滥用。 如何避免不合理的盘查，首先应当区别的对待盘问和检查，再分别确立启动标准。“有违法犯罪嫌疑”不应该只是警察的主观臆断，而是在根据现场的实际环境状况， 结合被怀疑对象的具体表现，再依据警察

14、的经验判断是否进行盘查。因此，应当规定警 察在实施盘查之前应具有确切的、合理的理由，而不是用盘查的结果来印证其感觉的正 确与否，在此可以认为，警察行使盘查权的理由应当是基于一定的证据，可以是根据被 盘查对象的表现所得出的推断，也可以是基于民警所掌握的具体信息。如果确定了盘查的可行性，应先对其进行盘问，盘问对于民众权利的侵犯较轻，应 该作为警察行使盘查权过程中首选的措施。盘问之后，如果不能排除警察的合理怀疑， 认为有检查的必要，应先对其随身携带的物品进行检查。由于人身检查容易侵犯到被检 查对象的人身权，因此，警察应该在获得当事人同意或者在当事人身上检查到违法、违 规物品后再对当事人进行身体检查。

15、为了使盘查行为的发生合理化，笔者认为，警察在 行使盘查权时应当留有记录，并应明确标注盘查起因与结果，并对经盘查消除嫌疑的对 象表示感谢或致歉，以此来规范盘查的启动。（二）限定盘查时间、地点警察在实施盘查措施时，会先进行现场盘查，在不能消除其嫌疑且具有“被指控有 犯罪行为”、“有现场作案嫌疑”、“有作案嫌疑且身份不明”、“携带或者使用的物品有可 能是违禁品或者赃物”等情况下，才可将其带至公安机关，进行继续盘问。1.盘查时间 在进行现场盘查的过程中，由于盘查时间的掌控不当，一些相对人会因盘查时间过 长而产生不满的情绪，并会有一些反抗的言辞或行动，这些行为往往会加剧警察的怀疑， 并且再次延长盘查的时

16、间，进一步导致警民的冲突。盘查时间的长短与盘查的效率有关， 盘查的效率往往取决于警察的职业技能与经验，但是这并不是最主要的问题。由于法律 上并没有作出明确的规定，因此在实际操作中，警察对于盘查时间的掌控具有很大的随 意性，少则几分钟，多则几十分钟，时间长了，被盘查的民众自然会产生不良的情绪。 如果对当场盘查时间做出明确的规定，上述情形的发生完全可以被减少甚至杜绝。出于 实际的考量，对当场盘查时间做出规定是很有必要的，我们可以借鉴外国的经验（如美 国实践中的做法要求原则以 20 分钟为限；日本，因为相对人可以随时拒绝盘查、离开现 场，因此，立法并未限制现场盘查的时间；而德国，立法严格控制了现场盘

17、查的时间， 原则上不得超过十分钟等），将现场盘查的时间规定为十五分钟以内，如果不能按时完成， 则应报请上级部门批准，适当延长时间，并留下记录。对于继续盘查而言，虽然有明确规定，被盘问人带至公安机关之时起不超过二十四 小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关负责人批准，可以延长至四十八小时，并应 当留有盘问记录，但显然这是不合理的。刑事诉讼法第117 条规定“传唤、拘传持续 的时间不得超过十二小时；案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、 拘传持续的时间不得超过二十四小时”，与之相比，继续盘查的时间明显过长，这也就导 致了部分民警为提高办案效率而滥用盘查权。因此，我们需要限制并缩短盘查

18、的时间， 可以规定警察进行继续盘查时间不得超过六小时，出于特殊需要并经上级机关批准可延 长至十二小时。2.盘查地点对于盘查地点，规范第六条规定，“民警应当选择光线较好、场地开阔、有依托 或者容易得到支援的场地或者道路等作为盘查地点”，但是这一规定明显是出于对警察安 全的考虑，也没有明确规定具体的盘查地点。实际生活中，警察一般都是在哪里拦下就 在哪里盘查，盘查的地点是随机的。也就是说，盘查可能发生在除了住宅以外的任何地 方，如果出门时忘记携带身份证等有效证件，我们就会有被盘查、留置的危险。因此， 明确盘查的地点是很有必要的，我们可以规定，将盘查地点限制在公共场合和人流量较 大、环境复杂的场合，而

19、不是任意的场合。（三）具体盘查措施警察在盘查过程中应使用哪些措施，法律上并没有相关的规定，这就会导致警察在 执法过程中随意决定采取何种措施，增加了相对人权益受损的可能。在盘查过程中，除 了对相对人证件的检查外，不可避免的也会有一些身体上的接触，此外，一些警察出于 各种原因，会采取相对强硬的态度和措施，这也就加剧了相对人的不满情绪，不仅阻碍 盘查进程，也容易激化矛盾。基于这种情况，明确警察盘查的措施是非常有必要的，只有明确了遇到不同状况的 不同措施，才能使警察在盘查中知道能做什么，不能做什么，保障盘查的合理进行，同 时也能保护相对人的合法权益。对此，我们可以根据具体实施情况，对不同环境下的不 同

20、情形，规定不同的具体盘查措施。比如说，在人流量较少的公共场合，对于有轻度怀 疑的对象，警察可以进行简单的盘问；而在人数较多的地方，对于行迹十分可疑的对象， 警察除了检查其证件外，还可以对其携带的物品进行检查，必要时可以搜查其身体等。 此外，盘查前应向相对人表明这属于例行检查，应始终保持礼貌，尊重相对人。 7只有 对盘查的措施作出具体的规范，才能使警察合理、审慎行使权力，更好地维护社会治安。（四）规范执行主体警察法明确规定，只有警察才可以行使盘查权，但是在实际生活中，出于各方 面原因，一些不具有执法资格的协警也会行使盘查权，毫无疑问，这是违法的盘查行为。 我国现有的协警队伍成员来源复杂，职业素质

21、参差不齐， 8很难确定这些协警是否有足 够的职业素养来完成盘查任务。我国人口基数庞大，部分地区警力不足，在遇到一些重 大事件、节庆活动时，让协警代替警察行使盘查权，也是无奈之举。我国协警制度来源 已久，但是到现在为止依旧没有完善的法律法规，协警的标准化、制度化、法律化仍然 是个问题。现代社会人流量较大，不同文化的冲突导致管理上存在困难，警力匮乏问题也一直 难以解决。出于实际需求，协警参与盘查也是对警力不足的应变措施，但是应对此做出 较为具体的规定。首先可以确定，行使盘查权的主体只可以是公安机关的人民警察，协 警参与盘查只能做一些辅助性的工作。其次，对于协警在盘查过程中的具体行为应当做 出明确的

22、规定，规定协警只能做记录、协助截停、防止逃窜的工作，对于经过培训且经 验丰富的协警，可协助进行对于携带物品的检查，而对于盘问和人身检查，则只能由警 察进行。（五）建立健全监督、制约机制警察法第四十三条规定：“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督， 发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更。”第四十六条规定：“公 民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政 监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、 控告人。”9由此可见，公民在感觉自身合法权益受损时，寻求法律救济的途径有很多， 包括向公安机关、检察院、

23、行政监察机关检举、控告，甚至可以对遭受不合理的盘查提 出行政复议或行政诉讼。但是在实际操作过程中，权益受损的相对人在维权的过程中往往会遇到各个机关相 互推诿的情况，最终结果也只能是不了了之。法律对盘查权的监督规定太过于笼统，检 察院、政府监督部门、上级公安机关对于违规的盘查事件都有权力管辖，结果就是相互 推卸责任，使得对于盘查的行使权和监督权全归于公安机关，导致监督机制名存实亡。 不妨将盘查行为的监督权归于某一具体、强有力的机构，从立法上明确赋予其对于警察 盘查的监督权，同时建立健全监督机制，设立有效的投诉渠道，增加法律救济渠道，使 民众能有效维权，以此来推动盘查权行使的规范化。为了最大限度地

24、保障宪法所赋予公民的自由权利，保障被盘查者的合法权益不受侵 害，10我们有必要健全监督制约机制。从实际操作的可行性看，可在检察院设立具体的 行政监察部门。首先确立明确的责任制度，当公民在盘查过程中权益受损时，规定应当 由实施盘查的警察本人承担主要责任，所属公安机关承担连带责任。其次，应当规定具 体的惩罚与赔偿标准，对于具体不同的情况做出不同的规定，比如对于警察在盘查过程 中有不礼貌的行为，应责令其道歉，对于违法违规的盘查，如果严重侵害了相对人的权 益，除责令道歉之外，还应对相对人做出赔偿，并对当事警察进行记过等处罚；对于造 成特别恶劣影响的，应对当事警察进行停薪留职、甚至开除警籍的惩罚。只有明确了责 任和惩罚机制，才能警示警察合理、合法地行使盘查权，保障公民的合法权益。从实际来看，现阶段警察盘查权在预防、制止犯罪方面仍然起着巨大的作用，而立 法上的缺失，致使盘查权沦为一种便宜甚至无需承担后果的措施，导致公民的合法权益 得不到有效的保护。盘查权作为公权力的一种，其有效行使与否，关乎社会繁荣安定， 但是有效并不意味着可以滥用，健全现有的盘查制度，使其合理、人性化，才能适应现 今社会的需求，顺应时代的发展。