城管行政处罚公正公开原则

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1、城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政 主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或 者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的持续深人及社会主 义市场经济的持续完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被 赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开 的行使，不但影响城管行政执法部门及城市政府的依法行政形象，而 且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。一、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第四条 第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原 则写人法律，作为实施行政处罚

2、必须遵循的重要原则，有利于实现法 律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于增强 人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。（一）城管行政处罚公正原则的基本要求公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据， 对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准， 对事实、性质、情节以及社会危害水准相当的违反城市管理法律、法 规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地 予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具 体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容理 应与违法行为的事实、性质、情节以

3、及社会危害水准相当，第二，行 政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。 同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处 罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证 主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，理应回 避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏 见。相关人员理应回避而未回避，不但显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚 决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。行政 处罚法第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处 罚不能成立”。

4、（二）城管行政处罚公开原则的基本要求公开，是指城管行政执法部门对相关城管行政处罚的法律法规和规章 规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚相关的情况， 除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、 法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性， 法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公 开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，行政处罚法 第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未 经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要 事先公布。公布要做到即时、完整，公布的内容既包括法律法规的规 范文件，

5、也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开 执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处 罚决定之前，理应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据 以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须 公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、 不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、 处罚文书公开、处罚结果公开等。二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存有的主要问题公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政 执法必须坚持的重要原则。当前，在持续推动依法治国、依法行政的 进程中，各地城管行政执

6、法部门依法行政意识日益增强，城管行政处 罚日趋规范。但不可否认，当前城管行政处罚在遵循公正、公开原则 方面，仍存有很多函待解决的问题。一）重实体轻程序城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有 效和成立。须知，程序是公正的前提。不过，因为受传统的重实体、 轻程序观点的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清 楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的 效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行 后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政 处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但因为执法人员自身素质制约， 对程序的适用往往

7、流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查 取证等。（二）重合法轻合理行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年 3 月国务院颁布的全面推动依法行政实施纲要，将“合法行政”、 “合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚 既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处 罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在 当前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城 管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看 与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的 情节、责任、前因后果等相关因

8、素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑 自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人“一视同 仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人 员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、 不公正。（三）滥用自由裁量权，随意处罚自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目 的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为准确的行为的权 力。自由裁量是相对辑束裁量来说。竭束裁量是指在实施行政处罚时， 必须严格按照法律、法规的规定实行，没有任何选择的自由。但是， 城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城 管行政处罚的重要组成部分，但也

9、是城管行政处罚的一柄双刃剑。使 用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执 法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。所以，在行使城 管行政处罚自由裁量权时，理应考虑法律所规定的理应考虑的各方面 因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对 当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则，三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析（一）法律规范滞后我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其 他的法律法规之申，很多法律法规条文又似是而非，可操作性不强， 甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行 政执法的具体性和可操作性要

10、求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确 的处罚依据。面对这个难点，城管执法队员处于被动境地。对于明显 处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其实行管理，尤缺乏对 应的处罚依据；如不对其实行管理，则又是行政不作为的倾向。特别 是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用 何种法律、何种处罚，城管执法人员很难把握，难以取舍和决断。（二）城管体制不顺城管行政执法队伍当前仍处于较混乱的状况，虽然有些城市设立城管 行政执法局或者同时设城管局，相对集中部分行政处罚权，但绝绝大 多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，且不是执法主体，而是 受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有充足的保障，执

11、法力度 较弱，有的地方的城管行政执法甚至是自筹经费。执法权利被束缚后， 尤其需要较为完善的配套措施，如从物质上等方面大力配合。城管队 伍做为较为年轻的新生队伍，缺乏相对应的领导管理体制，自成一家， 缺乏透明监督。当它所管理的事项需要其他部门的配合时，却又显得 苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成 了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。三）长官意志制衡在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量 对城管行政处罚实行过多干扰，导致城管行政处罚申 长官意志 盛行 直接影响行政处罚的公正、公开。出项这个问题的原因有很多，其中 很重要的一点

12、就是城管队伍缺乏较为独立的机制。广大执法队员在基 层与市民群众实行有理有据的工作，但是这并不能抵挡领导爱于情面 所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无 行，长此下去，严重削弱了行政执法力度，影响行政执法形象。（四）其他原因随着法制进程的持续加快，公民的法律意识提升很快，公民学会用法 律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更 高的要求。现在很多城管执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是 当你面对群众以“侵犯权益”的表面理由实行维权，当你面对无理群 众的围攻谩骂，当你面对英雄主义意识强烈出头的围观群众声声讨伐 时，如何文明执法就成了一大难题。一时的退让可能

13、导致今后重复出 现类似的问题，从而成为领导念念不忘、群众口口相传、队员人人头 疼的“刺头”。此时，处于基层的一线执法队伍似乎应针对情况实行 行政处罚，来更好的体现行政处罚的公开与公正原则，而不是一味的 姑息迁就。全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前很多地方的城管行 政执法部门存有着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施 行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则 的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失 公正、公开的重要原因。四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要增大普法教育的力度，增 强公民和组

14、织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，增强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管 行政处罚权的公正、公开行使，（一）增大城管行政执法体制的改革力度加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为 规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市 管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能 范围和工作任务，作者认为，这是提升城管行政处罚效率和水平，规 范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设 置统一化、规范化、科学化，促动城管行政执法程序化、法定化，优 化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制

15、度，保障城 管行政处罚权公正、公开行使的必由之路，（二）加快城管行政执法领域的立法步伐如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规 范滞后，所以，强化城管行政执法，促动城管行政处罚权公正、公开 行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势 所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对 集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布中华人民共 和国城市管理法及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的 内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自 由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程 序，通过严格的程序

16、遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理 现象。（三）强化城管行政执法队伍的自身建设再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执 法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的 公正、公开原则就会大打折扣。所以，建设一支纪律严明、公正无私、 政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首 要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学 习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促动城管执 法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析水平和逻辑思 维水平，持续提升城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率， 从而真正实现城管

17、行政处罚的公正、公开。（四）建立完善城管行政处罚的监督机制法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是 摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思 辩证唯物主义原理，其同样要从内外两方面来保证。从外部来说就是 建立完善城管行政处罚的监督机制，以促动城管执法队伍行使手中的 行政权利。监督的途径和手段有很多，无论是从理论还是从现实来说， 要完善城管部门的内部管理机制，建立健全各种制约机制。如许昌市 城市管理局制定的“3+1”百分考核机制、内外监督机制、奖惩激励机 制、“三线”规定等一系列制度，都无异于是在这个方面有益的尝试。 同时，完善人大、政协、社会舆论等外部监

18、督机制，既欢迎上级领导、 同级其他部门的批评建议，也欢迎广大市民群众火眼金睛的监督举报， 将城管行政处罚至于广大群众的监督之下。（五）为城管行政执法部门提供充裕的后勤保障确保城管行政处罚的公正、公开，迫切需要充裕的后勤保障。当前， 很多城市的城管执法队伍缺乏必要的执法装备，城管执法人员的收入 水平、福利待遇与政府其他部门比较，差别在持续拉大，城管行政执 法部门为了解决执法装备开支、业务开支，提升执法人员的福利待遇， 就只能在“罚”字上做文章。这样，造成了行政处罚的恶性循环，更 谈不上处罚的公正、公开。所以，各级政府应该从法制的高度来落实 城管行政执法的经费问题，加快城管行政执法部门的信息化、科技化 步伐，持续提升城管执法人员的工资福利待遇，解除其后顾之忧。同 时，要使执法后勤保障措施法律化、制度化，严禁以任何形式向城管 行政执法部门下达罚款指标。城管行政处罚公正公开原则