“321”工作法——殷都区信访工作的理念和方法

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1、“321”工作法殷都区信访工作的理念和方法在省委政法委“8.30”涉法涉诉信访会议上，殷都区作为全省 32 个涉法涉诉信访案件较多的县区之一，被责令参会并受到了通报批 评。短短的半个月时间过后，该区不但将中央政法委交办的 12 起案 件全部办结，将省委政法委巡视组交办的98 起案件办结91 起，办结 率 92.8% ；而且还将区自身全面排查出的 49 起案件办结 46 起，办结 率 93.8% 。在此期间，省委政法委 4 次印发简报推广该区的做法，并 对该区和区委书记李南沉给予了通报表扬。为了解他们的做法，我们对该区上至领导干部、下至上访群众进 行了走访座谈，直接观摩了有关案件的研究办理，并全

2、面了解其工作 制度和办案情况，在认真调研的基础上，梳理出了他们的工作思路和 方法。该区之所以在短时间内能将一大批沉年积案彻底解决，打赢由挨 批评到受表扬的“翻身仗”，除了全区上下前所未有的重视和力度以 外，更主要得益于他们在解决问题的过程中，创新实施了“三依二助 一亲自”的“321”工作法。“三依二助一亲自”，“三依”指依法、依理、依情感相结合的办 案理念；“二助”是司法救助、困难救助两个帮扶办法；“一亲自”即 各级领导亲自办案。一、“321”工作法产生的背景多年来，各地对于信访案件的处理，在理念上一直没有一个统一 的认识，导致在方法上要么过于极端，要么无所适从，使得基层党委、 政府时常疲于奔

3、命，但信访案件很少能彻底解决到位，导致信访量长 期居高不下。一是在“依法”与“依理”上有争论。有的一味强调依法制裁， 导致滥用法律强制手段，方法简单化致使大量群众诉求不能有效解 决；有的过于强调依理，把依法丢到一边，造成失去原则性，错误引 导了上访人。二是在“强力”与“怀柔”上有争论。有人一味强调对信访人怀 柔，过分依靠情感投入，不惜失去原则性，没有依据地过分迁就，导 致调高了上访人的胃口；有些声音则强调强力，过于依靠打击压制， 也失之偏颇，造成矛盾激化。作为直接面对群众的基层党委、政府，由于身处各种社会矛盾的 焦点，时刻面临很多复杂的问题，单纯地依靠法律、道理或情感中的 一个方面，在工作中都

4、会出现偏差，都很难解决问题。因为中国社会毕竟还不是完善的法治社会，尚有很多不确定因素 没有非常明确的法律解决渠道，再加上基层群众法律观念淡薄，又受 “仁义礼智信”的传统思想行为方式影响较深，很多矛盾、问题无法 通过法制渠道解决，而必须结合基层群众的传统行为习惯，通过以理 服人、以情感人、平衡利益，进行协调、沟通和变通，才能得以化解。殷都区正是在这种理念混乱、方法欠缺的状况下，在总结以往经 验教训的基础上，本着对上访人和对法律“双尊重”的原则，树立了“依法、依理、依情感”相结合的工作理念，并结合“司法救助、困 难救助”两个帮扶方法和“各级领导亲自上”的政治优势，对症下药、 灵活施治，尽而实现了上

5、百起案件案结事了、群众满意的目标，找到 了根治信访顽疾的一剂良药。二、“321”工作法的内容及成效（一）依法、依理、依感情，根治了信访的老顽疾接上所述，“依法、依理、依感情相结合”的理念，是当前基层 最生动、群众最易接受的执政理念。殷都区在解决信访问题上，通过 对这一理念实质内涵的挖掘，拓展延伸出了一系列的原则、要求、方 法和机制，对根治信访顽疾起到了根本作用。1、彰显“三依”以民为本的内涵，严格坚持“三推定”原则“依法、依理、依感情相结合”理念，最根本的内涵就是对法律 和群众双方负责，真心实意重视群众的利益，设身处地解决群众的困 难。长期以来，各地信访案件居高不下，尤其很多沉年积案久不能化

6、解，很大程度上就是因为办案人员没有从上访人的角度换位思考，对 上访人的诉求，总是以法律政策穷尽为由，轻易就下出上访人无理或 根本无法解决的结论，臵上访人的激烈反映于不顾，导致案件越积越 多、越积越难。针对这种思想状况，该区在解决所有信访案件，尤其法律、政策 穷尽的疑难案件过程中，坚信和坚持了“三推定”原则：一是对上访 人做有理推定，哪怕有 1%的道理，也要查清问题的前因后果，查清症 结所在，认真加以解决；二是对责任人做有责推定，哪怕有丝毫的责 任，也要予以纠正，并向上访人道谦，求得群众的满意；三是对信访 案件做有解推定，哪怕有 1%的可能性，也要付出 100%的努力，不遗 余力地将问题解决在基

7、层。“三推定”原则，为用“依法、依理、依 感情相结合”的理念，有效化解大批历史积案奠定了思想基础。2、落实“三依”根治问题的内涵，打破常规提出“三三制”“依法、依理、依感情相结合”理念的提出，本质就是为了彻底 解决问题。对此，该区对一些陈年积案，打破常规地提出了“三不限、三重 新、三找出”的办案原则（不限原领导表态，重新听取信访老户申诉， 找出本人要求解决问题的底线；不限原调查结论，重新研究案情，找 出过去处理结果与本人要求的差距；不限原处理意见，重新调查核实， 找出解决问题的突破口），老案新办，组织各有关人员对案件重新进 行审查，并切实改变以往就事论事，单纯依靠法律、政策手段解决问 题的做法

8、，而是依据事实，找到既合法理又合情理的切合点，使一大 批棘手的信访老案得到了最终解决。例如，中央政法委交办的邢凤培诽谤一案，连续上访 20 余年，屡次 处理，结论要么是维持法院判决的权威性，要么说法院判决上诉期已过， 无法翻案，上访人始终不能满意。在这次集中活动中，李南沉书记亲自指 导有关人员，跳出原处理意见，重新调出原案卷分析案情，并分析案发时 的社会政治环境，了解到其当年的诽谤行为，只是贴了一张小纸条，并没 有给对方造成太大伤害，违法情节轻微，只因正处严打期间，才被判刑， 为此还丢掉了工作，生活长期没有着落，并因连年上访拖下了巨债。基于 这一事实，该区经集体研究，拿出了“反映有一定道理，但

9、法律政策却实 无法解决，从解决其生活出路的角度，分三年救助其 16 万元生活补助” 的处理意见，上访人满意停访，使多年积案得以化解。3、体现“三依”灵活处臵的内涵，采取“四解”办法化解矛盾“依法、依理、依感情相结合”理念的灵魂，即在于不拘于单纯 法理或情理，而是对症下药、灵活施治。该区解决每一起信访案件，首先都限制在法律、政策的大框架下， 决不为了息事宁人，而随意地突破法律、政策。但对一些法律政策穷 尽无法解决的案件，他们也没有简单结案或形成积案，臵上访人的诉 求于不顾，而是采取“四解”的办法，运用法、理、情相结合的方式 达到疏导思想、理顺情绪、解决问题和化解矛盾的目的。一是思想上解活。通过耐

10、心听取上访人的倾诉，热心了解其苦衷， 诚心帮助其解决问题，给予其充分的理解和关心，在情感上取得上访 人的认同，切实用耐心换取他的安心，用热心换取他的放心，用诚心 换取他的信心，从而尽快解开其思想的“死结”；二是法律上解惑。邀请法律工作人员，站在上访人的角度，用全 面、系统的法律知识，帮其分析诉求的合法性和解决渠道，消除其对 法律的曲解或疑惑，并主动帮助其维护合法权益；三是生活上解困。对确实有一定道理、且生活困难的上访人，通 过对其经济救济、落实低保、安排就业、解决住房等不同形式的人性 化帮扶救助，让其得到最大实惠，解决其基本生存条件和生活出路， 进而从根子上促进其息诉罢访；四是工作上解难。对生

11、活过得去的上访人，全面了解并帮助其解 决生产或工作中的实际困难，对他做到仁至义尽，尽而消除矛盾、化 解矛盾。例如，民师集体上访案，其诉求国家政策明确不予考虑，是各地普遍 深感头痛的“骨头案”。对这部分人，该区即主要通过“四解”的办法， 起到了很好的稳定效果。一是组织干部或其亲属、朋友进村入户，与他们 面对面交流谈心，引导他们认清形势，并答应他们以适当的方式向上级呼 吁，以期上级制定适当的安置政策，缓解其对立情绪，并逐步打开其思想 “死结”；二是通过召开政策说明会、发放宣传单等形式，把原民办教 师的有关政策和信访规定宣传到每一位相关人员，打消其违法上访 念头。避免了因政策宣传不到位，被少数人蒙蔽

12、、利用和误导而引发的非 法上访、越级上访等问题；三是了解掌握他们的家庭、生活状况，对生活 确有特殊困难的，落实低保26人，帮助再就业35 人，切实解决他们的生 活出路问题；四是对生活过得去的，了解其生产或工作中的实际困难，并 最大限度地扶持他们加以解决。4、实现“三依”长效适用的内涵，建立“六到位”保障机制“依法、依理、依感情相结合”理念，追求的境界即在于建立一 个长效机制，最大限度、最快速度地为群众解决问题。该区通过对新 发生案件建立“六到位”的机制，切实堵住了产生信访积案的源头。一是诉讼程序引导到位，针对群众反映的维权问题，统一制作复 议、诉讼、仲裁程序告知通知书，引导上访人按照法律程序进

13、行诉讼， 并对其提供司法援助，帮助其找律师、疏理案情，让其建立起依法解决的信心，确保不欠“法律账”；例如，中央政法委交办的牛具林一案，因其财产受损与邻居发生纠纷， 一审判决因其提供证据不够充分败诉，导致其开始上访。了解这一案情后， 我多次组织相关专业人员，帮助其疏理案情细节，并进一步查找了新的证 据和法理依据，引导其依法提起上诉，终于在二审中改判胜诉，牛具林非 常满意，对政府表示感谢。二是合理诉求解决到位，对政策有明确规定的，严格落实有关法 规和政策，确保不欠“政策账”；三是不合理诉求终结到位，对漫天要价的不合理诉求，先由基层 拿出处理意见，报区拿出复查意见，然后再报市复核并终结信访程序， 切

14、实避免重访、越级访的发生，确保不欠“程序账”；四是过错事项追究到位，对因敷衍塞责、推诿扯皮、简单粗暴或 有失职、渎职、违纪违法等行为，造成信访案件和群体性事件的，坚 决责任追究到位，确保不欠“责任账”；在这方面，该区针对政法部门个别人员违法、违纪的问题，成立了由 区纪委书记牵头，政法委、检察院人员参加的区级巡视查处组，进驻公、 检、法、司，逐个进行人事、纪律、作风整顿，并以涉法涉诉信访案件为 线索，对7 名违法违纪的政法干部给予了党政纪处分，并将这些人和事制 成板面，警示广大政法干部引以为戒，起到了警醒、教育干部，整顿队伍 的目的。五是困难对象帮扶到位，对上访群众诉求虽不合理，但生活确有 困难

15、、无依无靠的，尤其是“法度之外、情理之中”的信访事项，采取 政府救助、社会救济、民间互助等手段，使他们的基本生活得到保障， 确保不欠“感情账”；六是违法上访处理到位，对已经作出法律终结决定，并签订息诉 罢访协议的案件，且经过法制教育和批评劝导，当事人仍然无理、闹 访或到重点地区进行非访，挟洋施压、丑化我党和政府形象的，均及 时收集、固定证据，硬起手腕坚决依法打击，确保不欠“迁就账”。 截止目前，该区对非访、缠访、闹访的上访人，已经劳教1 人，行政 拘留2 人。例如，李万荣反映其丈夫受工伤一案，在从法律渠道已解决到位的情 况下，区、办事处两级还多次从就业、低保、廉租房等途径对其进行救助 但这不仅

16、没能让其息诉罢访，反而让其胃口越来越大，最后提出必须为其 安排正式工作，并屡次越级、非法上访和串访。在这种情况，该区依法对 其采取了劳教措施。（二）司法救助、困难救助，助出了上访人的真满意大多数“信访老户”，长期在“连年上访生活拮据情绪恶化” 的怪圈中不能自拔，其付出的越来越多的生活成本，是支撑其通过继 续上访挽回损失的主要原因。对其进行适当的帮扶和补偿，大多都能 息诉罢访。但是，司法救助也必须坚持原则性，如果简单拿钱买平安， 极易形成“后遗症”和产生新的不良影响。对此，该区按照“一是确实穷尽法律、政策，仍无法解决；二是 有一定道理；三是家庭确有困难、值得同情”三个原则，专门安排 250 万元

17、救助基金，分别从司法救助、困难救助两个渠道，对上访人予以 钱款、房屋等经济安抚、救助，让上访人得到最大的实惠，促使他们 息诉罢访。目前，该区共投入105 万元，分别对21 起案件的当事人 进行了钱款、房屋等方面的救助，使这些沉年积案实现了案结事了。李某经济纠纷一案，因被执行人去向不明，无法执行，导致其多 年上访，生活陷入拮据。该区对其司法救助5 万元，然后再分三年给 其困难救助 4.7 万元，李某迅速息诉罢访。（三）各级领导亲自上，换来了案件的大解决许多信访案件牵扯多个地区、部门和行业，如果仅靠一个普通的 包案人员，往往由于其自身的阅历、职权和协调能力所限，极易造成 久拖难决、久办不结，使案件

18、失去了最佳处理时间。要想使众多“骨 头案”、“钉子案”在短时间内得到彻底解决，各级主要领导亲自上是 关键。殷都区大批案件在短时间得到解决，正是得益于全区取消了双 休日、节假日，所有县、科级干部一律不准随意外出，全部亲自解决 信访案件的做法。一是从主要领导做起，全体县级干部，各涉案部门、乡（街道） 一把手都亲自过问案情，亲自与上访人见面，亲自协调解决问题。其 中，区委书记李南沉亲自与12 名重点上访人见面，并连续11 天住在 办公室，加班加点召集相关部门，对130 起涉法涉诉信访案件逐一研 究，指导基层对症下药，解决问题；区长张建国连续 4 次对 19 起群 体性案件进行了具体研究安排；其它县级

19、领导具体分包每一起案件， 也全部落实了“三亲自”要求。二是对 9起重点、难点群体性事件分别派驻工作组，全部由县级领导带队，亲自深入群众中间解决问题，并全力搞好稳控。三是要求各乡（街道）、各涉案单位的一把手都要在排查结案过 程中做到五清：底数清，诉求清，症结清，责任清，办理情况清，确 保底数不漏、措施有效、责任明确、处理到位。为配合这一要求，该区对没有亲自处理信访问题，而导致9 月份 至国庆期间发生赴京、赴省上访案件的单位和领导，实行了更加严厉 的责任追究办法：凡发生赴京集体上访的，涉案单位主要领导一律免 职，对单位实行“一票否决”。凡发生赴省集体上访的，涉案单位分 管领导一律免职，对单位实行“一票否决”等。同时，分包乡办和区 直部门的县级领导承担连带责任，一律停车、停经费、停职务，并报 市委备案。近年来，各地在解决信访问题上，一直苦于没有一个有效的、完 善的办法，在付出很大行政成本的情况下，仍无法确保持续稳定。殷 都区经过在实践中的摸索，总结出了一套行之有效的工作方法。我们 经过全面的调研，认为该区的“321”工作法，其实质就是：“党委授 权，政府出钱，大员上阵；打破常规，灵活处臵，解决到位”。可以 说，既是方法、又是理念，既简明、又实用，是当前法治尚不完善的 国情下，做好基层群众工作最生动、群众最易接受的工作方法，值得 在更大范围内推广。