6规划方案的编制与论证

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1、第六章 土地利用总体规划方案的编制与论证一、土地利用总体规划目标、任务和方针二、规划方案设计的指导思想、原则和依据三、规划方案优化四、用地指标平衡与调整第一节 土地利用总体规划目标、任务和方针一、土地利用总体规划目标1. 含义 就是为保障经济社会持续、协商、健康发展，规划期土地利用所要达到的目标，也就是通过实施规划所能达到的预期效果。 不同地区的土地状况、经济条件、投入水平等不一样，它们的规划目标应该是不同的。2.规划目标主要内容耕地保护；统筹安排各业用地；推进土地整理和复垦，适度开发宜农土地；提高土地利用率和产出率；改善土地生态环境。3.确定规划目标的依据1）上一级土地利用总体规划的要求，或

2、上级下达成本县的土地利用控制指标。2）县国民经济与社会发展五年计划和十年规划。3）土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求。4）需要解决的土地利用问题。土地利用总体规划的目标要切合当地的实际。目标提得过高， 难以达到，规划难以实施；目 标过低，又往往会产生土地利用的失控，不能合理利用土地。土地利用总体规划的目标一般是概 略性的，可以针对用地规模、结构、经济效益、社会效益和环境效益等方面。二、土地利用规划的任务土地利用规划的任务是目标的具体化、定量化。如广州市土地利用总体规划的目标之一就是 稳定一定的耕地面积，提高单产，到 2000年粮食自给率达 50%以上，蔬菜自给有余，力争出口创 汇。任务

3、之一是粮田面积达 8.33万，粮食总产达 92万，菜地面积是1.33万，或供应660万人的蔬菜 需求。土地利用总体规划的任务主要包括：（1）各类用地控制指标，控制面积尽可能做到供需平衡。（2）土地开发整治面积和重点分布等。（3）土地利用的效益主要指标，包括经济、社会和环境效益指标。土地利用的目标和任务是多方面的，要协调好目标和任务之间的关系，要针对地区特点， 结 合当地实际，抓住主要矛盾，重点解决主要问题。如上一组级的土地利用规划已开展， 并下达或 提出了本地区的目标和任务，则需根据本地的实际，如物质条件、土地资源潜力、区域经济社会 状况等加以检验，再行确定能否完成其目标和任务。 如经验分析认

4、为不可行，则须同上级主管部 门协商修改。如上一级的土地利有规划未开展， 则需根据国民经济与社会发展计划、区域总体规 划等，制定适合本地区的土地利用总体规划的目标和任务， 并针对这些目标和任务，制定土地利 用总体规划的方针。在确定土地利用的目标、任务和方针时，需与上下级、各用地部门反复协商，最后加以确定。三、土地利用方针实例|田阳县 2010 年土地利用总体规划目标和任务：1） 保护耕地2010 年耕地达到 29608.8公顷，比基期年净减 37.1公顷，耕地保有量28400.92公顷。1997-2010 年期间耕地减少量总计为 1244.98 公顷，其中因建设占用耕地474.78 公顷，退耕

5、430 公顷，灾毁 200 公顷。1997-2010 年期间耕地增加量为 1207.88 公顷，其中农村居民点整理36.37 公顷，复垦 工矿废弃地 43.89 公顷，灾毁耕地复垦总计 155 公顷，土地开发 972.62 公顷。耕地基本实现 动态平衡基础。人均耕地 1.25 亩。2）严格控制建设用地城镇人口按人均 80 平方米控制。城镇（含县城，6 个建制镇建成区和规划城镇玉凤、五 村、洞靖）用地从 1996年203.5公顷增加到 651.26公顷，新增城镇用地447.76公顷。其中 城镇发展占用耕地 282.7 公顷，村庄转为城镇94.63公顷，独立工矿转为城镇 56.12公顷。县城用地从

6、1996年的124公顷增至 2010年 426.08公顷。 随着村镇人口向城镇转移，农村居民点用地从 1996 年的 2715.8公顷增加至2010 年2870.9 公顷。期间农村个人建房新增用地 155.1 公顷。其中转为城镇94.63公顷，整理为耕 地 36.37 公顷。人均居民点指标控制在 95 平方米左右。独立工矿用地从 1996 年的 527.6公顷增至2010年 598.56公顷。期间独立工矿建设项目 上马新增用地 170.97 公顷。其中独立工矿纳入城镇 56.12 公顷，废弃低效独立工矿复垦为耕 地 43.89 公顷。 2010 年特殊用地增加 74.5 公顷，主要用于田阳军民

7、两用机场建设。交通用地从 1996 年的 3747.8公顷增至3840.5公顷，新增用地 92.7公顷。水利设施用 地从1996年1975.1公顷增至2010年2008.5公顷，水利工程用地增加 33.4公顷。3）调整土地利用结构，提高土地利用综合效益加大丘陵、中低山资源的开发力度，是林果牧用地率由基期年的 45.97%提高到 2010 年 51.8% 的。积极发展果园，尤其要积极扩大芒果、荔枝、龙眼等果园。到 2010 年园地面 积达到 19000 公顷。林地在合理调整林种结构、加强森林资源培育的基础上，着力建立速生 丰产用材林基地及名优特经济林基地，有林地面积增加至 71185.08 公顷

8、，含有林地、灌木 林地和园地的森林覆盖率不低于 38%，林地利用率（有林地加灌木林地）96%，林地面积达到80546.7 公顷。牧草地重在人工草场建设，减少至 24082.3 公顷。水产养殖要充分利用可养水面，2010 年养殖面积不少于 2503.6公顷，水面利用率为 74.5%。大力开展环境保护和水 土保持工作，防止水土流失面积进一步扩大，控制环境污染，促进生态环境的良性循环。4）提高土地利用程度，改善生态环境充分开发宜农林牧未利用土地，挖掘土地生产潜力，将土地利用率从 1996 年的 63.79%提高至 69.98%，大力改造中低产耕地、园地、林地，提高土地的质量和产出率，规划期末整理农用

9、地 10000 公顷，粮食播面单产力争达到 360千克/亩，粮食总产量达到 15.91万吨 人均占有粮食 448 千克。第二节 规划方案设计的指导思想、原则和依据一、指导思想 土地利用规划方案设计的指导思想也要结合当地实际情况而确定，一般来说包括以下几个方面：（1）坚持“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。合理开发土地，提高土地 利用潜力，节约用地，协调好各部门的用地关系，合理安排农业用地和非农业建设用地。（2）坚持“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用基本方针，确保农业生产用地， 稳定粮田面积，保护基本农田。合理安排农林徼淦各业用地比例， 既有利于提高经济效益，又能 满

10、足人民生活对基本农产品的需求，同时安排一定数量的非农业建设用地，以保证国民经济发展 和人民生活水平提高对土地的需求，此外，土地利用规划应充分考虑环境效益和生态效益，在安 排农业用地和建设用地时，必须考虑用地对环境的影响。保护环境也是我国的一项基本国策。（3）土地利用要坚持以经济效益为中心，保护资源，保护环境，立足区域实际，建立一个切实 可行、操作性较强的土地利用结构方案。（4）立足于建立一个层次、多功能、具有较强应变能力的土地利用结构体系。 紧紧围绕基本耕 地和非农业建设用地这个核心，协调第一、二、三产业之间，物质生产与精神文明建设之间、土 地利用与资源环境保护之间的关系，使土地利用结构方案有

11、利于促进区域经济社会的发展和平衡 布局。二、基本原则 土地利用规划方案设计的基本原则可依据当地情况而定，一般要考虑下列几点：（1）农业优先的原则农业是国民经济的基础，人们首先需要的是解决吃饭和穿衣问题， 即解决温饱问题。在温饱问题解决后，人们对农产品的质量会提出更高的要求。 此外，农业的发展 可以大力促进以农产品为原料的工业的发展。国民经济各部门的发展对土地都有一定的需求， 但 它们对土地的利用方式和要求是不同的。 如农业对土地的利用主要是利用土地的生产能力。 生产 能力是经过长期培育形成的，农业用地必须具有一定的农业生产条件。在我国，适宜于农业生产用的土地是极其有限的。鉴于我国人多， 人均耕

12、地少，后备耕地资 源不足等情况，在土地利用中，必须将抽质量好的土地优先用于发展农业， 并保护好现用土地的 承载能力，或把其作为活动的场所，应尽量不占或少占耕地。在非农业建设用地区中， 也应考虑 突出重点，优先满足对国民经济发展有重大影响的用地项目。2） 公众参与原则土地利用规划涉及各个部门和各行各业， 规划方案的设计和用地供需关 系等都必须有各个部门参与并提出计划。 规划方案应是各个部门能接受的认为方案。这样，规划 才能符合当地实际。同时，规划方案的实施也要靠各个部门和各个行业进行贯彻和落实， 以提高 规划的实施效果。因此，要坚持公众参与的原则。（3）统筹兼顾原则土地利用规划既要保证重点用地，

13、 又要统筹兼顾，要协商好各部门的用地关系。整治与保护相结合，局部利益与整体利益相结合， 当前利益与长远利益相结合， 经济效 益、社会效益、环境效益相统一，使土地能被持续利用，发挥其最佳效益。三、基本依据（1）规划方案设计应以国家有关法规为依据，如土地管理法、 森林法、水土保护法 等。土地利用有关的法规可作为编制规划的法律依据。（2）各级规划方案的制定，要以同级国民经济与社会发展目标和发展计划为依据。（3）下一级土地利用总体规划方案的制定， 要以上一级规划为依据，以便与上一级的规划相协 调，如上一级土地利用总体规划尚未编制， 则规划方案可依据本区域国民经济与社会发展规划和 计划而制定。（4）规划

14、中土地利用现状数据应采用土地详查数据。 详查后种类土地如有变更， 则根据变更情 况对详查数据加以调整。（5）制定规划方案，要依据区域土地利用的特殊性和土地利用战略、目标、任务和方针，以及 各部门土地需预测资料等。不同区域的自然条件、经济状况、社会条件、土地资源类型、土地利用历史演变等各不相同， 这就要求制定规划方案时要因地制宜，针对区域土地利用的特殊性，使规划方案更适合当地实际。 如广东省南海市土地利用总体规划方案就是根据其在珠江三角洲地区的特殊地位和作用， 以及市 域内土地利用的特殊性为依据编制的。抓住区域内土地利用的特殊性，使方案具有较强的区域特 点，较好地协调各部门的用地关系，为土地资源

15、的开发利用与保护提出了明确的方向。在制定土地利用结构与布局方案时，必须在摸清区域土地利用规律的基础上， 根据土地利用 现状特点与问题、土地利用潜力、本地区在区域大环境中的地位和作用， 以及商品经济社会发展 对土地利用的要求等，制定土地利用的战略（包括战略思想、战略目标和方针、战略重点等）。 规划方案的设计要紧紧围绕土地利用战备。从而制定远景的、宏观的土地利用结构与布局的蓝图， 为合理开发、利用、整治与保护土地资源提供科学决策依据。第三节规划方案编制的主要内容土地利用规划方案的编制是在土地现状分析、 土地适宜性评价、土地利用战略研究、土地需 术量预测的基础上进行的。它是根据规划目标要求，以及各个

16、阶段的投入水平，围绕建设用地与 农业用地两轴线，协调好建设用地内部和农业用地内部各类用地的关系对八大类土地利用结构和 布局在时间和空间上进行安排部署，最后编制出适合当地实际、能被各部门认可、 具有较强的操 作性的土地利用总体规划方案。反映规划方案内容的成果主要有规划报告和说明书、 土地利用平 衡表和规划图件。有些区域可以根据需要，针对某些土地利用中的重点问题进行深入研究。 规划报告的主要内容包括：（1）前言 说明规划的目的意义、规划组织和工作过程，以及规划成果等。（2）基本概况 简要说明区域的自然条件、社会经济状况、土地利用发展演变过程等。（3）土地利用现状、特点与存在的主要问题等。（4）土地

17、适宜性评价 包括农业用地和重点建设有地适宜性评价，写明土地适宜性评价的对 象、范围、任务、基本原则、依据、评价的方法、步骤和评价结果等。（5）土地资源潜力和人口承载能力分析（6）人口和各部门、各类土地需求量预测（7）土地利用特殊性与土地利用战略 写明土地利用在区域大环境中的特殊性和土地利用的目 标、方针、土地利用重点和土地利用空间布局、格局等。（8）土地利用总体规划方案 写明规划方案的设计、评价与论证选择等。（9）土地利用结构分析 简要分析各类用地的结构特点等。（10）土地利用分区及其分类管理 写明土地利用分区的原则、依据、各分区土地资源特点、 土地利用方向和限制性因素，以及各分区土地管理的基

18、本原则和措施等。（11）实施规划方案的对策和措施等。第四节 用地指标平衡与调整一、用地指标平衡与调整的任务 用地指标调整平衡的主要任务如下：（1）确定非农业建设用地控制指标。（2）提出各类土地利用调整平衡方案（3）提出下一级土地利用调整分配方案。用地指标平衡与调整应协调好以下几个关系：农业用地与非农用地的关系；农业内部农 林牧渔用地关系；各项非农业建设用地之间的关系。二、用地指标平衡的方法用地指标平衡，通常采用综合平衡法 ，即根据规划的战略目标、任务，以及各部门对土地的 需求及其可能性，逐一确定各类用地，通过与上下级、各部门之间的协商和协调，反复平衡，确 定各部门的用地指标和各类用地指标。由于

19、土地面积的有限性，区域内某类用地增加，必然导致另一类用地减少。 因此，综合平衡 法必须计算各类用地的增减，最终达到土地总量的平衡。综合平衡法重点是确定土地利用类型结 构。综合平衡法应注意下列几点：（1）首先确定主要用地类型，保护主要用地部门的用地，然后确定其他用地类型。在规划中， 既保证重点，但也不忽视其他用地部门对土地的需求。（2）优先保证耕地的需求，尽量保证耕地面积，应根据土地适宜性评价和耕地需求量预测，确 定耕地面积，在耕地面积确定后，提出其他各类用地的优先次序。（3）要研究土地的可能供给量、土地的开发潜力和投入水平。各部门用地的供需状况必须以土 地供给的可能性为前提，尽可能满足各部门的

20、用地需求。（4）各部门、各类用地既要做到数量平衡，又要考虑生产条件和经济发展要求对土地利用上的 合理布局。（5）协调与平衡各类用地要注意生产条件，如能源、资金、劳力等有关因素。三、用地指标平衡的步骤（1）首先确定重点用地类型，统筹兼顾其他用地类型，对各部门预测的用地数量进行审核协调， 对各用地部门之间存在的问题要再行论证，协商解决，并初步确定各类用地。（2）根据土地的最大可能供给量，对各类用地的需求量进行平衡。（3）在数量平衡的基础上，确定各类用地布局。四、用地指标平衡分析根据土地需求量预测和土地适宜性评价，确定各类用地预期的需求量和供给量， 通过供给量 和需求量之间的比较，从宏观上分析各类用

21、地的供需状况。供需平衡中要考虑投入水平增加和科学技术进步等因素对土地供需的影响。各类用地调整确定如下：（1） 耕地 规划期末耕地面积 =基期耕地面积 +增加耕地面积 - 减少的耕地面积 规划期末耕地面积 即等于基期耕地面积 加上规划期内增加面积（新垦、复垦等），减去规 划期内减少的耕地面积 （建设占用、农业结构调整、退耕面积、自然灾害毁坏等）。为了满足人 口增长和经济发展对粮食和其他主要农产品的要求， 必须保证有一定耕地面积，即必须确保耕地 面积或基本农田面积。这类耕地面积一般以人口高峰年对粮食的需求、 同期单产水平和农产品消 费水平来确定。（2）园地、林地、牧草地和水产养殖地这类用地面积分别

22、为基期面积减去规划期内各类建设用地占用面积和农业结构调整为其他类的用地面积， 加上规划期开垦为该类土地的面积。 由于 林地、园地需多年经营才能形成，并且有良好的生态环境效益， 在一般情况下，不应轻易改变园 地区和林地的利用方式。（3）建设用地 其面积为土地总面积减去农业用地及后备土地资源不宜作为建设用地，加上各 类建设用地内部闲置面积，建设用地又分居民点用地、工矿用地和交通用地等。随着人口增加和 社会经济的发展，建设用地一般是逐年增加的，在考虑建设用地时应尽量挖掘潜力，不占或少占 耕地，尤其是不占或少占高产农田。（4）水域 水域面积的增减取决于水利部门和水产部门等对水域的开发利用状况， 若规划

23、期内 开发水域，则水域面积增加；若规划期内占用水域，则水域面积减少。（5）未利用土地 通过分析未利用土地开发的可能性，确定开发规模和未利用土地减少的数量， 由于经济发展和科技进步，各部门对土地的需求量增加，未利用土地将逐步被开发利用，因此， 未利用土地总减少的。五、用地指标平衡表的编制插入平衡表进行讲解 各部门、各类用地的数量和布局调整后，须编制各类用地指标平衡表或土地用途改变表， 表 中反映出各类用的地调整状况，横向反映各类土地的调整方向，纵向表示规划目标年各类用地面 积。基期某类土地调整为其他类土地面积相加为规划期内该类土地减少的面积， 基期各类土地调整为 该类土地的面积之和为规划期内该类土地增加的面积。规划期内各类土地增加的面积之和应等于 减少的面积之和。在进行市、县土地利用规划时，各类用地控制指标应分解到各乡镇， 同时编制乡镇各类用地 指标表。非农业建设用地控制指标表列出规划期内各项非农业建设用地控制指标， 其中包括占用 耕地和非耕地的数量。此外，应列出规划目标年土地利用综合平衡表。