20世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变

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1、国际城市规划2009 Vol.24,No.545Town Planning System Evolution in England since the 20th Century吴晓松 张莹 吴虑20 世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变1 英格兰城市规划体系产生的背景（19 世纪初期至 1947 年）19 世纪初期，英国的工业化进程加快，产业和人口大规模向城市聚集，城市交通、住房及卫生等问题日益激化，由此引发的社会问题阻碍了城市与经济的发展。英国先后于 1848 年和 1875 年颁布了公共卫生法（Public Health Act），于 1875年和 1890 年颁布了住房改善法（Dwell

2、ings Improvement Act）。它们对城市卫生环境和住房作出了规定，以解决日益加剧的城市环境卫生和城市住房问题。1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法住房与城镇规划诸法（The Housing,Town Planning Etc.Act 1909），它要求地方政府编制“方案”，以控制新住宅区的开发。该法规定地方政府有权编制规划，但并不带有强制性。尽管它对改变建设环境的影响甚微，但是它作为 20 世纪城市规划法案成长的胚芽，意义重大。在 20 世纪 20 年代，最大的进步就是规划立法。但事实上，它仅仅关注新区发展的控制，而忽视了建成区存在的问题。同时，制定规划的进展也是缓慢的。

3、1925 年颁布了城镇规划法（The Town Planning Act 1925），对 1919 年住房与城镇规划诸法进行了完善，是首次站在城镇规划立场上的立法。法案允许地方当局依法保护建筑与邻里特征，并推广建成区编制规划大纲。1932 年颁布的城乡规划法（The Town and Country Planning Act 1932）为提高规划立法作了更进一步的尝试，提出了地方政府要编制城镇规划大纲（Town Planning Scheme），几乎将所有类型土地纳入到规划编制范围。但是规划体系是复杂僵化的，规划一经批准，就很难再去修改。作为规划编制主体的是自治区和城市区议会，有些是联合编制。

4、规划大纲通常反映的是地方管理部门对辖区范围的扩张，导致大面积的区域被区划用于开发和住房建设。1932 年法案的发展控制规定并未给予规划师以有效的权力，致使大多数城市区土地混合使用和高密度建设，因为这个法案“允许合理的改变和在适当的条件下扩建现有建筑”4，也允许工业用地在废弃两年之后可有限制地改变其用途。它对于规划赔偿方面没有限定，即使建设项目违反了规划，也不需承担责任，导致规划的法律地位并不高。在这个时期，英格兰城市规划体系主要反映了以下特点。首先，城市规划机制从无到有，并逐渐发展形成体系，其地位不断提高，但尚无明确的法律规定。其次，城市规划的主要任务是对发展迅速的城市边缘区，尤其是对住宅区进

5、行开发控制，而不是针对地方政府管辖的所有土地。第三，不允许在城市规划执行期摘要：20 世纪以来，随着英国社会、政治、经济的发展演变，其城市规划体系也相应发生了变化：经历了发展规划、由“结构规划和地方规划”构成的“二级”体系、由“结构规划与地方规划”或“整体发展规划”构成的“双轨”制模式，以及由“区域空间战略与地方发展框架”构成的新“二级”体系等四个阶段。本文着重分析英格兰城市规划体系发展演变的社会背景及各阶段法定规划模式的特征及其影响因素，为国内城市规划体系的发展完善提供借鉴。Abstract:Since the 20th century,with the British social,pol

6、itical and economic evolution,its town planning system has changed accordingly.It has gone through four phases,which includes development planning,a secondary system constituted by structure planning and local planning,a two-track system constituted by structure planning and local planning or by uni

7、tary development planning,and the new secondary system that constituted by regional strategies and Local Development Framework.This article focuses on town planning system development in England and evolution of the social background and the statutory planning stage of the characteristics of factors

8、,and,drawing a lesson from the domestic urban planning system to improve the development of a number of proposals in China.关键词：法定规划；发展规划；地方规划；结构规划；地方发展框架Keywords:Statutory Planning;Development Planning;Local Planning;Structure Planning;Local Development Framework作者：吴晓松，广州中山大学地理科学与规划学院。 张莹，深圳市规划局龙岗分局

9、 吴虑，英国谢费尔德大学景观系研究生46国际城市规划2009 Vol.24,No.5间进行修订，很难适应社会经济快速的发展，城市规划的编制与实施都是比较僵化且机械的。第四，英格兰城市规划是在城市的快速蔓延和大量开发建设的背景下出现的，是因开发建设的需求而对土地的开发条件进行的规定，这样的规划只是针对开发活动的消极控制，而不是对城市发展的积极引导。第五，城市规划只是地方政府的事务，缺乏国家和区域层次上的统筹。2 第一阶段：1947 至 1968 年的发展规划第二次世界大战结束后，英格兰政府面临大量的战后城市重建工作。同时，人口持续地向城市集中，城市扩张蔓延十分明显，城市交通问题日益突出。面对着大

10、量的城市重建和城市发展项目，一方面要求规划必须具有更高的约束作用，规划的法律地位必须提高；另一方面，要求规划必须有更高的灵活性，以适应城市大量且形式多样的开发活动。1947 年城乡规划法（Town and Country Planning Act 1947）的颁布，建立了英格兰的新城市规划体系。作为英格兰法定规划的重要里程碑，它进行了一系列根本性的变革。首先，直接的规划权力由城区和区议会转而归属郡议会和郡区。第二，建立弹性机制。如果需要的话，每五年地方规划管理部门有职责对规划进行修订，城市规划及规划修订的批准由部长负责而不需经议会审批。另外，对各种情况赔偿的细节做出相应规定，并设立了补偿基金。

11、法案规定地方政府必须编制发展规划（Development Plan），其覆盖面为地方政府的整个辖区。所有开发项目必须根据发展规划申请规划许可，从而确立了城市规划的法定地位，是英格兰城市规划第一部真正意义上的法定规划（图 1）。发展规划相对于城镇规划大纲有所改进。第一，发展规划的法律地位较城镇规划大纲明显提高。法案要求地方政府必须对管辖内所有土地编制发展规划，开发建设项目的实施必须要有规划许可。第二，发展规划的灵活性较强，它只提出开发政策，不涉及具体的开发项目。总体说来，发展规划适应了第二次世界大战以后英格兰城市重建的需要。3 第二阶段：1968 至 1985 年的“二级”体系20 世纪 60

12、年代，随着英格兰社会经济情况的变化，发展规划也日渐显露出若干问题。特别是在 1964 年工党重新执政后，开始组建“规划顾问团”（Planning Advisory Group）对1947 年的规划体系进行全面的评价，并于 1965 年发布了题为发展规划的未来（The Future of Development Plan）的研究报告。报告指出发展规划存在以下问题：第一，发展规划的关注点主要集中在城市土地利用问题，而忽视了对社会、经济和环境问题的考虑；第二，由于发展规划必须经过中央主管大臣批准，导致审批时间过长，远远滞后于开发控制的需要，其作用甚微。因此，报告建议规划必须考虑社会经济发展趋势、人口

13、预测和交通增长，并建议采取不同类型的发展规划形式和综合开发地区的形式取代 1947 年的单一发展规划模式。1968 年颁布的城乡规划法将 1947 年的发展规划分解成战略性的结构规划和实施性的地方规划两部分。郡和区都是规划主管部门：郡负责新形式宏观层面上的结构规划，解决郡的战略规划问题，而区负责微观层面上的地方规划以控制区域的开发建设，构成了英格兰城市规划的“二级”体系（图 2）。图 1 从城镇规划大纲到发展规划 英国中央主管城市规划的部门曾发生过多次变化，当时是由“住房和地方政府部”负责，此处的国务大臣即住房和地方政府部部长。19321947 年19471968 年城镇规划大纲（区）发展规划

14、（郡和郡区）英格兰城市规划“二级”体系中的结构规划由郡负责编制，需经过中央主管城市规划的国务大臣批准。结构规划属于战略性规划，其目的是为郡的未来 15 年或更长时间的发展提供战略性的发展计划，保证发展与保护之间的平衡，确保地区发展符合国家和区域政策，为地方规划的制定提供框架。它的主要工作内容是为郡政府结合社会经济发展实际情况提出一般的土地开发政策，与 1947 年仅是为地方政府土地开发提出指导方针的发展规划不同。相比较而言，结构规划中的土地开发政策包括土地开发、交通规划和环境规划等多项内容，它的发展计划更为具体，实用性更强。而英格兰城市规划“二级”体系中的地方规划则由区政府负责编制，由地方规划

15、当局审批。地方规划属于实施性规划，其实施政策必须与结构规划的战略性发展框架相符，其任务是制定未来十年详细的发展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理等方面，是开发控制的直接依据。地方规划包括三种类型：地区规划或总体规划（district plan or general plans）、实施区规划（action area plan）和专项规划（subject plan）。地区规划针对的是结构规划中战略性政策需要得到具体落实的地区，也就是对于地区发展具有战略意义的地区；实施区规划是针对近期内需要重点发展的地区；专图 2 从发展规划体系到“二级”体系19481968 年19681985 年结构规

16、划（郡）发展规划（郡和区）地方规划（区）吴晓松 张莹 吴虑国际城市规划2009 Vol.24,No.547项规划是针对某一专项（如绿化带及历史保护地区等）编制的规划。英格兰城市规划“二级”体系比发展规划有三方面的改进。首先，规划决策的权力由中央政府下放到了地方政府，虽然结构规划仍需要由国务大臣批准，但地方规划只需要得到地方规划机构的认可；而这在发展规划时期，全部要经由中央国务大臣批准。其次，“二级”体系将战略性政策和实施性政策分离，结构规划主要任务是规定目标和提出发展战略，而不是提供绝对的或不可变的规划政策。这使得“二级”体系更具灵活性，更加适应未来发展的不确定性。第三，规定法定规划编制过程中

17、必须要有公众参与阶段，强调了英格兰城市规划的民主性，这也是英格兰政府第一次真正意义上提出把公众参与纳入到规划编制中来。4 第三阶段：1985 至 2004 年的“双轨”制模式1970 年代，伦敦以外的英格兰地方政府的机构调整影响了规划活动。1972 年，英国颁布的地方政府法（Local Government Act 1972）把英格兰分为大伦敦地区、6 个大都市郡和39个非大都市郡。然而，在1985年颁布的地方政府法撤销了 6 个大都市郡和大伦敦地区的郡一级地方政府，只保留 32 个伦敦自治区议会和 36 个大都市区议会。因此，这些地区从原本由郡政府负责编制结构规划，改为由区政府（伦敦自治区政

18、府和大都市区政府）负责编制包括结构规划与地方规划的整体发展规划（Unitary Development Plan），而非大都市郡仍然采用原来的由结构规划和地方规划构成的“二级”体系。英格兰城市规划体系存在的这两种法定规划模式，被称为“双轨”制模式，显著的特点是规划权利更为集中了。1996 年，英国根据 1992 年颁布的地方政府法对英格兰行政区划进行了调整，设立了一批新的“单一行政管理区”（unitary authority），使得“双轨”制模式更为复杂。虽然这些市镇直接归中央政府管辖，但它们并不像大都市区一样都实行整体发展规划。这些单一管理区法定规划编制有两种情况，一种是某些面积较小的单一管

19、理区与临近的郡联合编制结构规划，区内辖属地方政府编制地方规划，如英格兰的彼得区与邻近的剑桥郡共同编制结构规划；另一种是单一管理区较为集中的地区联合编制结构规划，再各自编制地方规划（图 3）。英格兰城市规划“双轨”制模式是由郡负责编制的结构规划与区负责编制的地方规划，以及大都市区或伦敦各自治区负责编制的整体发展规划共同构成。它在保留了原有上下级政府分别在各自管理层次编制的结构规划与地方规划之外，又提出了一级政府在自己管辖范围内统一编制整体发展规划。整体发展规划由英格兰各大都市区政府或伦敦各区政府负责编制，它包括结构规划和地方规划两个部分的内容，兼有战略性和实施性两方面的特征。整体发展规划中的结构

20、规划部分需由国务大臣审批，而地方规划部分则由区政府审批。它一方面为大都市提供长期发展战略，使其与国家及区域发展相协调；另一方面为大都市的土地开发提供详细政策，承上启下，为开发控制提供依据。同时，“双轨”制模式是对英格兰法定规划体系的进一步完善。首先，该模式适应了行政等级管理的需要。在大都市郡撤销后，这些地区只保留区一级的议会，其法定规划也必须将原有结构规划与地方规划的“二级”调整合并为整体发展规划的“一级”。其次，“双轨”制模式更加适应了不同地域的规划管理模式。大都市区是英格兰社会与经济较为发达且城市化水平较高的地区，这些地区对国家及区域经济活动有重要的影响，因而实行整体发展规划有利于区域与城

21、市的整体协调发展。而郡与区构成的行政地区，城市化水平相对较低，城市与乡村的经济发展不平衡，所以采用结构规划与地方规划的“二级”体系比较合适。5 第四阶段：2004 年至今的“新二级”体系2001 年，英国环境、交通与区域部发布了城市规划绿皮书（Planning Green Paper Planning:Delivering a Fundamental Change），对结构规划与地方规划以及整体规划构成的“双轨”制模式的规划体系进行了评估。其评价如下：第一，规划体系过于复杂，令人费解。一些地区的规划体系为国家、区域、郡与区四级结构，一些地区为国家、区域与区三级结构。整个国家的规划体系过于复杂，

22、规划结构、内容及工作过程令公众难以理解。同时，规划层次过多，各层次规划进度与完成时间不一致，易使各层次之间的规划不协调，甚至产生矛盾。第二，规划编制周期长、进度慢，缺乏前瞻性。规划层次过多，且程序过于繁复，导致了规划编制进度缓慢，延缓了规划申请与审批过程，决策结果难以预测，从而使开发商利益受损，影响了城市经济的复兴与发展。另外，地方规划和整体发展规划采用 5 年回顾制，使得规划政策对现实环境作出快速反应的能力较弱，导致规划控制或引导开发上灵活性较差。第三，地方规划和整体发展规划的地方规划部分的编制内容过于详细，这样就削弱了地方发展的战略。进而，实施区的发展策略不够明确，且规划的回顾费时费力，图

23、 3 “二级”体系到“双轨”制模式19691985 年19852004 年结构规划（郡或郡联合单一管理区）结构规划（郡）地方规划（区和单一管理区）地方规划（区）整体发展规划（大都市区和伦敦各自治区）20 世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变48国际城市规划2009 Vol.24,No.5规划难以反映国家与区域新策略与地方环境的改变。第四，规划决策速度缓慢，阻碍城市发展。图 4 反映的是 2001 年英格兰地区规划申请及其决策的情况，可见超过一半的地区规划申请决策率低于 65%，只有很少地区超过 80%。第五，社区参与困难。首先，规划程序冗长，社区组织和开发商很难有兴趣持续参与；其次，一些规划程

24、序法律性极强，有时人们需要通过专业建议才能发表意见，阻碍了公众的参与；再次，规划体系过于复杂，使得公众难以理解，也导致公众参与困难。2001 年的城市规划绿皮书在对“双轨”制模式进行评估的基础上提出了改革的目标。第一，简化规划等级体系，减少层级数量，明确各等级规划之间的关系。第二，提高区域规划的法律地位，在国家规划政策的指引下，针对区域制定具体的规划政策，以更好地指导地方层次的规划。第三，采用更为灵活有效的地方层次规划的地方发展框架（Local Development Framework），使得规划成果文件能够很快被采纳或修订。第四，地方层次规划应能够使社区更加紧密地参与制订规划全过程，能使公

25、众参与更为有效。并建议在地方层次规划编制前期必须与社区磋商，公众参与贯穿规划编制的各个阶段。2004 年，英国颁布规划与强制性购置法（Planning and Compulsory Purchase Act 2004），正式提出地方发展框架作为英格兰的法定规划，取代原有的“双轨”制模式，并确定区域空间战略为法定规划。由区域层次的区域空间战略与地方层次的地方发展框架构成英格兰新的法定规划体系“新二级”体系（图 5）。英格兰城市规划“新二级”的区域空间战略是由区域政府负责编制，必须经由国务大臣批准。该战略的任务是为区域未来 1520 年的发展制定发展策略，包括以下几方面的内容：确定新住房的数量与地

26、域分配，制定环境保护的优先政策，以及提出交通、基础设施、经济发展、农村、矿物和废弃物处理的策略。区域空间战略不是对国家政策指引的简单重复，而是将各项国家政策指引与区域发展的情况相结合，制定具体的区域发展策略。英格兰城市规划“新二级”的地方发展框架是由区政府负责编制，由区议会审批，需要由国务大臣派遣的督察员进行独立检查。此框架由一系列的文件组成，不仅包括直接指引城市发展的发展规划文件，还包括地方发展大纲、社区参与陈述、年度监测报告、补充规划文件、地方发展规则和单一规划分区等文件。其中发展规划文件是地方发展框架的核心内容，由核心战略、场地详细规划、规划图纸、实施区规划及其他发展规划文件组成，之中既

27、有必备文件也有可选文件，具体如图 6 所示。英格兰城市规划“新二级”体系有两个显著的特点：第一，“新二级”体系首次将区域层次的规划纳入到法定规划图 4 英格兰地区规划申请的决策率资料来源：Department for Transport,Local Government and the Regions.Planning Green Paper Planning:Delivering a Fundamental change,2001图 5 “双轨”制模式到“新二级”体系图 6：地方发展框架文件构成资料来源：Office of the Deputy Prime Minister.Planning

28、 Policy Statement 12:Local Development Frameworks.London:HMSO.2004吴晓松 张莹 吴虑19862004 年2004 年至今结构规划（郡）区域空间战略（区域）地方规划（区和单一管理区）地方发展框架（区）整体发展规划（大都市区和伦敦各区）社区参与陈述年度监测报告地方发展日程发展规划文件补充规划文件地方发展规划单一规划分区必备文件可选文件核心战略场地详细规划规划图纸实施区规划其他发展规划文件地方发展框架80%100%65%80%59%65%30%50%No data国际城市规划2009 Vol.24,No.549体系中，体现了英格兰政府

29、对区域发展规划的重视。明确区域层次规划的法律地位后，能更有效地协调控制存在于区域层面的如交通、经济发展及环境保护等方面重大问题。第二，地方发展框架取代结构规划与地方规划，以及整体发展规划，简化了法定规划体系的层次。这样有利于提高规划编制、修订、更新和开发控制管理过程的效率，有利于为商业提供更明确的规划政策指引，为社区提供更清楚的参与方式。6 英格兰城市规划体系发展演变的影响因素20 世纪以来，影响英格兰城市规划体系发展演变的主要因素有社会经济、行政区划与政党等三个因素。6.1 社会经济社会经济发展对城市开发建设活动具有重要的影响，城市规划的目的是有效引导城市合理发展。在城市规划体系中，作为核心

30、内容的法定规划是开发控制的法律依据。它对于区域开发的控制既要具有法律的权威性，又要具有适应各种不同情况的灵活性，唯有如此才能在适应城市发展不断变化的情况下，起到严格且合理的控制作用。英格兰城市规划体系是在社会经济的不断发展条件下逐渐完善的，这一动态发展的过程完全是为了在法定规划的灵活性与严肃性之间取得良好的平衡。如 1947 年的发展规划取代了城镇规划大纲，提高了规划的灵活性，适应了第二次世界大战后城市重建中大量的开发建设活动与快速发展需求；1968 年后人们开始意识到影响城市发展的经济与环境问题，建立结构规划与地方规划的“二级”体系，其目的是在不同层面上着重解决各自的问题。在郡一层面采用结构

31、规划，对区域未来发展的不确定性提供战略性指导，提高法定规划的灵活性；而在城市的地方层面上采用地方规划，是明确地方发展的详细规定，强化法定规划的严肃性。6.2 行政区划编制和实施法定规划是英格兰政府的一项重要职能，作为行政管理工作内容之一的法定规划的发展与行政区划有密切的联系。法定规划的编制必须与行政区划协调一致，以适应规划管理的需要。英格兰行政区划的演变相当复杂，从 20世纪 40 年代以来，由于历史、社会、经济与政治等方面原因，英格兰行政区划作过多次调整，从而影响到英格兰法定规划模式的演变。采用协调行政区划的简洁高效的法定规划模式，是英格兰城市规划体系发展演变的主要动因之一。这一点很明显地体

32、现在“双轨”制模式和地方发展框架上。规划的“双轨”图 7 英格兰执政党变换与城市规划体系的演变20 世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变制模式对于非大都市郡地区采用“二级”规划，而对于大都市区和伦敦区地区采用“一级”的整体发展规划，这就适应了不同地域和不同行政管理等级的要求。“新二级”体系中地方层次的单一结构与地方发展框架，简化了英格兰地方层次的规划模式。它在 1996 年英格兰“单一管理区”出现以后，较好地适应了行政管理等级复杂的状况。2004 年，采用地方发展框架作为地方层次的法定规划，它针对大部分地区提出战略性的规划策略，而针对将发生较大改变的区域实行具体的实施性政策，使得规划对于开发有

33、较强的实效性，有利于提高规划申请的决策效率。6.3 执政党英格兰城市规划体系建立的近百年中，执政党多次变更，由保守党和工党轮流执政。由于两个党派执政方针的不同，对法定规划也产生了很重要的影响。保守党不喜欢政府干预和官僚体系，是不求“变革”的力量。它们很少改变英格兰城市规划体系，通常通过政府修正案、法规、命令和通告的形式来改变过去的政府法案。即使是在 1985 年英格兰的行政区划大调整时期，也只是增加一种合并了结构规划与地方规划的整体发展规划，构成法定规划的“双轨”制模式，以解决部分郡、区结构规划失效的问题。另一方面，工党倾向于通过改革来解决问题，英格兰城市规划体系几次较大的改革几乎都发生在工党

34、执政时期，如1947 年英格兰发展规划的提出、1968 年结构规划与地方规划“二级”体系的确立，以及2004年的地方发展框架“新二级”体系的建立。图 7 显示了 1945 年以后，保守党与工党各自执政时期颁布相关于城市规划体系的法规及法定规划演变情况。7 结语自 20 世纪中叶，英格兰城市规划体系自城镇规划大纲后1945195119511964196419701970197419741979197919971997 年至今工党工党工党工党保守党保守党保守党1947 年颁布城乡规划法1968 年颁布城乡规划法1985 年颁布地方政府法2004 年颁布规划与强制性购置法发展规划阶段“二级”体系阶段

35、“新二级”体系阶段“双轨”制模式阶段执政党的变换城市规划体系的发展50国际城市规划2009 Vol.24,No.5经历了发展规划，由“结构规划和地方规划”构成的“二级”体系，由“结构规划与地方规划”和“整体发展规划”构成的“双轨”制模式，以及由“区域空间战略与地方发展框架”构成的“新二级”体系等四个阶段（图 8）。规划前期的公众参与，是为了尽早让公众知情并参与，以免在下阶段实施时拖延进度。第二，规划督察员独立检查地方发展框架中发展规划文件编制过程是必不可少的，且督察员的检查报告会直接影响到发展规划文件的最终采纳情况，强化了第三方的规划监督作用。第三，地方发展框架中的核心战略、实施区规划、场地详

36、细政策及补充规划文件等都需要经过可持续性评估，以验证发展规划文件与补充规划文件是否与可持续发展目标相一致。这就避免了对战略和大型项目审批的拖延，改变规划程序的目的之一是提高规划的时效性。第四，地方发展框架中的年度监测报告强调每年对地方的失业率、就业率、人口指标、教育指标、住房指标、自然环境指标、河水质量、商业指标、开敞空间指标等进行有效的监测，以确定政策是否达到预期目标，是否可持续发展，是否朝向地方发展框架的目标发展。第五，地方发展框架的编制过程中，当地规划委员会需要与相邻地区规划委员会举行座谈会，以共同商议确定各地区相邻区域的发展政策。区域政府的出现，使得区域空间战略编制成为可能，强化了规划

37、的区域性协调作用。我国经过改革开放三十年的发展，自 1990 年 4 月 1 日第一部城市规划法颁布实施，到 2007 年 12 月颁布中华人民共和国城乡规划法的近二十年，我国的城市规划体系虽已趋于成熟，但是面临着我国社会经济的迅速发展，城市开发建设以及城乡发展中的矛盾日益突出。因此，寻求一种更为科学、合理的城市规划管理模式，以适应社会政治、经济发展是我们面临的重要课题。而结合我国的具体国情，借鉴别人的经验与教训不失为一种良策。参考文献1 唐子来.英国城市规划核心法的历史演进过程 J.国外城市规划,2000(1):10-13.2 Clara Greed.规划引介 M.王雅娟,张尚武,译.北京:

38、中国建筑工业出版社,2007.3 M J Bruton,D J Nicholson.Local Plans and Planning in EnglandJ.Journal of Environmental Planning and Management,1984,27(1):1-11.4 Martin Shingler.Development Control PracticeM.Development Control Services Ltd.1988.5 Nigel Taylor.Urban Planning Theory Since 1945M.London:Sage,1998.6 Of

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40、e of the Deputy Prime Minister.2005.http:/munities.gov.uk/8 HM Government.Planning and Compulsory Purchase Act 2004S.London:HMSO,Norwich,2004.9 Office of the Deputy Prime Minister.Planning Policy Statement 11:Regional Spatial StrategiesS.London:HMSO,2004.10 Office of the Deputy Prime Minister.Planni

41、ng Policy Statement 12:Local Development FrameworksS.London:HMSO,2004.20 世纪以来英格兰城市规划体系的发展演变图 8 英格兰城市规划体系的发展演变历程地方发展框架地方规划发展规划体系规划（19471968 年）“二级”体系阶段（19681985 年）“双轨”制模式阶段（19852004 年）“新二级”体系阶段 （2004）发展规划结构规划结构规划地方规划整体发展规划区域空间战略纵观英格兰城市规划体系发展历程，其法定规划模式的演变与社会政治和经济的发展密切相关。该体系不断演变的主要动因之一，是建立适应行政区划管理的简洁高效的

42、法定规划模式。行政区划的调整变化必然导致法定规划模式的调整，以适应行政区划调整后的城市开发控制。如 1985 年英格兰行政区划调整后，即使素有求“稳”不求“变”作风的保守党政府也在原有法定规划的“二级”体系基础上，增加了合并结构与地方规划的整体发展规划，构成法定规划的“双轨”制模式，其目的是寻求适应区划调整后的法定规划控制模式。实践证明，“双轨”制模式较好地解决了当时由于行政区划调整带给各级政府在规划管理上的不便。英格兰法定规划模式演变过程从简化单一、机械的管理体系，逐渐向复杂的“二级”体系、多层次的“双轨”制模式，乃至灵活的“新二级”体系发展，其实质是为了适应趋于复杂、细致且繁琐的行政管理工

43、作的需求。英格兰法定规划的法律地位从无到有，法律效力由弱到强。如 1947 年以前的城镇规划大纲仅是地方政府的事务，尚无法律地位。之后的发展规划规定所有开发项目都必须根据发展规划申请规划许可，基本保证了规划的法律地位。特别是以 2004 年规划与强制性购买法为标志的英国城市规划改革，结束了英格兰 20 多年来的规划“双轨”制模式的混乱局面。它在区域层面规定了法定的区域空间战略取代原有非法定的区域规划导则，而在地方层面实施统一的、参与的、开放的、灵活及弹性的地方发展框架。英格兰城市规划“新二级”体系强调公众参与、规划监督、可持续性评估、年度监测及区域协调合作等方面。首先，英格兰的城市规划体系强调公众参与，尤其在“新二级”体系中公众参与的成果将被纳入法定的地方发展框架中。英格兰城市规划编制过程中的多次且长时间的公众参与阶段，是为了使社区公众更多地参与到规划成果的编制过程。特别是地方层次