政府规章立法技术规范研究

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1、政府规章章立法技技术规范范研究法治政政府建设设的一项项重要内内容即提提高政府府立法质质量，而而逐步统统一和规规范政府府规章立立法技术术，则是是提高政政府规章章立法质质量的一一条必不不可少的的、有效效的途径径国家和和本市已已通过一一系列法法律、法法规、规规章对立立法主体体、权限限、程序序等立法法宏观层层面的问问题进行行了基本本的规范范，然而而，对于于法案的的结构、表表达技术术等立法法微观层层面问题题的分析析研究、建建章立制制尚不够够完善，相相对滞后后于立法法实践的的需求 政府规规章立法法技术规规范分两两大部分分：起草草规章的的技术规规范、修修订和废废止规章章的技术术规范。主主要涵盖盖四个方方面：

2、法法案的体体例结构构、语言言表述、逻逻辑关系系和行文文格式引言自19779年以以来，截截止今年年7月底底，本市市共制定定政府规规章8117件，修修订1993件（2229件件次），废废止3999件，现现行有效效市政府府规章共共4188件，经经历了一一个从无无到有、从从起步探探索到发发展提高高的过程程。随着立法法工作经经验的积积累，对对于立法法活动本本身规律律的认识识也在逐逐步加深深。国家家和本市市相继出出台了立立法法、行行政法规规制定程程序条例例、规规章制定定程序条条例、法法规规章章备案规规定，以以及上上海市制制定地方方性法规规程序条条例和和上海海市人民民政府规规章制定定程序规规定等等一系列列法

3、律、法法规和规规章，立立法主体体、权限限、程序序等比较较宏观层层面的问问题得到到了基本本规范。然然而，无无论是国国家还是是地方，对对于法案案的结构构、表达达技术等等立法微微观层面面问题的的分析研研究、建建章立制制尚不够够完善，相相对滞后后于立法法实践的的需求。提提高立法法质量作作为法治治政府建建设的一一项非常常重要的的任务，对对我们今今后的立立法工作作提出了了更高的的要求。在在提高立立法工作作的透明明度、公公众参与与度等科科学性、民民主性方方面进行行探索实实践的同同时，逐逐步统一一和规范范我们的的地方立立法技术术，也是是提高立立法质量量的一条条必不可可少和有有效的途途径。法法律条文文写得好好坏

4、与否否，直接接影响到到执法人人员、司司法人员员对法律律制度的的理解和和操作，直直接影响响法律的的实施效效果。本课题立立足于对对起草政政府规章章的立法法技术的的规范研研究。在在研究过过程中，我我们着重重参考了了市人大大常委会会于20000年年制定的的立法法技术规规范，注注重将起起草政府府规章的的立法技技术与起起草地方方性法规规的立法法技术相相衔接。同同时，我我们研究究了大量量现行国国家法律律、行政政法规、本本市地方方性法规规、政府府规章等等立法实实例，特特别是对对近几年年国家立立法体现现出的重重要细节节变化，以以及实践践中出现现的多种种不同撰撰写模式式进行纵纵向和横横向的比比较、分分析，总总结出

5、规规律，论论证背后后蕴涵的的法理，提提出了与与制定、修修订和废废止本市市政府规规章相关关的实用用性、操操作性立立法技术术规范，以以期为立立法工作作提供立立法参考考标准。从内容上上看，课课题基本本涵盖了了立法技技术的四四个主要要方面，包包括法案案的体例例结构、语语言表述述、逻辑辑关系和和行文格格式。主主要分成成两大部部分，第第一部分分为“起草规规章的技技术规范范”，包括括对规章章名称、体体例、结结构的基基本规范范、法案案通用条条文的表表述规则则、常用用字、词词、句和和标点符符号的规规范，以以及立法法中常见见的逻辑辑错误等等四部分分。第二二部分为为“修订和和废止规规章工作作的技术术规范”，包括括对

6、规章章单件和和批量修修订或修修正的规规范、对对规章单单件和批批量废止止的规范范等内容容。课题题共援引引了888个法律律、法规规、规章章条文，既既作为正正面论证证，同时时也提供供给法案案起草者者作为参参考的范范例，并并体现与与地方性性法规、国国家法律律法规的的立法技技术相衔衔接的原原则。范范例的选选择依次次优先考考虑引用用本市地地方立法法例、行行政法规规、法律律。第一部分分 起起草规章章的技术术规范一、规章章的基本本规范（一）规规章名称称的表述述1.基本本要求规章的名名称应当当完整、准准确、简简洁，能能够集中中体现规规章的实实质内容容，反映映适用范范围和基基本体例例，除以以书名号号引用上上位法名

7、名称的情情形外，一一般不得得使用标标点符号号。2.构成成三要素素规章的名名称一般般由制定定机关或或者适用用范围、规规范事项项、基本本体例三三要素构构成。如如：“上海市市政府信信息公开开规定”，“上海市市”为适用用范围，“政府信息公开”为规范事项，“规定”为基本体例。3.题注注规章签发发日期、制制定机关关、文种种和文号号应当以以括号形形式置于于名称之之下。规规章被修修正的，还还应当注注明修正正的时间间和依据据（参见见范例11）：“上海市市城镇生生育保险险办法（20001年110月110日上上海市人人民政府府令第1109号号发布 根据据20004年88月300日上上海市人人民政府府关于修修改上上海

8、市城城镇生育育保险办办法的的决定修修正）”被多次修修正的，应应当注明明各次修修正的时时间和依依据（参参见范例例2）：“上海市市房地产产转让办办法（119977年4月月30日日上海市市人民政政府令第第42号号发布 根据据20000年99月200日上上海市人人民政府府关于修修改上上海市房房地产转转让办法法的决决定第第一次修修正 根据220044年4月月21日日上海海市人民民政府关关于修改改上海海市房地地产转让让办法的决定定第二二次修正正）”4.字体体要求规章名称称使用小小二号小小标宋字字体，题题注使用用小三号号楷体。规章正文文若无特特别说明明，均使使用四号号仿宋字字体。（二）规规章的基基本体例例1

9、.规章章的体例例，是指指规章的的体裁、结结构。规规章的基基本体例例主要有有以下四四种：（1）规规定对某某一方面面行政工工作作比比较全面面、系统统的规范范，例如如：“上海市市政府信信息公开开规定”，是对对政府信信息公开开方面工工作全面面、系统统的规范范；对某一一方面行行政工作作作部分分的规范范，有几几条就规规定几条条，也有有使用“若干规规定”的表述述，例如如：“上海市市促进张张江高科科技园区区发展的的若干规规定”。但是是，“若干”具有模模糊性和和不确定定性，不不宜出现现在规章章名称中中，建议议今后立立法不再再将“若干规规定”作为一一种独立立的体例例，不再再使用“若干规规定”作为规规章名称称，上述

10、述两种情情形统一一归于“规定”。“规定”一般既既有实体体内容，又又有程序序规范。（2）办办法对某一一项行政政工作作作具体的的规范，例例如：“上海市市房地产产转让办办法”。与“规定”相比，“办法”规范的的事项更更小、更更细致，且且侧重于于规范程程序，具具有很强强的操作作性。（3）实实施细则则为贯贯彻实施施某具体体法律、法法规，结结合本地地区实际际情况，对上位法全部内容作全面、完整的细化，例如：“上海市城市房屋拆迁管理实施细则”，即是对国务院城市房屋管理条例全部内容所作的实施性规范；对上位法某一方面内容作全面、系统的细化，例如：“中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（林业部分）”，在这种情形下

11、，一般要求在名称中直接体现对上位法具体哪个方面作了实施性规范，因此，上例名称可以表述为“中华人民共和国植物新品种保护条例林业部分实施细则”；对上位法某一条规定作出具体细化，例如：“上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定”，今后可将此类体例的名称统一为“实施细则”。（4）实实施办法法为贯贯彻实施施某具体体法律、法法规，结结合本地地区实际际情况，对对上位法法中部分分需要细细化的内内容作出出的具体体规定，不不要求系系统、完完整，需需要细化化几条就就规定几几条。此外，对对于实际际确实需需要立即即立法，制制度论证证又尚未未完全成成熟的特特殊情况况，实践践中一般般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于于

12、对时间间效力的的限制；而“试行”的强制制力比较较模糊，建建议今后后此类立立法不用用“试行”的表述述，统一一用“暂行”。对于于“暂行”的时效效性，实实践中的的做法尚尚有不妥妥，例如如19889年出出台的上上海市取取缔无照照经营和和非法交交易市场场暂行规规定，于于19997年和和20002年分分别经过过两次修修正，历历时十六六年至今今仍然是是“暂行规规定”。因此此，今后后立法原原则上不不使用“暂行”，确实实需要时时，应当当规定暂暂行的期期限，或或者明确确实施后后评估时时间及相相关要求求。2.实施施性立法法对上位位法的援援引上述体例例用于实实施性立立法的，要要求不照照搬、照照抄上位位法原文文。有时时

13、为规章章条文不不致人误误解，或或者因内内容连贯贯的需要要，确实实需要引引用上位位法原文文的，应应当在规规章草案案文本中中以下划划线“”标识，以以便于审审核会议议、市政政府常务务会议审审议。（三）章章、节的的设置1.一般般原则国务院规规章制定定程序条条例第第七条第第三款规规定：“除内容容复杂的的外，规规章一般般不分章章、节。”2.规章章设章、节节的情形形（1）规规章设章章应当符符合两个个情形：一是内内容较多多，篇幅幅较长。一一般有330条以以上的政政府规章章，才有有必要设设置章。经经对20004年年本市设设章、节节的8件件政府规规章进行行统计，条条数最少少的333条。二二是结构构复杂有有划分层层

14、次的需需要。只只有当规规章除总总则、附附则、法法律责任任外，至至少还有有两部分分以上的的相对独独立的内内容，且且每部分分条数不不少于三三条的情情形，才才考虑分分章，也也即一个个规章至至少应有有5章才才设章。220044年本市市设章的的8件政政府规章章中，章章数最少少的5章章，最多多的8章章。根据据我国立立法实践践中逐渐渐形成的的比较统统一的章章的排列列模式，第第一章一一般集中中规定立立法目的的、依据据、适用用范围、原原则、管管理体制制等贯穿穿全规章章的内容容；最后后一章集集中规定定带有补补充性质质的实施施时间、废废止某个个规章、授授权制定定实施细细则等内内容；倒倒数第二二章则集集中规定定有关法

15、法律责任任的内容容。（2）规规章设节节的情形形：节只只能在规规章设有有章的情情形下存存在，但但并非所所有的章章都必须须设节。在在内容构构成复杂杂，有必必要分成成若干部部分予以以规范的的章之下下可以设设节。从从内容上上来看，程程序性的的规范设设节的情情形较多多。例如如：行行政许可可法共共八章，只只有第四四章“行政许许可的实实施程序序”设节。3.章名名、节名名的表述述（1）每每章都应应当有章章名，章章名应当当能够概概括本章章的全部部内容或或者范围围，一般般概括为为一项内内容，至至多用一一个“与”连接两两项相关关内容。各各章之间间应当以以序数形形式连贯贯排列，另另起一行行居中，使使用小三三号黑体体字

16、，冠冠以“第一章章”、“第二章章”等。（2）每每节都应应当有一一个切实实反映和和概括其其内容的的标题，表表述要求求与章名名相同。每每章中的的节都重重新按独独立的序序数排列列（即每每章都从从第一节节起编），另另起一行行居中，使使用小三三号加粗粗楷体字字，冠以以“第一节节”、“第二节节”等。（四）条条、款、项项、目1.条（1）条条是构成成法的整整体的最最重要、最最常用的的单位。每每个条文文的内容容都应当当具有相相对的独独立性和和完整性性。一个个条文一一般规定定一项内内容，同同一项内内容一般般规定在在同一个个条文中中。在立立法实践践中，往往往容易易违反这这一原则则。例如如，行行政诉讼讼法第第三条第第

17、一款规规定：“人民法法院依法法对行政政案件独独立行使使审判权权，不受受行政机机关、社社会团体体和个人人的干涉涉。”第二款款规定：“人民法法院设行行政审判判庭，审审理行政政案件。”前者是讲“独立审判原则”，后者是讲行政案件具体由何法庭审理的“机构设置问题”，两者固然有一定联系，但不是同一项内容，违反了一个条文应当规定一项内容的原则。(2）每每条都应应当设条条文标题题，反映映该条的的主旨和和内容。条条文标题题以括号号将标题题括在其其内，列列于法条条序数后后。条文文标题的的表述应应当简短短、清晰晰，紧扣扣条文内内容（参参见范例例3）：上海市市公共图图书馆管管理办法法第十十六条规规定：“第十六六条（目

18、目录管理理）公共共图书馆馆应当及及时对入入馆的书书刊资料料进行验验收、登登记、分分类、编编目，并并建立完完善的书书刊资料料目录系系统，安安排专人人负责管管理，做做到定期期检查核核对，保保持书刊刊资料与与目录相相符。书刊资料料的分类类、编目目工作，按按照国家家规定的的统一标标准进行行。市和区（县县）图书书馆应当当建立书书刊资料料目录数数据库，实实现计算算机联网网检索。 ”2.款（1）款款隶属于于条。一一条内容容包含两两层以上上互相关关联的意意思，并并不宜再再划分为为两条时时，应当当分款。一一款内一一般规定定条中的的一层意意思，同同一层意意思的内内容一般般规定在在同一款款中。实实践中，不不少立法法

19、违反了了这一原原则，例例如，婚婚姻法第第三条第第一款规规定：“禁止包包办、买买卖婚姻姻和其他他干涉婚婚姻自由由的行为为。禁止止借婚姻姻索取财财物。” 第二二款规定定：“禁止重重婚。禁禁止有配配偶者与与他人同同居。禁禁止家庭庭暴力。禁禁止家庭庭成员间间的虐待待和遗弃弃。” 就是是在同一一款中规规定了多多种内容容或多种种不同层层次的意意思。（2）分分款的方方法主要要可以归归纳为以以下三种种：并列分分款法。即即所划分分的各款款之间在在内容上上是并列列的关系系（参见见范例44）：宪法第第七十六六条规定定：“全国人人民代表表大会代代表必须须模范地地遵守宪宪法和法法律，保保守国家家秘密，并并且在自自己参加

20、加的生产产、工作作和社会会活动中中，协助助宪法和和法律的的实施。全国人民民代表大大会代表表应当同同原选举举单位和和人民保保持密切切的联系系，听取取和反映映人民的的意见和和要求，努努力为人人民服务务。”这条表述述的是全全国人大大代表的的义务，两两款分别别表述不不同方面面的义务务，因此此并列分分款。以次款款补充前前款法。即即各款之之间是递递补关系系（参见见范例55）：传染病病防治法法第四四十五条条规定：“传染病病暴发、流流行时，根根据传染染病疫情情控制的的需要，国国务院有有权在全全国范围围或者跨跨省、自自治区、直直辖市范范围内，县县级以上上地方人人民政府府有权在在本行政政区域内内紧急调调集人员员或

21、者调调用储备备物资，临临时征用用房屋、交交通工具具以及相相关设施施、设备备。紧急调集集人员的的，应当当按照规规定给予予合理报报酬。临临时征用用房屋、交交通工具具以及相相关设施施、设备备的，应应当依法法给予补补偿；能能返还的的，应当当及时返返还。”以上两款款之间，第第二款是是对第一一款的补补充。混合分分款法。即即各款之之间有的的是并列列关系，有有的是递递补关系系，一般般来说是是先并列列后递补补（参见见范例66）：行政诉诉讼法第第四十七七条规定定：“当事人人认为审审判人员员与本案案有利害害关系或或者有其其他关系系可能影影响公正正审判，有有权申请请审判人人员回避避。审判人员员认为自自己与本本案有利利

22、害关系系或者有有其他关关系，应应当申请请回避。前两款规规定，适适用于书书记员、翻翻译人员员、鉴定定人、勘勘验人。院长担任任审判长长时的回回避，由由审判委委员会决决定；审审判人员员的回避避，由院院长决定定；其他他人员的的回避，由由审判长长决定。当当事人对对决定不不服的，可可以申请请复议。”以上四款款中，前前两款是是并列关关系，后后两款是是对前两两款的补补充， 因此为为混合分分款。（3）一一个条文文中可以以设置多多少款，应应当根据据条文的的内容和和层次来来决定。根根据实际际立法经经验总结结，一般般为4款款以内居居多。3.项（1）没没有分款款的条，或或者包含含两层以以上意思思的款，都都可以分分项。项

23、项的内容容不具有有相对的的独立性性和完整整性，各各项的内内容必须须与列项项的叙事事内容相相联系，才才能表达达完整的的意思。从从内容上上看，通通常在列列举、分分类时使使用项的的结构。（2）分分项的方方法可以以归纳为为以下三三种：择一分分项法。即即所列举举的若干干项中，只只要具备备其中之之一项的的条件或或情况，就就可以满满足该条条或该款款适用的的条件。多多用于表表述需要要承担或或者追究究法律责责任的条条款等（参参见范例例7）：治安管管理处罚罚条例 第十六六条：“ 违反反治安管管理有下下列情形形之一的的，可以以从轻或或者免予予处罚：（一）情情节特别别轻微的的；（二）主主动承认认错误及及时改正正的；（

24、三）由由于他人人胁迫或或诱骗的的。”全备分分项法。即即所列举举的若干干项中，各各项条件件或情况况必须全全部具备备，缺一一不可，才才能满足足该条或或该款的的适用条条件。多多用于表表述资质质、资格格条件等等（参见见范例88）：检察官官法第第十条第第一款规规定：“ 担任任检察官官必须具具备下列列条件：（一）具具有中华华人民共共和国国国籍；（二）年年满二十十三岁；（三）拥拥护中华华人民共共和国宪宪法；（四）有有良好的的政治、业业务素质质和良好好的品行行；（五）身身体健康康；（六）高高等院校校法律专专业本科科毕业或或者高等等院校非非法律专专业本科科毕业具具有法律律专业知知识”并列分分项法。即即分项所所列

25、事项项之间是是并行列列举的关关系，其其性质既既不是择择一，也也不是全全备。多多用于列列举职责责、权利利、义务务、种类类、禁止止性行为为等（参参见范例例9）：劳动保保障监察察条例第第十条： “ 劳动动保障行行政部门门实施劳劳动保障障监察，履履行下列列职责：（一）宣宣传劳动动保障法法律、法法规和规规章，督督促用人人单位贯贯彻执行行；（二）检检查用人人单位遵遵守劳动动保障法法律、法法规和规规章的情情况；（三）受受理对违违反劳动动保障法法律、法法规或者者规章的的行为的的举报、投投诉；（四）依依法纠正正和查处处违反劳劳动保障障法律、法法规或者者规章的的行为。”4.目目是次于于项并且且隶属于于项的的的结构

26、单单位，必必须以项项的存在在为其存存在的前前提。目目极少出出现，只只有在项项的内容容层次复复杂，如如果不分分目确实实难以表表述清楚楚时，才才能使用用（参见见范例110）：行政诉诉讼法第第五十四四条“人民法法院经过过审理，根根据不同同情况，分分别作出出以下判判决”下分四四项，第第（二）项项下又分分目：“（二）具具体行政政行为有有下列情情形之一一的，判判决撤销销或者部部分撤销销，并可可以判决决被告重重新作出出具体行行政行为为：主要证证据不足足的；适用法法律、法法规错误误的；违反法法定程序序的；超越职职权的；滥用职职权的。”5.条、款款、项、目目的表述述格式条的表述述格式，是是以序数数形式分分段表述

27、述，条数数按照统统一连贯贯排列，用用黑体小小写汉字字数码表表述法条条序数（如如第一条条、第二二条第一百百零一条条等）。款的表述述格式，一一般以自自然段的的形式出出现，而而不采用用序数编编码的形形式。项是以序序数形式式分段表表述，序序数用小小写汉字字加括号号（如（一一）、（二二）、（三三）等）。目也是以以序数形形式分段段表述，并并用阿拉拉伯数字字不加括括号排列列（如11、2、33等）。二、通用用条文的的表述规规范（一）目目的与依依据1.两类类体例的的不同表表述立法的目目的和依依据，一一般置于于规章正正文的第第一条。不不同的立立法体例例对该条条的表述述有所不不同：（1）创创制性的的立法没没有直接接

28、的上位位法依据据，该条条只表述述立法目目的，条条标为“立法目目的”（参见见范例111）：上海市市微生物物菌剂使使用环境境安全管管理办法法第一一条：“第一条条 （立法法目的）为了加强强对微生生物菌剂剂使用环环境安全全的管理理，保护护生态环环境，保保障人体体健康，制制定本办办法。”（2）实实施性立立法该条条的条标标为“目的与与依据”，在立立法目的的之后应应当援引引上位法法依据名名称（参参见范例例12）：上海市市出版物物发行管管理条例例第一一条：“第一条条（目的的与依据据） 为了加加强对出出版物发发行的管管理，发发展和繁繁荣文化化事业，促促进社会会主义精精神文明明建设，依依据出出版管理理条例，结结合

29、本市市实际，制制定本条条例。”2.立法法目的的的表述规规则立法目的的往往具具有多项项内容，需需要用多多层含义义句式表表述，从从各层意意思之间间的逻辑辑关系来来看，一一般采用用由具体体到抽象象、由直直接到间间接、由由微观到到宏观的的顺序来来排列（参参见范例例13）：著作权权法第第一条：“为保护护文学、艺艺术和科科学作品品作者的的著作权权，以及及与著作作权有关关的权益益，鼓励励有益于于社会主主义精神神文明、物物质文明明建设的的作品的的创作和和传播，促促进社会会主义文文化和科科学事业业的发展展与繁荣荣，根据据宪法制制定本法法。”从内容上上来看，为为表明权权利本位位的价值值取向，应应当将保保障公民民权

30、利的的目的写写在前，保保障行政政管理的的目的写写在后（参参见范例例14）：行政许许可法第第一条：“为了规规范行政政许可的的设定和和实施，保保护公民民、法人人和其他他组织的的合法权权益，维维护公共共利益和和社会秩秩序，保保障和监监督行政政机关有有效实施施行政管管理，根根据宪法法，制定定本法。”3.立法法依据的的表述规规则要求明确确表述立立法依据据的名称称，不提提倡虚写写，主要要有以下下两种形形式：（1）规规章对上上位法全全部内容容作出具具体规定定的，立立法依据据以书名名号援引引直接上上位法全全称，（参参见范例例12）。（2）规规章对上上位法部部分内容容作出具具体规定定的，应应当在上上位法名名称之

31、后后表明“的有关关规定”（参见见范例115）：安全生生产许可可证条例例 第第一条：“为了严严格规范范安全生生产条件件，进一一步加强强安全生生产监督督管理，防防止和减减少生产产安全事事故，依依据中中华人民民共和国国安全生生产法的的有关规规定，制制定本条条例。”（3）如如果规章章是对上上位法的的某一条条规定进进行细化化的，可可以在依依据中写写明上位位法的条条款序号号（参见见范例116）：上海市市机动车车道路交交通事故故赔偿责责任若干干规定第第一条：“依据中中华人民民共和国国道路交交通安全全法第第七十六六条以及及有关法法律、行行政法规规的规定定，结合合本市实实际，制制定本规规定。”（二）定定义1.定

32、义义的种类类对法条中中出现的的难以理理解的概概念，应应当作定定义性解解释。定定义是揭揭示概念念内涵的的逻辑方方法，也也可用“内涵+外延”的形式式表述。立立法实践践中，定定义一般般可以分分为两类类：（1）贯贯穿法案案始终的的基本概概念定义义（参见见范例117）：上海市市公共图图书馆管管理办法法第二二条规定定：“本办法法所称的的公共图图书馆，是是指政府府举办的的，向社社会公众众开放的的收集、整整理、保保管和利利用图书书、报刊刊、音像像制品、电电子出版版物等书书刊资料料的公益益性文化化机构，包包括市图图书馆、区区（县）图图书馆和和街道（乡乡、镇）图图书馆。”（2）涉涉及部分分条款的的专用名名词或专专

33、业术语语定义（参参见范例例18）：上海市市危险废废物污染染防治办办法第第三十七七条规定定：“本办法法下列用用语的含含义是：（一）收收集是指指为运输输、贮存存、利用用、处理理和处置置而将分分散的危危险废物物进行集集中的活活动。（二）贮贮存是指指为利用用、处理理和处置置而暂时时性保存存危险废废物的活活动。（五）处处置是指指将危险险废物消消纳或者者放置在在符合环环境保护护要求的的场所，并并不再回回收的活活动。”2.定义义条文的的位置定义条文文应当放放在什么么位置，在在我国的的立法实实践中尚尚不统一一，主要要有以下下两种情情况：（1）基基本概念念定义放放在法案案的总则则或前部部。例如如，著著作权集集体

34、管理理条例在在总则中中的第二二条、第第三条分分别对著著作权集集体管理理和著作作权集体体管理组组织作了了定义。（2）专专用名词词或专业业术语概概念定义义，放在法法案的附附则或末末尾，例例如，固固体废物物污染环环境防治治法第第八十八八条，对对固体废废物、生生活垃圾圾、危险险废物等等概念在在附则中中集中解解释；放在涉涉及的章章节的最最前部，或或者相关关条文之之后，例例如，海海商法在在相关章章节的第第一条对对该章节节出现的的概念进进行解释释。票票据法中中的票据据、票据据权利、票票据责任任、抗辩辩、汇票票、承兑兑、背书书等概念念都在相相关的条条文后面面进行解解释。建建议今后后规章立立法统一一将专用用名词

35、或或专业术术语概念念定义放放在法案案的附则则或末尾尾。3.定义义的规则则 （1）定定义必须须是相应应相称的的。否则则会犯“定义过过宽”（如“犯罪就就是违法法行为。”）或“定义过窄”（如“中华人民共和国公民就是年满十八岁、具有中华人民共和国国籍的人。”）的逻辑错误。 （2）定定义不能能直接或或间接地地包含被被定义项项。否则则会犯“同语反反复”（如“因盗窃窃构成的的犯罪是是盗窃罪罪。”）或“循环定定义”（如“承运人人是指本本人或者者委托他他人以本本人名义义与托运运人订立立海上货货物运输输合同的的人。”与“托运人人是指本本人或者者委托他他人以本本人名义义与承运运人订立立海上货货物运输输合同的的人。”

36、）的错错误。 （3）定定义必须须清楚确确切，不不能使用用含混的的语词（如如“权力是是指一种种发生在在相互作作用中的的关系过过程），不不能用比比喻。 （4）除除被定义义项本身身是负概概念的情情况外，定定义不能能包含否否定概念念。例如如，“无效婚婚姻就是是因欠缺缺婚姻成成立的法法定要件件而不发发生法律律效力的的婚姻”。这是是一个否否定式定定义，由由于被定定义项“无效婚婚姻”是负概概念，所所以它是是一个正正确的定定义。又又如，“盗窃罪罪不是危危害公共共安全罪罪”，如果果作为定定义就是是错误的的，只说说明被定定义项不不具有某某种属性性，而不不能揭示示被定义义项的内内涵。 （三）适适用范围围 1.适适用

37、范围围的一般般表述 规章的的适用范范围是指指规章适适用的地地域和对对象。地地域，指指特定适适用的行行政区域域或者行行政管辖辖范围。对对象，包包括人（以以及法人人和其他他组织）、物物、行为为、关系系。规章章适用范范围不言言自明的的，一般般不需要要单列一一条作专专门表述述。所谓谓“不言自自明”有两种种情形：一是通通过规章章名称或或者定义义已经明明确适用用范围的的；二是是实施性性立法未未改变上上位法已已经明确确的适用用范围的的。规章章适用范范围的表表述，通通常是地地域和对对象的组组合表述述（参见见范例119）： 上海市市行政许许可办理理规定第第二条规规定：“本市行行政区域域范围内内的公民民、法人人或

38、者其其他组织织申请行行政许可可，行政政机关和和法律、法法规授权权的具有有管理公公共事务务职能的的组织（以以下统称称行政机机关）接接收、受受理、审审查行政政许可申申请，作作出和送送达行政政许可决决定的活活动，适适用本规规定。” 规章适适用范围围如果要要强调管管理行为为（活动动）的，内内容多、句句式较长长的，一一般表述述为：，适适用本规规定（或或者办法法等）。（参参见范例例19） 内容简简洁、句句式较短短的，也也可以表表述为： 本规定定（或者者办法等等）适用用于”。（参参见范例例20）： 上海海市停车车场（库库）管理理办法第第二条规规定：“本办法法适用于于本市行行政区域域内停车车场（库库）的规规划

39、、建建设、使使用及其其相关管管理活动动。” 为明确确适用范范围，符符合条标标，不提提倡用“，必必须遵守守本规定定”的表述述。2.适用用范围的的两种特特别情形形： （1）适适用范围围扩大的的情形（参参见范例例21）：上海市市婚姻介介绍机构构管理办办法第第三条第第一、二二款规定定：“本办法法适用于于本市行行政区域域内婚姻姻介绍机机构的设设立、服服务及其其管理活活动。 报报社、期期刊社、广广播电台台、电视视台等传传播媒体体（以下下简称媒媒体）从从事婚姻姻介绍服服务活动动，适用用本办法法的有关关规定。” （22）适用用范围缩缩小的情情形（参参见范例例22）： 保险险法第第一百四四十八条条规定：“设立外

40、外资参股股的保险险公司，或或者外国国保险公公司在中中国境内内设立分分公司，适适用本法法规定，法法律、行行政法规规另有规规定的，适适用其规规定。” （参见见范例223）： 上海海市微生生物菌剂剂使用环环境安全全管理办办法第第二条规规定：“本办法法适用于于本市范范围内以以生态环环境保护护和污染染防治为为目的，使使用微生生物菌剂剂的环境境安全管管理。 前款规规定范围围内，属属于基因因改造的的微生物物菌剂使使用，以以及微生生物菌剂剂在实验验室内使使用的，不不适用本本办法。” （四）实实施部门门1.实施施部门主主要有以以下三种种情形：（1）由由一个政政府部门门独立实实施（参参见范例例24）： 兽药药管理

41、条条例第第三条规规定：“国务院院兽医行行政管理理部门负负责全国国的兽药药监督管管理工作作。县级以上上地方人人民政府府兽医行行政管理理部门负负责本行行政区域域内的兽兽药监督督管理工工作。” （2）由由二个以以上政府府部门分分别负责责实施（参参见范例例25）： 娱乐乐场所管管理条例例第五五条规定定：“县级以以上人民民政府文文化行政政主管部部门、公公安机关关在各自自的职责责范围内内，依照照本条例例的规定定，分别别对娱乐乐场所的的经营活活动和消消防、治治安管理理工作，加加强指导导和监督督。 ” （3）由由一个政政府部门门负责组组织实施施，其他他政府部部门协同同实施（参参见范例例26）： 上海海市微生生

42、物菌剂剂使用环环境安全全管理办办法第第三条规规定：“上海市市环境保保护局（以以下简称称市环保保局）负负责本市市微生物物菌剂使使用的环环境安全全管理。 本本市农业业、水务务、市容容环卫、绿绿化、卫卫生、质质监、检检验检疫疫等有关关管理部部门按照照各自的的职责，协协同实施施本办法法。”2.授权权组织或或者受委委托组织织作为实实施机构构的表述述（参见见范例227）： 电力力监管条条例第第六条规规定：“国务院院电力监监管机构构根据履履行职责责的需要要，经国国务院批批准，设设立派出出机构。国国务院电电力监管管机构对对派出机机构实行行统一领领导和管管理。国务院电电力监管管机构的的派出机机构在国国务院电电力

43、监管管机构的的授权范范围内，履履行电力力监管职职责 。”（参见范范例288）：上海市市出口加加工区管管理办法法第三三条规定定：“各加工工区设立立管理委委员会（以以下简称称管委会会）。管管委会接接受加工工区所在在地的区区（县）政政府的领领导，并并依照本本办法以以及有关关行政管管理部门门的委托托，在加加工区内内行使下下列职责责：（一）制制订发展展规划和和计划； （六六）承担担市和区区（县）政政府委托托的其他他职责。 ”。3.实施施部门的的称谓 考虑到到政府机机构改革革的情况况和需要要，实施施部门的的称谓要要注意虚虚实结合合： 由于市市级和区区（县）行行政部门门的名称称不一定定上下一一一对应应，各区

44、区（县）之之间同一一行政领领域行政政机关名名称也不不一定一一致，因因此，市市级和区区（县）的的行政部部门一起起表述时时，或者者表述不不特定区区（县）的的行政部部门的，不不写部门门名称而而笼统写写为某一一职能部部门，即即使用统统称。市市级行政政部门单单独表述述的，应应当实写写部门名名称（参参见范例例29）： 上海海市户外外广告设设施管理理办法第第四条规规定：“上海市市市容环环境卫生生管理局局（以下下简称市市市容环环卫局）负负责对本本市户外外广告设设施设置置的监督督管理和和综合协协调；区区（县）市市容环境境卫生管管理部门门（以下下简称区区（县）市市容环卫卫部门）负负责对本本辖区范范围内户户外广告告

45、设施设设置的监监督管理理。 市市和区（县县）城市市规划管管理部门门（以下下简称市市和区（县县）规划划部门）负负责对户户外广告告设施设设置的规规划建设设审核及及其监督督管理。 ”4.实施施部门的的简称 表述实实施部门门的名称称，可以以使用简简称。第第一次表表述时应应当使用用全称，并并在其后后以括号号注名简简称，后后文则都都使用该该简称（参参见范例例29）。行行政部门门的简称称，应当当按照办办公厅下下发的上上海市政政府机构构简称，规规范使用用。 （五）权权利和义义务1.一般般设定规规则 （1）一一个条文文对同一一主体设设定权利利和义务务的，建建议按不不同权利利、义务务内容分分款表述述（参见见范例3

46、30）： 上海海市居住住房屋租租赁管理理实施办办法第第十四条条规定：“居住房房屋的出出租人在在订立租租赁合同同时，有有权查验验承租人人及其全全部同住住人的身身份证明明；租赁赁期间，有有权按照照租赁合合同的约约定，定定期查看看承租人人使用房房屋的情情况。居住房屋屋的出租租人在订订立租赁赁合同时时，应当当按照本本办法第第八条的的规定，在在租赁合合同中确确定承租租的居住住人数；承租人人不具有有本市户户籍的，应应当督促促其按照照国家和和本市的的有关规规定及时时办理居居住登记记。 居住房房屋的出出租人发发现承租租人利用用租赁房房屋从事事违法活活动的，应应当及时时报告社社区综合合协管队队伍或者者有关管管理

47、部门门。” （2）一一个条文文就同一一事项对对不同主主体设定定相关联联的权利利或义务务的，应应当按不不同主体体分款表表述（参参见范例例31）： 上海海市扬尘尘污染防防治管理理办法第第十八条条规定：“市或者者区、县县环保部部门应当当加强扬扬尘污染染防治的的监督管管理，其其他有关关管理部部门应当当加强对对扬尘污污染场所所、设施施的监督督检查。对对综合性性的扬尘尘污染防防治工作作，市或或者区、县县环保部部门可以以组织相相关管理理部门实实施联合合执法检检查。 被被检查的的单位或或者个人人应当如如实反映映情况，提提供与检检查内容容有关的的资料，不不得隐瞒瞒，不得得拒绝或或者阻挠挠有关管管理人员员的监督督

48、检查。” （3）互互为权利利和义务务的特殊殊情形，可可以在同同一条或或同一款款中同时时表述（参参见范例例32）： 宪法法第四四十二条条第一款款规定：“中华人人民共和和国公民民有劳动动的权利利和义务务。” （4）应应当注意意管理相相对人权权利与义义务的平平衡、行行政管理理部门职职权与职职责的平平衡，体体现立法法的公正正与公平平。2.分类类及相关关常用语语 权利和和义务，也也即行为为模式的的规范。行行为模式式规范按按其性质质一般可可分为以以下四种种： （1）禁禁止性规规范，即即规定行行为主体体不得作作出某种种行为的的规范。在在立法实实践中，常常用语有有：“禁止”、“不得”、 “不应当当”等等。 （

49、2）义义务性规规范，即即行为主主体按固固定的条条件必须须为某种种行为的的规范。常常用语有有： “应当”、“必须”、“有义务务”、 “有责任任”、“履行职责”、“行使职权”等。 （3）授授权性规规范，即即允许或或授予行行为主体体作出某某种行为为的规范范。常用用语有：“可以”、“有权”、“享有权利”、“不受干涉”、“不受侵犯”等。 （4）倡倡导性规规范，即即提倡行行为主体体为某种种行为的的规范。常常用语有有：“鼓励”、“保障”、“提倡”、“支持”等。 （六）法法律责任任 法律责责任是当当事人不不履行法法定义务务所产生生的法律律后果。无无论是义义务性规规范，还还是禁止止性规范范，都应应当相应应规定不

50、不履行义义务的法法律责任任。法律律责任的的位置，一一般接近近法规范范的末尾尾部，即即置于权权利义务务之后、附附则之前前，未设设章节的的法规范范，一般般位于施施行日期期、废止止事项等等条文之之前。 在规章章中表述述的法律律责任主主要是行行政责任任，也会会比较原原则地表表述刑事事责任和和民事责责任。其其中，行行政责任任包括针针对不履履行义务务当事人人的行政政处罚、行行政强制制及其他他行政处处理，也也包括针针对违法法违纪的的行政机机关工作作人员的的行政处处分。1.法律律责任的的表述方方法 （1）逐逐条表述述 逐条表表述是明明确每个个违法行行为给予予什么责责任。实实践中有有三种逐逐条表述述法： 一是违

51、违法行为为对应法法，即违违法行为为行政政处罚，如如“未经检检疫出售售、运输输与人畜畜共患传传染病有有关的野野生动物物、家畜畜家禽的的，由县县级以上上地方人人民政府府畜牧兽兽医行政政部门责责令停止止违法行行为，并并依法给给予行政政处罚”。 二是条条文对应应法，即即义务性性规范或或禁止性性规范的的条文序序数行行政处罚罚，如“有本法法第八十十一条、第第八十二二条规定定的行为为，尚不不构成犯犯罪的，由由国务院院银行业业监督管管理机构构没收违违法所得得”。 三是违违法行为为和条文文综合表表述法，即即义务性性规范或或禁止性性规范的的条文序序数违违法行为为行政政处罚，如如“违反本本法第四四十五条条规定，动动

52、用募集集的资金金的，责责令返还还，没收收违法所所得”。 比较三三种表述述方法，由由于条文文对应法法不便于于执法，在在立法实实践中运运用得越越来越少少；违法法行为和和条文综综合表述述法中，对对违法行行为的概概括与条条文序数数指向有有所重复复，并且且对条文文序数的的表述，在在草案修修改中容容易出错错；因此此，建议议使用违违法行为为对应法法。 （2）归归类表述述 为简化化行政责责任的表表述，实实践中可可以采用用按照责责任内容容、违法法行为或或者执法法主体进进行归类类的方法法： 一是按按责任内内容归类类，即若若干个违违法行为为适用相相同责任任内容。（参参见范例例33）： 上海海市个人人信用征征信管理理

53、试行办办法第第二十九九条：“征信机机构有下下列行为为之一的的，由市市征信办办给予警警告或者者处以110000元以上上1万元元以下罚罚款： （一）违违反本法法第七条条规定，采采集规定定情形以以外的信信息而未未征得被被征信个个人同意意的； （二）违违反本办办法第八八条规定定，采集集禁止采采集的个个人信息息的； （三）违违反本办办法第十十条规定定，未及及时、准准确录入入个人信信用信息息，或者者虚构、篡篡改个人人信用信信息，或或者擅自自录入禁禁止录入入信息的的；。” 二是按按违法行行为归类类，一般般用于对对同一违违法行为为设置若若干责任任内容（参参见范例例34）： 中华华人民共共和国政政府采购购法第第

54、七十六六条规定定：“采购人人、采购购代理机机构违反反本法规规定隐匿匿、销毁毁应当保保存的采采购文件件或者伪伪造、变变造采购购文件的的，由政政府采购购监督管管理部门门处以二二万元以以上十万万元以下下的罚款款，对其其直接负负责的主主管人员员和其他他直接责责任人员员依法给给予处分分；构成成犯罪的的，依法法追究刑刑事责任任。”三是按执执法主体体归类，由由同一执执法主体体作出决决定的行行政责任任归在同同一条款款（参见见范例335）：上海市市外来流流动人员员租赁房房屋治安安管理办办法第第十三条条第一款款：“对违反反本办法法的单位位和个人人，由公公安部门门责令限限期改正正；逾期期未改正正的，按按下列规规定予

55、以以处罚： （一一）违反反第四条条第二款款规定的的，对个个人处元元以上元以下下的罚款款；对单单位处元以上上万元元以下的的罚款； （二二）违反反第八条条第（一一）项和和第（七七）项规规定的，按按照国家家和本市市有关规规定予以以处罚； ”2.法律律责任的的设定要要素 （1）设设定法律律责任，一一般应当当明确责责任主体体、执法法主体、法法律责任任的种类类和幅度度（参见见范例336）： 中华华人民共共和国银银行业监监督管理理法第第四十四四条：“银行业业金融机机构有下下列情形形之一，由由国务院院银行业业监督管管理机构构责令改改正，有有违法所所得的，没没收违法法所得，违违法所得得五十元元以上的的，并处处违

56、法所所得一倍倍以上五五倍以下下罚款。” （2）在在责任主主体为不不特定公公民、法法人或者者其他组组织时，可可以省略略责任主主体的表表述（参参见范例例37）： 中华华人民共共和国中中国人民民银行法法第四四十二条条：“伪造、变变造人民民币，出出售伪造造、变造造的人民民币，或或者明知知是伪造造、变造造的人民民币而运运输，构构成犯罪罪，依法法追究刑刑事责任任；尚不不构成犯犯罪的，由由公安机机关处十十五日以以下拘留留、一万万元以下下罚款。” （3）对对违反本本规章规规定的义义务性规规范、禁禁止性规规范的行行为，如如果其他他法律、法法规、规规章已有有规定，可可以直接接作为承承担法律律责任的的依据，则则不需

57、要要实写法法律责任任的各要要素，但但概括性性表述应应当指向向明确，不不至于引引起歧义义（参见见范例338）： 粮食食流通管管理条例例第四四十三条条：“粮食收收购者有有未按照照规定告告知、公公示粮食食收购价价格或者者收购粮粮食压级级压价，垄垄断或者者操纵等等价格违违法行为为的，由由价格主主管部门门依照中中华人民民共和国国价格法法的有有关规定定给予行行政处罚罚”。3.行政政处罚的的表述 （1）一一般从轻轻到重表表述行政政处罚的的种类和和幅度（参参见范例例39）： 中华华人民共共和国电电子签名名法第第二十九九条：“未经许许可提供供电子认认证服务务的，由由国务院院信息产产业主管管部门责责令停止止违法行

58、行为；有有违法所所得的，没没收违法法所得；违法所所得三十十万元以以上的，处处违法所所得一倍倍以上三三倍以下下的罚款款；没有有违法所所得或者者违法所所得不足足三十万万元的，处处十万元元以上三三十万元元以下的的罚款。” （2）责责令改正正的表述述。表述述处罚种种类和幅幅度之前前，应当当根据行行政处罚罚法“处罚与与教育相相结合”的原则则和第二二十三条条规定，对对社会危危害较小小，改正正后能消消除违法法状态和和影响的的，应当当先表述述责令当当事人改改正或者者限期改改正违法法行为，再再表述逾逾期未改改正的处处罚措施施（参见见范例440）： 中华华人民共共和国电电子签名名法第第三十一一条：“电子认认证服务

59、务提供者者不遵守守认证业业务规则则、未妥妥善保存存与认证证相关的的信息，或或者有其其他违法法行为的的，由国国务院信信息产业业主管部部门责令令限期改改正；逾逾期未改改正的，吊吊销电子子认证许许可证书书。” （3）责责令改正正后的处处罚不用用“并处”。责令令改正、限限期改正正违法行行为都不不属于行行政处罚罚种类，因因此，表表述责令令改正或或者限期期改正违违法行为为后，不不应使用用“并处（并并可处以以）处罚”的表述述。例如如，“违反本本办法第第十二条条第三款款规定，扬扬尘污染染防治方方案不按按规定进进行备案案或者公公布的，由由建设行行政主管管部门责责令限期期改正，并并可处以以10000元以以上1万万

60、元以下下的罚款款。” 这样样表述混混淆了责责令改正正与行政政处罚的的关系。 （4）单单项处罚罚不用“可以”。对违违法行为为依法实实施行政政处罚，是是行政机机关应当当履行的的法定职职责，单单处情况况下不用用“可以”，多个个处罚才才可以选选择是否否并处。例例如，“提供方方违反本本条例第第九条，第第十一条条第一款款、第二二款规定定的，由由工商行行政管理理部门责责令限期期改正；在规定定期限内内拒不改改正的，可可以处以以五百元元以上五五千元以以下的罚罚款。”上例中中，行政政机关对对罚款幅幅度已有有自由裁裁量权，如如果对是是否处以以罚款也也有裁量量权，则则处罚缺缺乏必要要的刚性性。4.行政政处分的的表述

61、规章对对行政处处分的表表述要明明确违法法违纪行行为和责责任主体体。其中中，责任任主体一一般是违违法违纪纪的国家家工作人人员，表表述为“直接负负责的主主管人员员”、“其他直直接责任任人员” （参参见范例例41）： 行政政处罚法法 第第五十八八条第一一款：“行政机机关将罚罚款、没没收的违违法所得得或者财财物截留留、私分分或者变变相私分分的，由由财政部部门或者者有关部部门予以以追缴，对对直接负负责的主主管人员员和其他他直接责责任人员员依法给给予行政政处分。” 也可以以写明某某个具体体管理领领域的工工作人员员（参见见范例442）： 中华华人民共共和国银银行业监监督管理理法第第四十二二条第一一款：“银行业业监督管管理机构构从事监监督管理理工作的的人员。” 行政处处分的决决定机关关、程序序以及警警告、记记过、记记大过、降降级、撤撤职、开开除等处处分种类类，由于于公务务员法和和行政政监察法法已有有规定，为为避免重重复，规规章中可可以概括括表述为为“依法给给予行政政处分”。5.刑事事责任的的表述 规章不不设定刑刑事责任任。但需需要提示示行政主主体及其其执法人人员及时时将构成成犯罪的的案件移移送司法法机关时时，规章章可以表表述刑事事责任，一一般按照照从轻到到重的顺顺序，在在行政责责任之后后，概括括表述为为“