有关建立健全决议权、实施权、监督权运行机制的思索

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1、有关建立健全决议权、实施权、监督权运行机制的思索 中共十七大汇报提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决议权、实施权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。这是党对权力制约监督规律的新认识，是对权力结构和运行机制认识的深入深化，是推进权力制约监督机制建设的主要指针，对于深化中国的政治体制改革，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，含有十分重大意义。建立健全决议权、实施权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是目前完善权力结构、规范权力运行、预防权力滥用的客观需要。应该说，我们国家的权力结构和运行机制是符合自己国情的，能够集中力量办大事，最大程度地发挥社会主义制度的优越性。不过

2、，在详细实践中，部分地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，从而造成权力滥用现象的发生。这些年来，我们在强化权力监督方面，进行了主动的探索，做了大量有益的工作，已经取得显著成效。在加强权力制约方面，即使也采取了部分方法，但成效还不大。部分地方和部门关键领导的权力依然得不到有效制约，有的部门既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”，自己制订规矩自己实施等现象普遍存在。要经过合适分处理策权、实施权、监督权，使决议职能、实施职能、监督职能由不一样部门相对独立行使，努力形成不一样性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。做到决议愈加科学，实施愈加高效，监督愈加有力，从而确保权力依

3、法运行，最大程度地预防权力滥用现象的发生。现在，在中国政府系统中，实施的是高度集权的行政首长负责制，这种管理体制，为行政首长随意行使权力、滥用权力留下了空间，为依法行政、科学行政、规范行政带来困难和麻烦。在权力科学配置方面，胡锦涛同志数次强调要根据权力制约的特点和决议、实施、监督相协调的要求，把对权力的科学配置和对干部的有效监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制；强调要科学合理地配置权力，建立健全决议权、实施权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，最大程度地降低权力“寻租”的机会。所以，在推进行政管理体制改革过程中，加强对决议权

4、、实施权、监督权权力分立结构的研究，含有主要的现实意义。一、构建政府决议权、实施权、监督权权力分立的必须性构建政府决议权、实施权、监督权权力分立是建立“权力制约”机制的需要中国的各级政府及其工作部门，作为政权机关的组成部分，掌管着人权、事权、物权、财权，集决议权、实施权、监督权于一身，它所拥有的权力和影响力是任何其它社会组织不可比拟的。在这种自我决议、实施、监督的封闭式权力构架下，要建立“三权制约”机制是很困难的。因为，在现在的一切事务全部是“一把手”说了算的体制下，同一机关中的领导和部属之间和上级和下级之间无形中形成了“主”“仆”关系，“一把手”决议失误、实施错误，多数人全部是明哲保身，熟视

5、无睹。所以，只有经过严密设计，科学分解政府职能，将决议权、实施权、监督权分归互不隶属的不一样部门，并制订对应的程序使之能够“自动”相互牵制，才能预防人民公仆变成社会“主宰”，达成相互协调配合，提升工作绩效，确保政府运作稳定的目标。构建政府决议权、实施权、监督权权力分立是克服官僚主义的需要长久以来，官僚主义是困扰中国政府工作的顽症，中国行政管理体制改革就是从制度上寻求克服官僚主义的措施。权力过分集中于一人身上，就轻易使权力的行使失控，加之监督不力，不敢监督，就极易形成形形色色的官僚主义。比如“高高在上，滥用权力，脱离群众，思想僵化，墨守成规，不负责任，不守信用，打击报复，压制民主，欺上瞒下，徇私

6、行贿，贪赃枉法”等等。这种情况，不仅给政府工作带来极大损害，而且极易产生腐败现象。不仅轻易瓦解斗志，使人离心离德，而且还会严重影响党和政府的形象。而经过对决议权、实施权、监督权分立，不仅能够有效地消减“一把手”的权力，而且，能够有效地制约“一把手”的权力，使其运作权力时，不至于为所欲为地“拍脑袋决议，拍胸脯实施”，也就能够有效地克服官僚主义。同时，经过”三权”分立，还能够铲断权力运行链条，使决议权、实施权、监督权既相互分离，又相互制约，有效地抵抗腐败现象产生。构建政府决议权、实施权、监督权权力分立是预防行政权力冲突的需要所谓行政权力冲突，是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为全部认为有

7、管辖权，或全部认为无管辖权，也指两个或两个以上行政机关对于同一行政行为，做出相互矛盾的行政裁决。在现在按行业配置权力，划分部门的体制下，极易形成政府公权部门化，部门权力利益化，部门利益正当化。各部门全部会自觉不自觉地利用掌管的决议权、实施权、监督权，追求部门本身局部利益，来第2页实现个人利益。对于本部门有利的事，就会变着法子，打着正当的外衣，经过发文件制订政策等手段争着管。对于有责无权的事务就相互扯皮、推诿，争着不论。所以，在行政管理体制改革过程中，要经过政府”三权”分立这种形式，根据相互独立，相互制衡的标准。从决议、实施等关键步骤加强对权力的监督入手，合理确定各部门职责，使其各司其职，各负其

8、责，形成相互协调约束机制，确保人民给予的权力真正用来为人民谋利益。二、构建政府决议权、实施权、监督权权力分立设想预防腐败和权力被滥用，必需以权力制约权力。决议权和实施权重合，监督和决议和实施难以区分，不但直接影响工作效率，而且无法形成权力相互制约机制。所以，在权力配置上，应根据决议机构只有决议权，而没有实施权；实施机构只有实施权，而没有决议权；监督机构单独设置的标准，科学、合理地将决议权、实施权、监督权分开。集体行使决议权。现在，决议、实施、监督职能在政府和部门，或部门和部门之间配置不科学的问题依然存在，政府的很多决议权由政府各部门行使，形成了“弱政府，强部门”的不正常现象。这种分割和肢解政府

9、政权力的“一言堂”体制，不仅轻易决议失误，而且极易出现滥用职权、越权、渎职、渎职、贪污受贿、敲诈勒索等现象。所以，在决议权力的行使上，应根据民主科学决议的要求，在建立教授咨询制度、社会听证制度的基础上，在监督检验机构的监督下，一律由各级人大和政府集体决议。详细说来，相关本行政区域内经济、文化、社会事务等重大事项，由同级人民代表大会决定，通常事项由同级人大常委会决定，形成的决议由政府实施，督察机构监督。政府各部门原来行使的决议权，一律由政府常务会议或办公会议行使。各级政府全部应建立每日交接班制度，处理政府日常事务。交接班会议由当日值班的政府领导主持，政府各部门值班领导参与，会议内容关键是各部门汇

10、报前一天工作，政府领导安排当日详细工作，时间通常不超出1个小时。各部门提出的需要政府研究的事项，立即提交政府常务会议或办公会议决定。经过这种形式，根本改变过去通常事务由政府分管领导个人决议的做法，避免决议的片面性和决议中的冲突。分散行使实施权。实施权是经过详细的实施行为来表现出来，而实施则是把行使决议权时的决议事项化为工作实际，达成工作目标的全部活动过程。这里所说的分散行使实施权，是指政府的决议事项分别由政府各部门实施，政府各部门由过去的集决议、实施、监督于一身的机构，变为纯粹的实施机构。长久以来，在中国的行政管理过程中，重决议，轻实施；重制订政策，轻抓落实的现象比较突出，最显著的表现就是以会

11、议落实会议，以会议落实会议，造成出现“决议空转，人心涣散”的不友好局面。所以，要把人大、政府决议的事项落到实处，就必需有对应的机构去实施，这些机构就是政府的各部门。政府各部门领导是落实落实决议的组织者和实施者，不再是决议者，只是决议的实施者，原来行使的人权、事权、财权，一律由政府决定后，分别由政府的人事部门、财政部门实施，人事处分权由监督检验机构实施。这么一来，就能够把权力分散开来，大大削减了部门“一把手”的权力。在设置实施机构时，尽可能削减实施的层次和机构，构建扁平化政府行政机构，能由政府部门直接实施的，就不要或尽可能不要设置二级机构。独立行使监督权。孟德斯鸠曾经说过“一切有权力的人全部轻易

12、滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的大家使用权力一直碰到有界限的地方才休止。”这个界限就是靠监督来发明。由此可见，监督权是预防决议权、实施权乱用和滥用的主要方法。中国政府现行的监督体制中，从理论上讲，拥有的监督主体很多。从政府系统内部来看，上级机关对下级机关有监督权，下级机关对上级机关有批评提议权，行政监察机关、审计机构等含有专门的监督权力；从政府的外部来看，各级党委、人大、人民政协、人民法院、人民检察院、各民主党派、社会团体、社会舆论、公民个人等全部含有监督权力。不过，如此多的监督主体，却没有形成一个合理的结构和系统，更无法形成协力，造成监督不到位、监督疲软等现实。从中国古代来看，不论

13、是秦朝、元朝，还是明代、清代全部设置有只对皇帝一人负责的监督系统。从当代社会来看，西方国家不管总统制、内阁制，还是君主立宪制，其最监督机关全部直接隶属于最高权力机关，对权力机关汇报工作，已经不是作为政府领导下的一个职能部门存在。依据党的十七有关建立健全决议权、实施权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制的总体要求，借鉴古今中外的经验，提议整合现有的检察、监察、审计机构和政府各部门的监督机构，设置独立的监督机构，实施接收上级监督机构领导，向本级人民代表大会及其常委会汇报工作并接收其监督对其负责的双重管理体制。地方各级人大常委会主任由同级党委书记兼任，确保党的路线、方针、政策的落实落实，增强党的

14、领导地位。监督机构设置检察、监察、审计、稽查、督导等分支机构，对同级政府、法院的决议过程，和各部门的实施过程进行全方位的跟踪监督检验，从而构建一个结构紧密、功效齐全、监督有力的强大监督系统，增强整体监督效能。在监督过程中，不仅要对决议、实施内容是否正当进行监督，还要对决议、实施的程序是否规范进行监督。不仅要对违法行为进行监督，还要对该执法而不实施的渎职行为进行监督不论是政府工作人员、法院的法官，还是监督人员，只要违规、违法，就要毫不留情给予解聘，不然，就不可能实现决议权、实施权、监督权相互制衡和相互协调，也会失去监督的严厉性和权威性。设置独立的监督机构不仅为政协、各民主党派、社会团体、社会舆论

15、、公民个人等监督提供坚强的后盾，也为根本改变过去那种多头监督，全部不监督的局面提供了组织保障。目前，要根据党的十七大汇报的要求，着重抓好以下五个方面：一是在巩固以往改革结果的基础上，继续在党坚持依法执政、扩大党代会和全委会的决议权、强化纪律检验机关的监督权，在发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用，在规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决议科学、实施顺畅、监督有力的行政管理体制等方面，进行主动有益的探索。二是要健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分不一样权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约和协调机制。三是要健全组织法制和程序规则，把不一样权力的行使经过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，确保分工明确、各司其职、各负其责，根据法定权限和程序行使权力、推行职责。四是要建立健全党务公开和政务公开、厂务公开、村务公开和各类公创办事制度，提升政府工作透明度和公信力。五是要关键加强对领导干部尤其是关键领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，确保人民给予的权力一直用来为人民谋利益。