加强应急体系建设,提升公共危机管理能力

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1、加强应急体系建设，提升公共危机管理能力摘要：怎样高效应对突发公共事件，加强应急体系的建设，提升政府应对和处理公共危机的能力，随着突发事件的频繁发生和破坏性的不断扩大，已经越来越多的受到专家学者的关注。本文基于这一问题，提出如何应对突发事件、应急预案的编制、如何在公共危急中建立政府形象以及国外应急管理的经验借鉴，力求寻找出适合应对突发事件的新方法、高效的应对社会危机。关键词：应急管理；经验借鉴；政府形象一、如何应对危机危机管理，就是为了应对各种危机情景所进行的规划决策、动态调整、化解问题、善后处理等一系列活动的过程。政府进行危机管理，其目的在于扭转社会偏离的正常轨道，消除或降低危机事件对社会公共

2、安全、稳定带来的威胁，通过建立健全危机管理体系，开展危机预警和危机救治，恢复社会的均衡稳定。而要做到这一点，需要建立起完善的应对突发事件的应急机制。建立突发公共危机应急机制，必须遵循正确的方针。这是由危机事件应急处理的客观要求所决定的。总结历年来各种公共危机事件处理的经验和教训，应对各种突发公共危机，必须坚持无则常备、有则应急的方针。这是减少危机发生频率和减轻危机造成的损失的必然要求。而要想建立科学、有效的突发公共危机应急机制，必须坚持以下原则。（一）、统一指挥、分级负责。由于突发公共危机具有“公共”性，它造成危害的范围大，可能影响一个或几个行政区域甚至整个社会，为此，政府必须担负起危机处理的

3、职责。统一指挥就是当突发公共危机发生后，各项应急工作必须由各级人民政府统一指挥、集中领导，统筹所有应急处理工作。分级负责是指要按照突发公共危机的性质、规模、严重程度、影响范围，分别由中央政府或地方政府来负责危机事件的应急处理。一般说来，凡是全国性的或跨省区的突发公共李民昌(2003).建立突发公共危机应急机制的思考J.河南社会科学.7:88.1危机，应由国务院成立应急处理指挥中心，统一部署、指挥、协调全国的危机处理工作；凡是省以下行政区域内发生的突发公共危机，应由省级人民政府成立应急处理指挥中心，统一部署、指挥、协调本区域的危机处理工作。（二）、反应快捷、处置有力。处理突发危机事件，必须强调一

4、个“快”字。反应快捷是指政府领导者要有危机意识，善于判断某种突发事件是否公共危机，尤其要善于从各种日常政务信息中判断某一重要事件是否有可能演变为公共危机。一旦公共危机发生，当地领导就要争取在第一时间报告上级政府，并亲临事发地点。同时，要迅速采取果断有力的处置措施，如成立应急处理指挥部，启动应急处理预案，下达各项应急处理指令，协调有关部门之间的行动，以防危机进一步恶化。（三）、依靠科技、加强合作。尊重规律，依靠科技，这是化解危机的重要方法。依靠科技是指在处理危机的全过程中，要尊重专业人员的意见，运用先进的科学技术和方法，提高危机处理的有效性。（四）、社会动员、群策群力。这是指在应对危机时，政府可

5、根据应急工作的需要，通过行政手段和舆论召唤，动员人民群众参与应急工作，把人民群众对危机的关注引导到消除危机的行动上，协助政府和专业人员共同消除危机。二、应急预案的编制管理突发性事件需要一个科学有效的管理体系，而应急预案的编制和管理便是这个体系的重要组成部分。预案管理的有效与否对突发性事件的处理与应对有着重大的影响。应急预案的目标是提高整体应急能力,编写预案的原则是:明确写出要做的，必须按照写的来做；凡是明确写出的都要做到。除了以上这两条必须坚持的基本原则以外，编制预案还必须做到职责明确、程序明确和能力与资源明确的“三明确”原则。只有有章可循才能够做好预案管理工作，加强对突发性公共事件的防范，“

6、眉毛胡子一把抓”必然导致不能够面面俱到，降低应对危机事件的效率。预案编制是应急管理的前期工作，预案编制质量的好坏对突发事件的应对及管理有着重要作用和影响，一份高质量的应急预案必须在原则的指导下，采用科学、有效、规范的方法进行编制。应急预案的具体编制过程包括以下6个基本陈渝平（2005）.应急预案的编写应做到“三个明确”J.安全.5:52-53.2(的步骤见下图):第一是需求分析,对现有应急计划和应急救援工作有关资料作汇总分析。充分应用已有危害辨识和风险评价的结果,包括重大危险源识别、脆弱性分析和重大事故灾害风险分析等。应急救援能力评估和应急资源整合分析,包括人力、装备、物质和财政资源，对曾发生

7、事故灾害应急救援案例作回顾性分析。第二步框架设计,包括提出预案整体框架设计和各级文件目录清单。文件框架中应包括应急预案要素的所有内容,包括现有的文件、将要起草的文件以及它们之间的联系等。第三步分工编制是编写应急预案文件的重要实际步骤。首先应组成编制小组,落实各成员职责。小组成员应由各方面的专家和专业人员组成,按框架设计和文件明确编制任务。明确各阶段的目标和完成期限,并经常监督检查进度和完成情况。第四阶段系统集成阶段，主要任务有两项：一是把编写整理出的各类文件集成为一个统一有机的系统；二是检查评估各级文件与同级程序中互相交叉、重复和遗漏、失误等。第五阶段综合审核,侧重在对框架文件的技术内容科学性

8、、应急救援活动的可行性、行政管理需要的协调性以及应急救援组织适应性等进行严格审核评估等。涉及专业技术内容应聘请有关专家来评价和审定。最后是批准发布,应明确具有批准发布权的部门及人员,发布的范围、时间、人员,发布的时效性等。一般是由立法机构或政府以法规形式颁布,由当地最高行邢娟娟(2004).重大事故的应急救援预案编制技术J.中国安全科学学报.1:593政长官签署发布实施。应急救援体系是危机管理的重要组成部分,对于控制事故发展,减少事故损失,保障人民群众生命安全具有重要意义。重大应急预案编制是应急救援体系中的一项重要的基础工作,对于提高应急救援能力,控制事态的恶化和保障人民安全具有重大意义。但是

9、编写应急预案文本文件，仅仅只是应急管理的第一步，其有效性必须通过长期的评估和演练才能得以验证并不断改进。三、公共危机中政府形象建设政府形象是公众对政府行为及政府人员的总体评价，政府形象在化解危急中起着十分重要的作用，它反映了一种信誉和威信，是一种精神资源，能够激励公众共同面对危机，且政府的凝聚力和影响力也能够对公众起到动员作用，号召大家同舟共济，共同面临即将发生或者已经发生的公共危机。可以说，良好的政府形象对于政权的统治、社会的稳定与长治久安都相当的重要，各国政府都十分重视自身形象的建设。而公共危机的出现对政府形象的建设提出挑战，政府的诚信形象、责任形象和服务形象都受到冲击。如三鹿奶粉事件、地

10、震飓风、矿难、猪流感等等，都不同程度的对政府提出了难题。怎样提升或者保护政府自身的形象成为一个很严峻的问题。然而任何事情都具有两面性，危机也即危险与机遇，风险与机遇并存。危机既可能是衰亡的开始,也可能是走向新阶段兴盛的契机。获得哪种结果，既取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的状况和能力，后者起着决定性意义。故而政府在应对公共危机的过程中，不能采取惧怕、逃避或者消极对待的态度，而应积极面对化不利于有利，并通过危机的处理进一步提升政府形象。危机管理中的政府形象建设主要包括：1、通过信息公开塑造政府诚信形象信息公开是保证大众的知情权。在现今的信息时代知情权显得尤为重要,尤其是在危机来临时

11、,由于危机不确定性影响已大大超乎事件的本身，对社会运作体系、生命财产安全产生威胁，一般公众很难对危机做出全面的分析，大多都会倾向于将危机发生的主要责任归结到管理部门。公开实情并采取有效行动，是政府的基本义务，人们有权利要求获得及时的、真实的信息。因此建立公众沟通机制就显得尤为重要，政府就是完备的信息沟通和管理机制的领导者和指挥者。政伍洪杏.吴丽娟(2004).论公共危机中的政府形象建设J.湖南工程学院学报.4:19-204府部门的高度关注、及时解释和公开相关的准确信息将会有利于危机事件向好的方面转化，公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解,这对危机的控制有至关重要的作用。在全球化进程中，如果

12、不提高危机信息的透明度，只会起到相反的作用。结果就是小道消息蔓延，以讹传讹，加大了公众的不安和不满情绪，不利于危机事件的最终解决。2、通过快速反应塑造政府的服务形象在突发公共危机事件处理上,政府必须建立突发公共危机事件应急反应机制,建立一套完善的危机预警系统和管理系统,将部门协调行动制度化以及建立统一协调机构，以保障各个部门及各级领导者能在第一时间对危机做出判断，迅速反应，政令畅通，统一指挥，统一行动，各部门协调配合，确保我们在各种危机面前转危为安。危机管理就是要最大限度地减少危机的潜在伤害，控制危机局面，尽最大可能保护民众的安全和社会的安定。建立快速反应机制,强化危机发生后政府处理危机的能力

13、，把人民群众的损失降到最低限度。及时掌握危机信号，分析事故原因，果断地采取措施，实施应变方案，明确指挥、协调和控制的组织与责任，实施危机评估，落实资源保障措施，强化沟通与媒体管理，减少危机的负面影响，并在危机处理过程中不断完善解决方案，尽可能把危机造成的损失控制在最小的范围内，树立全心全意为人民服务的政府形象。去年的汶川大地震就是最好的例证，政府的快速反应给自己的形象加分。3、通过问责塑造政府的责任形象问责制是已经推行对年的制度，在突发事件不期而遇，并且造成了比较恶劣的社会影响的时候，问责就显得格外重要。因为一般来讲受到伤害最重的都是弱势群体，而这时候如果不承办失职人员将会激起大多数人的草根情

14、节，对政府形象大大受损。如去年备受关注的三鹿奶粉事件。4、通过高层走访塑造政府亲民形象。领导的重视能够给灾区人民带来希望，尤其是代表政府的高层人员到访，所带来的效果是任何物资补给所不能给予的。尤其是在传媒业如此发达的如今，领导的慰问所带去的温暖不仅仅惠及灾区，亦向全国人民发出信号，对提升政府的形象大有帮助。5综上所述，政府形象既是一种精神资源,又是一种能力资源,它是事关政府危机管理成败的一个重要因素。公共危机的发生,对政府形象建设提出了挑战，而在危机管理中,政府可以通过各种方法塑造形象，在应对危机的同时，提升政府威信！四、对国外危机管理的借鉴西方发达国家在长期的工业化发展进程中，多次遇到公共危

15、机突发事件，通过不断的摸索与总结，积累了较为丰富的经验，逐步形成了一套应对危机的方法，并且建立了相应的危机管理体制。实践证明，取得了良好的效果，达到了抢救生命、减少损失、防止社会动荡、消除恐慌、稳定人心以及尽快恢复正常秩序的目的，值得我们学习和借鉴。在发达国家中，美国、英国、法国、德国、日本、瑞典等都建立了完整的政府危机管理与协调体制，其中以德国、美国为例，政府危机管理体制已较为完善和系统。德国以一套职责明确的严密体系为公众在紧急事态条件下提供了有效的安全保障处理机制。首先，在法律上制定了确保各类危机处置的强有力的保障和依据。公民保护法是德国政府应对各类突发事件的一部重要法规。该法律的目的是，

16、指导国家各部门在发生战争以及出现对公民生命财产造成威胁的自然灾害、疾病和人为造成的如爆炸等紧急事件时，采取各类相关措施，为公民提供各种保护和保障。条文内容涉及广泛，覆盖面宽，职责明确，分级分类明晰，要求具体到位，便于在紧急情况下操作指挥。其中，特别强化报告制度、公开透明度，公民知情权和接受舆论监督、接受联邦议员、州议员的质询建议等条款，为法律得到有效实施提供保证。德国政府及各联邦州都有权力充分、各方面专家汇集且人员精悍的应急机制，主要责任是：制定各项紧急危机预案，分析判断危机范围、程度影响，为政府提供准确信息，决定是否启动应急程序，调动所需要的一切资源投入运行等。根据危机所涉及的行业、领域、区

17、域分布及危机的性质，在必要时联邦政府总理直接领导，宣布进入紧急危机状态，调动国防军协助处理，直至全国动员或向国际组织求援，借助各国力量，共同对付危机。除此之外，德国政府还重视以科技强化应急体制。德国在建立完善的政府危机行政管理体制的同时，十分重视以现代科技加强应急机制，提高应急能力和水冯小平(2003).尽快建立公共危机管理体制J.发展月刊.11:15-166平。“联邦技术救援协会”就是抢险救灾方面的专业技术队伍体制。该协会的任务，一是以技术援助帮助公民在遭遇紧急状态时抢救其生命及财产。协会在德国各地的分支机构至少配备一支先遣队，两支救援队，以及至少一支专业抢险队，整装待命，随时准备出发。二是

18、为政府在具体的应付危机事件中提供技术支持，现场指导组织人员实施救援方案。美国联邦紧急事件管理署是美国的政府危机管理与协调机构。该机构于1979年4月成立，是一个直接向总统报告的、专门针对各种突发事件和灾害等危机状态进行应急管理和统一协调的独立机构。其主要任务是：在突发事件和灾害发生时及时作出反应、制定计划、恢复重建并预防未来可能发生的灾害。从2003年3月起，管理署已成为新组建的美国国土安全部的四个主要下属部门之一。管理署的职责相当广泛。主要是负责联邦政府对危机和灾害的预防、处置、缓解和恢复工作。管理署下辖一个统合了军、警、消防、医疗、民间救难组织及联邦保险等机构的一体化指挥调度和协调体系。因

19、此，一旦遭遇重大灾害，即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。管理署常设有署长、副署长和秘书长等领导职位，其内设机构则根据灾害发生周期的减灾阶段、准备阶段、反应阶段、恢复阶段来设置。具体包括六个机构：应急与恢复部门、保险与减灾部门、消防部门、对外事务协调部门、信息技术服务部门及管理与资源规划部门。同时，为确保管理署有效开展工作，还设立了法律总顾问办公室、全国安全协调办公室、督察长办公室、民间救难组织办公室及平等权利办公室。以上是德国和美国的例子，我们应该在实践中取其精华。就我国的公共危机战略管理而言,还有许多问题需要研究。例如:如何建立预警机制；怎样从定量的角度对风

20、险进行评估，以便对危机做出准确的评价，从而采取有效的措施防止危机的产生和在危机发生时正确地处理危机。我们在借鉴西方发达国家的危机管理体系的同时,应理顺政府内部各部门之间的关系,建立一套制度化的体系对付社会出现的各种危机。在这个过程中,要通过实践、积累和学习来锻造政府的危机管理能力,同时促进我国非政府组织的发展。五、新的思考危机管理是一个长期的过程，不能够一蹴而就，在危机管理中，还应注意以下几个方面，这也是对于突发事件管理的新的思考：1、提高领导人员处理危机的能力。领导人员，尤其是处于管理金字塔顶端7的高层领导人员，对于突发事件处理起着举足轻重的作用。个人能力的大小、权威大小、对危机事件的认识以

21、及采取的行动对策等都直接影响到事态的走向及结果，如事件最初发生时领导采取的措施积极且高效，将会对进一步的解决起到良好的正向作用，而如果最初的印象是消极的，则会对进一步解决和和处理带来灾难。2、提高全民的重视程度。从危机发生的机率上讲,危机发生的概率较小,但危机发生的不确定性,危机处理时间要求上的紧迫性和危机危害的不确定性,要求必须提高危机管理意识。随着近年来自然灾害、公共卫生事件、食品安全事件等危机的频发，我们应当清醒地意识到,我国已经进入一个危机频发时期,而且危机的高频发生将是常态。在这样的敏感时期,增强整个社会的危机管理意识的重要性不言而喻。为此,一定要把危机管理的教育和培训纳入政府官员和

22、公共管理人员的教育和培训之中，并且在高等院校中进行危机管理知识和技能的教育，还要利用各种形式对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育,使其了解各种灾难发生的过程,掌握一定的自我保护方法,增强危机应对能力。只有全民重视，才能够提高应对危机和管理危机的效率，减少突发事件对人身及财产安全的威胁。3、加强决策支持系统的建设。决策支持系统包括资料库、知识系统、规范模型、危机预警系统、电子信息技术的运用等。要想提高危机管理的效率减少灾害，就必须加强决策支持系统的建设，把现代信息技术运用于突发事件的管理中，通过科技的力量，提高应对危机的能力。4、充分利用媒体。在现代信息社会中,大众传媒在塑造公众价值观念

23、、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。可以毫不夸张地说,媒体的社会传播效果直接影响着一国政府管理的能力和绩效。危机事件发生后腰争取舆论主动权，争取最快、最新的信息由危机管理者发布。对危机事件有目的地选择信息源和信息传播渠道,有效地控制新闻传播的导向性,防止某些媒体为抢独家头条新闻或提高刊物的知名度,发表刺激危机局势的新闻消息,激化危机事态。同时,还要防止媒体传导不正确、不全面的消息,误导社会民众,或加剧公众的社会恐惧心理,为危机的顺利解决设置障碍。要通过媒体，引导公众情绪。5、加强问责制。加强对政府官员的问责制度是近期被热论的话题之一，尤刘文光(2004).透视我国政府

24、危机管理J.前沿.6:101杨超(2004).论公共危机管理能力的提升J.求实.12:94杨超(2004).论公共危机管理能力的提升J.求实.12:948其是随着互联网的普及与繁荣，网络成了公民讨论和参与政治的渠道之一。对于被处分的官员何时在某地复职以及公共事件中某位官员应承担怎样的义务等，都有公民在网上展开热烈的讨论。群众的监督作用已经越来越明显，加大立法对于问责制度部分的规定，势在必行。综上所述，目前我国迫切需要加强应急体系的建设，提升公共危机管理能力，这需要我们上下齐心，建立完善的应急管理制度、充分利用先进的科学技术、注重日常政府形象的积累并借鉴国外的先进经验和教训，少走弯路，最大限度的减少危机对于公民、社会和国家的冲击，保持经济社会未定发展。9