PPP项目实务操作交流教材

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1、ppp项目实务操作交流第一部分PPP模式关键问题解析一、“P-P-P”要点（一）关于PPP的定义PPP（政府与社会资本合作（Public-PrivatePartnership）模式）是指财政资金（Public）与非财政资金（Private），在不表现为政府负债的前提下，基于项目经营收入及/或财政补贴（财政支付用于弥补社会资本的合理收益），在丕少于10年的合作期限内，共同完成政府基础设施或公共服务领域项目（Partnership）。以上五个要点，是所有PPP项目应当遵循的原则。（二）关于社会资本的理解第一个“P”,是指财政资金，财政性资金在项目中既可以体现为股权，也可以体现为直接的财政补贴。第二

2、个“P”，是指非财政资金，具体项目中指为实施PPP项目非财政资金全资或控股设立的SPV项目公司。需要注意的是，具体到PPP项目或模式中，要关注项目公司的性质，而不仅仅是股东的性质。因为最终PPP模式搭建，不是股东跟政府方建立合同关系，而是项目公司跟政府方建立合同关系，所以第二个P理解为项目公司会更准确。在招投标的时候，需要从股东或社会资本的角度参与，但项目的合规性，应该从项目公司角度看。组建项目公司的非财政资金，包括两种类型：A. 民营/民间资本。B. 国有资本。包括根据国办发201542号文“公告脱帽的政府平台公司”。根据财政部113号文第二条，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能

3、作为第二个P（即社会资本），但鉴于该条规定对政府的限制过多，所以在42号文中，对部分平台公司予以“松绑”，即公告脱帽（稍后详述）。在整个SPV项目公司中，非财政资金的持股比例需超过51%我个人认为，财政部要求的财政与非财政资金的股权比例，体现了避免项目公司负债并入本级财政的原则。也就是说，可以把当地的财政理解为一个集团公司，如果SPV项目公司的控股权属于本级人民政府的话，则项目公司的负债将成为本级政府的负债，这与政府推行ppp模式的原则/基础有冲突（三）关于政府方公司的股权分红在政府平台公司出资入股的情况下，政府平台公司参与合作的性质可能会有两种：一种是作为财政性资金的出资代表出资，在这种出资

4、性质下，该股权原则上不参与分红，因为相当于代财政出资。但通常会约定：项目有收费机制且预期收费比较好的情况下，有可能会有超额利润。也就是在一个区间里面达到一个超额利润的话，其可代表财政收取；另一种是不作为财政性资金的出资代表出资（这是比较含糊的处理），在这种出资性质下，该股权原则上可以参与分红。整体来说，平台公司是否分红，取决于其与政府之间的约定或安排。（四）关于合作具体形式合作（Partership）具体形式，即第三个“P”，狭义理解是合资或参股。我个人理解，不仅指合资，也不仅指特许经营，而是指在不表现为政府负债的前提下，财政资金与非财政资金基于项目经营收入及/或财政补贴（财政支付用于弥补社会

5、资本的合理收益），在不少于10年的合作期限内，双方共同完成某个基础设施或公共服务领域项目。需要注意的是，第三个P,不一定要合资，表现为双方共同完成的概念即可。为加强对“三个P”的解释，举例如下：举例1（来自某具体项目的表述，摘录如下）：第1个P管委会授权政府公司对口岸区域物业管理、可销售物业销售、商业运营以及提供公共资源有偿服务的资格；第2个P引进社会资本参与项目建设；第3个P合作方参与项目的销售管理、用于偿还融资本息。可见，实践中，三个P的解释权在政府方，与国家文件的规定没有关系（地方政府在想象着解释，合规性肯定是过不去的）。（题外话：在项目跟踪中，大家可能遇到一个现象：目前PPP谈判存在两

6、个极端：在年初的时候，因为国家政策比较紧、政府的融资渠道很有限，相对来说，（企业）与政府的谈判会比较容易、合作条件也比较好谈；但到了今天，国家在金融角度，尤其是发改委允许发债的角度，给了地方政府很多的空间，导致政府感觉不缺钱，所以到了年底时候，谈判会比较难。）举例2:“政府平台公司股权+基金（类资管计划）等股权类金融产品+远期回购”模式的合规性？表面看项目公司注册之初金融产品股权超过51%（有的甚至达到90%,处于控股地位。但因为存在远期回购条款（10年、20年），导致现在大部分金融产品为“明股实债”，在投资之初往往需要明确退出方式、确定股权的回购方，若由政府安排的平台公司（包括其他的不是原有

7、股东的公司）与金融产品之间签订股权回购协议（即股权回购至51%上时），则该股权架构就违反财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）的规定，也就是该模式存在不合规的地方。所以，非财政资金控股不仅仅是项目实施之初，而应该在整个PPP项目合作期限内保持控股，也就意味着向政府平台转让股权不应该是社会资本退出PPP项目的途径。在实务中，如果超过了51%可能有两个后果，第一是财政补贴的合规性，即项目公司的收入，可能会出问题。第二个是金融机构，包括银行，在整个项目筹资安排中，不但要有股权产品，还要有负债（借款），即在项目公司层面是股加债。银行为了保证合规性，会在借款合同里

8、约定“在贷款未还清之前，项目公司股权结构调整则需经银行同意”。如果实务中遇到类似“平台公司+基金+股权+回购的模式”，我们要注意分析其合规性。但是反过来，如果基金的股权由我方来解决其程序问题，那就合规了，这就是我们（企业）的机会。（五）关于PPP模式运用范围实务中的误区：出于建立项目收费机制和增加项目盈利能力的需要，将基础设施与公共服务领域项目和社会化投资项目（包括住宅、办公楼、写字楼、酒店等商业开发、园区厂房建设等）打包整体采取PPP模式实施。这种打包使得项目看似具有了收益机制（销售或租赁），但是存在以下问题：如果打包的社会化投资部分，本身能够自我平衡的话，也就是说这个住宅写字楼酒店，作为一

9、个单独的商业项目本身能盈利的话，那么这个打包还算问题不大。但在项目跟踪中，有很多机场、高铁站项目，会在广场或机场配套中，打包商业酒店或写字楼，这些社会化投资项目面临的问题是：在未来五至十年内，本身自己无法养活自己（房子盖完后卖不掉、租不掉），此时如果商业部分都不能平衡或亏损的话，如果靠PPP部分的财政补贴来平衡，则合规性就存在问题。所以在具体项目跟踪中，企业可采用以下标准来衡量：某项目采用PPP莫式或纳入PPP投资范围如有疑问，则考虑财政局可否直接投资？如果财政局可以做，那么企业可以投资。因为财政局不能投资办公楼、（片区开发项目）标准厂房等商业项目。如果是管委会或政府平台公司（作为主体），则需

10、要考虑拟投项目是否可以自我养活。整体来说，PPP模式的范围是：基础设施、公共服务领域的项目，才可在PPP项目范围之内。具备自我平衡能力或略有盈余的社会化投资项目，可作为给予PPP项目资源的补偿,但其本身不是PPP项目的范围。（六）关于非政府负债1. 相关文件表明，采取PPP模式实施项目不得引起政府债务新增根据43号文（国务院关于加强地方政府性债务管理的意见），PPP模式不属于政府负债体系。地方政府建设资金的来源主要为以下三个方面：一是，财政自有资金；二是，省级政府发行债券，包括专项债和一般债；三是，与社会资本合作，采取PPP模式。我理解，PPP模式没有纳入地方政府负债的方式中。所以，具体PPP

11、项目不应是负债模式，否则其合规性就有问题。根据76号文的主导思想：PPP项目的实施不得增加政府负债。76号文条款：（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型

12、的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。2. 如何理解非政府负债模型（1）包括以下几个方面的内容：A、从过去补建设到现在补运营、从过去还本付息到现在对社会资本收益补足；B、政府方：应付账款改为或有补贴；社会资本：应收账款改为项目收入（含或有财政补贴）即各自的财务处理是不同的。C、项目收费机制对非政府负债模型的运行起到关键作用。D社会资本获得收益须与绩效考核结果相关联。（2）关于收费机制变量在非政府负债中的作用。根据76号文“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，

13、如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”本人认为，项目是否具有收费机制是政府实施PPP项目是否形成负债的关键。实务中，没有收费机制的PPP项目都在做，采用政府付费或政府购买服务的方式运作，这两种只能理解为考核变量的因素。为加强理解，见以下模型：库度123456789101项目经营收入abCdrfghjri1财政补贴10-a10-b10-c10-d10-e10-f10-g10-h10-j10-i投资人年度收蛍额10101010101010101010若项目没有收费机制，则上述ai的金额为

14、“0”，财政就每年必然的需要补贴10，则在10年的运营期内，在项目实施之初就确定的需要补贴100，这种情况下，财政没有理由不作为负债处理（即BT模式）。结论：PPP模式不构成政府负债，项目本身的收费机制（运营收入变量）起到核心作用。这个10年（年度），从BT来说可以理解为是发债期，如果从PPP项目来说可以理解为是运营期。如果项目做BT的话，每年要还给投资人10块钱。这10块钱是明确的，因为没法做变量。如果说同样也要满足收入10块，但由于有项目的经营收入，也就是表格中a到i的字母，可能在签合同的时候，未来每一年的营业收入是不确定的，但社会资本的回报预期是差不多的，也就是每年财政补贴的金额是不确定

15、的，即签PPP合同时，未来10年到期要给多少钱，理论上说政府是不知道的，所以，我理解，有收费机制项目做PPP这10年的补贴金额就不应该做一个负债处理，因为理论上如果未来项目收入高的话，则不要补贴。如果说有收费机制的项目做PPP整个负债模型是说得过去的。基于这种理解，我们未来在打造具体某个项目的PPP模式时，就需要挖掘或打造项目的收费机制，有了收费机制，项目的合规性会更好。当然，这是基于合规性角度来探讨这个问题。3. 关于“绩效考核”变量在非政府负债中的作用除了项目具有收费机制变量外，还有一个变量（包括政府付费模式，或政府购买服务模式），这种模式没有收费，在以上负债模型中如何理解，我认为只能理解

16、为那就是绩效考核。这点不同于BT,BT是项目验收合格后政府则支付款项。绩效考核在实务中的变通处理：鉴于项目实施或结算周期较长，对社会资本来说风险大，所以政府把项目切成两块，分别是可用性和绩效考核。最极端的情况是，绩效考核与可用性无关。比如，某项目的可用绩效为1亿元，服务费为500万。考核得分90分，90分对应500万，打9折，而不是1亿元打9折。这样处理使得社会资本比较放心或得到平衡点。或者1亿元中拿出1000万，作为绩效打分的一个变动基数。所以，实务中，企业遇到全额基数打分的项目，则需要慎重考虑。因为实践中绩效考核的量化标准很难。案例：安庆道路项目，是典型的PPP项目，可能一局曾投标过。我认

17、为存在以下问题：绩效考核标准之一是，因路面超载引起的道路损坏，未来由谁买单，尚未考虑。但非因社会资本方原因引起道路损坏的因素却很多，是否属社会资本方可控，是否应由社会资本方买单，这将成为争议点，也导致社会资本非常被动。所以，要避免政府方有过多的自由裁量权，否则社会资本在项目建设完成后将成为弱势群体。网络或书本有观点认为：PPP项目要防范社会资本侵害公共利益。我认为，此类观点不成立，相反，政府应当增加PPP项目的吸引力、增强社会资本的信心、提高对社会资本的保障。（本案例说明），绩效考核变量不应作为项目考核的主要变量。二、PPP模式推进过程中的误区2014年以来，国务院、财政部、发改委及相关部门纷

18、纷就政府与社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPF）出台相关政策，作为政府项目投融资模式改革方向的PPP模式越来越得到重视并大力推广。但在目前的实务中，不管承不承认，新项目落地慢是个事实（郝总也认同该观点），同时已经落地的项目实施模式也是多种多样，即便已经落地的有些还需要研究一下是否属于合规的PPP模式。比如，济青高铁（潍坊段）征地和拆迁项目，项目总投资约43亿元，中标人是中国邮政储蓄银行。利率约为6.69。邮储银行的低利率将其他投资人成功打败。我认为，这是一个“明股实债”的项目，因为银行是混业经营模式，不能作为PPP项目的投资主体；该项目未来肯定需要回购，

19、不管是10年、15年，这使得项目成为银行的负债。根据57号文（该项目在57号文颁布之前实施），PPP项目“不能明股实债、不能回购”，所以，目前看，该项目的合法性存在问题。项目合法合规性是投资项目的基础。如果合法性存在瑕疵，则无法应对政府换届等风险，可能导致企业很被动。（一）PPP是否就是拉长版的BT？实践中存在“PPP就是拉长版的BT的说法。引起误解的原因有：通常认为广义的PPP概念，包括社会资本与政府合作的所有方式，过去实施的BOTBT等等；学理上广义PPP概念为“PPP就是拉长版的BT提供了理论基础。广义上PPP含BT模式，但该结论显然与目前国家相关规定相悖。例如：目前国家已经多个文件明确

20、不赞成继续实施BT模式，尤其是财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）明确规定：严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理我认为，这个说法不成立，BT与PPP两者有本质的区别，主要区别如下:BTPPP权利义务关系项目公司是应收账款政府方是应付岷款项目公司是经营收入，政府方是收益补足，政府方对项目公司是或有的财政补贴是否构成债务构成债权债务关系祁成债务基数本金及利息基于满足收益率时财政补贴，金额不确定对象项目公司应收账款项

21、目公司般东回报小结：两者最根本的区别是BT构成政府负债，而PPP不构成政府负债。实践中，没有收费机制的项目看似一样，但如果用BT的思维运作，在账务处理、税收安排等方面，可能都会出问题。（二）扩大至固定资产投资范围的“服务”实务中很多无收费机制的项目，通过“政府购买服务”的PPP方式实施。这实质上导致了政府的新增债务；在一定程度上背离了国家推行PPP减少新增债务的初衷；这种现象我归纳为：政府购买服务之“服务”范围的扩大化，从原本的“劳务类”的服务扩大至“固定资产+劳务”。1. 目前涉及“政府购买服务”主要有以下6个国家法律法规：（1）中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月1

22、2日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）（2）政府采购法及政府采购品目分类目录（3）国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号）（4）财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库201437号）（5）关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知（财综201496号）（6）国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发201537号文）。该文件是个特例：国务院文件正式将购买服务扩大至固定资产。虽然与前5个文件相违背，但实践中仍需要遵守。究其来源，是来自国开行总行关于棚户区改造项目的贷款指引，棚户区改造项目由单个

23、项目走到财政统借统还，再后来走到省级统借统。此时，43号文刚好出台，该文规定过去的棚户区改造项目“单独统计、单独核算、单独检查、单独考核”且没有规定未来项目怎么办。这导致国开行没法干了，所以，国开行将其贷款指引上报国家审批并执行。2. 目前涉及“服务”的具体法规有：（1）2013年10月29号政府采购品目分类目录明确分A货物、B工程、C服务三类；其中，B01建筑物施工、B02构筑物施工等属于工程，C服务类：C01科学研究和试验开发、C02信息技术服务、C03电信和其他信息传输服务、C04租赁服务（不带操作员）、C05维修和保养服务、C06会议和展览服务、C07住宿和餐饮服务、C08商务服务、C

24、09专业技术服务、C10工程咨询管理服务（其中C1007工程总承包服务）、C11水利管理服务、C12房地产服务、C13公共设施管理服务、C14能源的生产和分配服务、C15信用担保服务、C16环境服务、C17交通运输和仓储服务、C18教育服务、C19医疗卫生和社会服务、C20文化、体育、娱乐服务、C21农林牧副渔服务、C22采矿业和制造业服务、C23批发和零售服务。分析：从该分类目录可以看出，服务并不包括投资建造工程固定资产本身。（2）财库201437号：根据现行政府采购品目分类，按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车

25、租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。分析：物仅仅是提供服务的场所，而非在提供服务时一并负责投资建设固定资产。之所以分析这么多，是想给大家理一下观念：一个是政府付费，一个是政府购买服务。这两种做PPP模式，很容易理解为BT,因为它和BT很像。我的观点是：因为实务中我们把理论扩大了，导致理论和实务

26、的冲突，但是我们自己要清3. 对“服务”内容的结论政府购买服务不应该包括提供服务依托的“物”的投资建设的本身，仅仅指社会资本凭借自身的专业能力提供劳务性质的产品或行为。4. “PPP与“政府购买服务”的辨析仍然受制于收费机制，按照76号文不太适合采取PPP模式实施的项目，大都被冠以“政府购买服务”在推行，在实务中也引起了一定的混淆，下面将本人对政策的相关认识交流如下：（1）政府购买服务属于政府采购的货物、工程并列三大类中的一类，而并非归属于PPP模式。（2）PPP模式可以作为提供政府采购之服务模式之一，但政府采购服务的方式不仅限于PPP模式。LHT乳（三）当前实施PPP的建议：在当前理论、法规

27、、实践不一致的前提下，个人建议：（1）尽可能选定有收费机制的项目实施PPP至于项目收费是否是常态、能收多少钱，这个不是关键。比如，体育场项目，可以举办赛事、卖会员卡，这就比修一条没有收费的市政道路的合规性更好打造一些。项目不在这个范围内）；比如，市政道路与市政综合管廊（市政管网）捆绑。（3）某些没有收费机制的项目，不再纠结是否形成了政府债务的问题。做到与市场接轨，完善财政部门、发改委等合法性手续，也有利于向金融机构融资三、PPP项目基本结构第二部分PPP实施主要步骤关键问题解读通常PPP项目有个“519”：包括5个主要阶段、19个主要步骤（依据是财政部113号文）巷-Lr移交准备性能测试齢食割

28、绩效昨一、实施机构（政府方）的确定（一）财政部与发改委文件的规定不一致1. 相关规定财政部：在76号文、113号文、156号文等文件中明确，项目招标主体、代表政府实施的机构，包括政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构；发改委：2724号文：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构：分析：财政部主导的意见是政府部门，现在很多地方政府根据发改委的规定,推出很多政府平台公司作为实施机构（签约主体）。这种模式主要存在如下问题。从法律角度说，平台公司作为实施机构（以上左图的模式），存在政府担保的嫌疑，且平台公司与财政

29、之间的关系不清楚2. 平台公司作为实施机构的分析（1）合规性存疑。因行业运营公司与平台公司的混同，导致合规性存疑。我理解自来水、燃气、公交公司等属于行业运营公司，其在做年度财政预算时，身份合法。（2）与当前的政策背景不相匹配；当前各类文件的原则是推行与政府脱钩、推进市场化改造。在此背景下，平台公司签一个至少10年以上的（PPP项目）合同，这种安排存在问题。（3）不利于财政补贴等相关事宜的落实。平台公司签约导致政府参与的程度低，导致未来需要政府还钱时存在障碍。实践中，存在这种变通：法律上的实施机构是政府部门，政府部门转委托平台公司来招标和实施。这种变通模式有待探讨，比如，政府部门是否具有转委托的

30、资格？综上，平台公司作为实施机构不利于社会资本就项目筹资，增加了社会资本回收投资的风险，从而降低了对社会资本的吸引力。结论：PPP项目应该提倡由政府或政府部门作为实施机构（政府方）。二、社会资本的确定（一）关于社会资本选定的相关规定根据201476号文件的规定：政府要“规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”根据财金2014113号文件的规定

31、：项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。从以上规定可看出，目前有五种方式来选定社会资本：项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。结论：相比施工总承包招标，PPP项目招标的方式更灵活。（二）投资与

32、施工同步确定1. 两种确定方式施工单位作为参与PPP项目的主要社会资本，基本都存在后续施工总承包的需求（这一点，一局和我们八局的需求一样），如何合法确定其投资人与施工总承包的资格，通常有两种方式：一种是：适用直接确定：依据是中华人民共和国招标投标法实施条例第九条：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”；另一种是：在公开竞争的程序里，明确“投资与施工总承包一体化招标”。个人观点：为了避免变数，更多的项目合适采取“投资与施工总承包一体化招标”。（分析如下一一。2. “投

33、资与施工总承包一体化招标”原因及可行性分析（1）适用范围更广：因为招标投标法第九条适用条件是“招标方式+特许经营项目”，但实践中存在大量竞争性磋商、竞争性谈判等其他方式选定投资人的、非特许经营项目，当地监管部门不认可、不给备案。（2）成本管控模模式不同：因为招标投标法第九条的背景是，基于以前狭义BOT项目的做法，比如，公路，政府更关注投资年限，中部地区25年，西部地区30年，一般由投资年限短的投标人中标，因为由投资人通过收费来回收投资成本，所以在招标阶段，没必要对工程价款进行竞争。但现在PPP项目不同，完全靠收费的较少，主要是靠政府补贴。政府补贴的依据是投资基数，而工程造价是投资基数的核心，根

34、据我国财政及审计的规则，必须是公开竞价的工程价款才能完成政府审计，否则，未来面临政府审计不过关的麻烦。(3) 解决法律障碍：如果分开招标，投资人同时股东，则因具有利害关系，在投资主体资格上，可能受到限制。(4) 解决分离需求：在PPP项目中，一般资本与施工相结合。尤其在联合体投标时，联合体一方为股东，另一方为资本方和负责施工。如果采取招标投标法第九条，负责施工的一方因不在股东名录中，将无法直接获得施工资格。如果采取一体化招标方式，在招标文件中明确一方是股东，另一方负责施工，则法律程序相对完善。(5)法无禁止即可为：目前招标投标法并没有禁止一次招标确定两个事项，我认为实践中可以探讨。(三) 社会

35、资本联合体1、联合体构成通常会有“施工单位+施工单位”、“投资单位+施工单位”两种联合体组合模式；2、联合体“资信认定规则”在PPP项目招投标中思考在过去施工企业联合体中，以“同序列就低、专项资质对应考量”的原则；在PPP项目的招投标中的联合体，需要重点考虑以下两点：(1)专门资质的认定。比如，双方均具有资质？牵头方具有资质即可？(2)资产资信能力的考量。比如，净资产、总资产、负债率、现金存款等各项指标叠加？按比例折算？就高？就低？3、与外部单位组建联合体的关注点(1)看清合作单位的能力：要充分看到合作单位的能力，尤其要分清楚是金融机构的母体还是下属分支机构。因为法律上的连带责任很难避免，一旦

36、中标导致我方必须以联合体为主体对政府方承担履约责任。当前形势下，因为众筹、众创、互联网金融等盛行，导致各类基金管理公司非常多，所以在选择合作单位时，要核实是某资产管理公司的母体，还是资产管理公司外围的基金管理或资本管理公司。后者是通道公司、资源整合的单位，本身自己没什么钱。（2）仍然要关注项目合作条件：因为联合体对外承担连带责任，不能因为对方负责投资，我方作为施工方就放款条件、不参与项目管理了；要做好“对方扛不下去、我方接盘”也能进退自如的准备；在项目谈判阶段，就要按照我方自己投资的标准来参与。（四）定价方式在政府项目施工总承包项目的招投标规则下，需要清单进行报价，现在项目采取ppp模式，通常

37、情况下需要社会资本确定之后才能进行项目的施工图设计，也才会有清单，因此如果PPP项目还按照清单报价，则成为“先有鸡后有蛋”的逻辑循环中。因此PPP模式下，可以基于费率（概算或预算定额）进行报价竞争。三、PPP项目公司组建（一）项目公司股权结构虽然PPP项目公司可以社会资本独资，但我认为社会资本与政府公司的合资应该成为PPP项目公司股权构成的主流，原因如下：1、成本管控的必要：合资模式有利于成本透明、政府参与和确认成本。2、政府公司参股比例对项目公司层面融资对社会资本并表的影响。3、对后续运营的影响。除公路和水务（BOT项目外，其他领域项目的运营模型比较难以确定（二）项目公司管理权限政府方公司主

38、导项目公司管理，社会资本参与项目公司的资金监管、参与决策等。如此设定基于以下考虑：1、PPP项目管理模式，难以对政府权限、管理流程带来实质性影响。因为要依靠财政补贴，要走财政审批程序，导致社会资本的管理权限受限。2、项目最终的成本等仍然需要政府作最终的认定。四、项目合约架构（一）投资建设合同与PPP合同签订分两种方式一种是项目公司承继制：中标后，招标人与投标人（股东）先签订投资建设合同，并把PPP合同的内容涵盖。待项目公司成立后，由项目公司对合同进行确认和承继。误区：有种观点说是签订补充协议。我认为该观点不正确，因为补充协议的签订主体不一致，如果采取签署确认函则比较妥当。但这种模式在江苏省某文

39、件中有规定。另一种是两阶段签约：中标后，招标人与投标人先签订投资建设合同，同时明确项目公司成立的时限。待项目公司成立后，由项目公司直接与招标人签订PPP合同。我认为两阶段签约模式更加清晰一点。因为在第一种模式下，项目公司与投资人可能存在重合、交叉等情形，导致主体不是很清晰。但从效率上说，这两种方法都可行。（二）建设工程施工合同签订项目公司与施工单位（通常为投资人中的具有施工资质的单位）签订建设工程施工合同。（三）关注工程监理的特殊在施工总承包模式下，业主、施工单位和监理三方的关系很清晰。在PPP模式下（包括传统BT模式下），政府方、项目公司、施工单位和监理，四方关系要有交圈。五、项目筹资安排（

40、一）现有筹资模式见下图（二）现有筹资模式的不足与调整1、不足:目前融资无法实现真正的项目融资，导致社会资本供给有“天花板”：因为项目公司或SPV公司，成立有两个功能，一是为具体（单一）目的成立；二是实现项目融资，且股东为有限责任，建立“防火墙”，但仅是理论上成立，实务中目前基本实现不了。主要原因如下：目前国内金融机构（银行）不是采取集团授信。控股或全资子公司的贷款，不管担保与否，都从集团授信中切割。如果项目公司不偿还银行贷款，从法律上或财务上说，在母公司未提供担保的前提下，金融机构没有追索母公司的权利。但是金融机构有“黑名单”制度，一旦某项目公司被列入黑名单，导致整个集团被列入黑名单。所以，在

41、现有模式下，项目公司贷款并没有真正“出表”，而是“并表”模式。“项目公司融资有限责任制”、“无追索或有限追索”等理论并不成立。这一点使得我们必须对筹资模式进行创新，否则未来提供给整个市场的（资金）有限。从目前的市场发展情况来看，PPP市场参与主要力量基本会以国有性质建筑施工企业为主，民营资本的比例不会太大。国有包括央企和地方国企，而国企均存在考核指标，其中带息负债余额（是具体数字，而不是比例）是主要的指标。如果仅考核负债率的话，严格来说，投资越多，负债率下降。因为项目公司融资一般最高为80%资本金为20%即项目公司负债率为80%（目前母体负债率一般高于此数字），在分子分母同时下降的前提下，是拉

42、低负债率的。但带息负债余额是绝对数字考核的话，此方法就不可行了。比如，年底考核指标为120亿，其中100亿做PPP大部分企业无法提供100亿资金。因此目前PPP项目“股权+并表贷款”的融资模式难以实现可持续发展（不可持续），与现实中巨大规模需求，包括存量盘活（截至去年年底，存量大约20几万亿）与增量新建产生矛盾。2、调整社会资本、政府、金融机构要共同努力实现真正的项目融资。调整要点为：（目前国内很多银行，尤其是股份制银行，可以接受针对政府信用来提供融资。）（1）社会资本直投股权不控股。如果一个项目，负责施工的投资人不控股，政府方也不控股，就必须要引入一个基金，这个基金以何种方式维持，以简单回购

43、的方式，出表也存在难度。所以必须有创新的安排，（2）社会资本不对项目融资担保。在项目股权里可以控股，但在银行贷款时如提供担保，导致投资人在“出表”时存在难度。比如，某地铁项目总投资额约为150亿，其中，30亿资本金，120亿贷款，这导致投资人在未来5年的资产负债规模非常高，难以投资其他项目。（三）筹资安排具体要点1、资金按长短搭配。比如，股份制银行贷款最高为10年期，如果某项目投资期为15年，可以考虑一方做10年，另一方做5年；或者一方做前10年，另一方做后5年。这样搭配可以减少负债。某些产品虽然期限长，但额度有限，可以在额度内进行搭配。2、融资担保多种资源组合。除股东信用担保外，可以采取PP

44、P合同权益的质押融资。在发改委、国开行、农业银行总行、六部委25号文对PPP合同权益的质押融资有规定。但要解决金融机构对风险的管理要求，比如，可参考应收账款质押管理办法，对质押进行登记，或者由融资银行监管/共管收款账户，通过技术安排，使得贷款银行看到投资人的履约能力。（四）金融机构突破的可行性分析1、量化分析。举例，过去某轨道项目，轨道公司出25亿的资本金（财政提供），75亿的贷款（在建工程抵押+财政兜底），即100亿元均由本级财政承担。现在采取PPP模式，25亿的资本金中，社会资本出6成（15亿），政府出4成（10亿），75亿贷款。政府承诺财政补贴，则PPP权益覆盖投资本金和贷款。因为15亿

45、本金（政府10亿元可以不收益）+75亿贷款=90亿元，来兜底75亿元贷款，比过去财政仅兜底75亿贷款更加有保障。可以从这个角度与金融机构进行沟通。2、中间模式。过去是债权类产品（包括“明股实债”或真的债），必须有主体担保或主体征信，未来可以朝股权产品（优先股产品）角度发展，此类产品将具有一定竞争力。比如，不要求社会资本的主体征信，但可以要求社会资本补足一定收益。再比如，PPP项目10年期，社会资本仅担保其中2年，一旦政府违约，金融机构有一个2年的缓冲期，此方法具有一定的可操作性。3、最佳模式。资本金+贷款担保（五）合作项目对应政府财政指标建议1. 为了便于项目筹资，与我们签约主体对应的该级财政

46、指标：经过与金融机构交流，如果要做一些好的融资方案，财务指标方面（要符合）：地级市原则上一般公共预算收入不低于100亿元；区县（县级市）一般公共预算收入不低于60亿元。低于以上指标，则金融机构融资难度较大。建议在投资具体项目时，提前与金融机构沟通。2. 查找数据方法/文件来源：关于XX市2014年财政预算执行情况和2015年财政预算（草案）的报告；XX市2014年政府工作报告；2014年XX市国民经济和社会发展统计公报六、项目产权（一）PPP模式下，大部分项目中项目公司无需拥有项目的产权，理由如下:1、项目本身的性质决定很多基础设施项目有公益性、公共性。这些项目本质上都是政府持有的。过去不做P

47、P（P项目）的时候，这些项目的产权在政府或者政府机构或者公司名下。现在做PPP这些项目不一定要转移到PPP项目公司名下。2、并非一定有利于社会资本投资回收风险的控制有些观点认为，拥有这些项目的产权，容易控制风险。我认为这个观点不一定成立。因为项目是没有流通性的、无交换价值。比如说，一个体育馆，如果政府不偿还投资回收，不能卖也流通不了，无助于投资回收。所以与其要这个不能变现的产权，不如向政府要一些其他条件，可能对控制风险更好一点。3、并非必然影响项目融资有些人认为没有产权的话可能会影响融资。这个问题是要考虑。现在很多金融机构没有统一标准，有些金融机构一定要（贷款）给产权主体，有些认为不一定要产权

48、。建议提前沟通，同时在文本里面要作一些安排：未来要融资的时候，如果融资机构要求项目抵押，政府要同意拿出来抵押（物），这个就相当于第三方担保了，也是可行的。（二）项目公司拥有项目的产权可能带来的问题1、合作期限与折旧规则产生冲突（1）虽然根据国家发展改革委关于印发定价成本监审一般技术规范（试行）的通知（发改价格【2007】1219号）第十二条规定，实行特许经营的，如果合作期限满后资产无偿移交的，固定资产折旧年限最高不超过合作期限。即特许经营项目的固定资产折旧可以与合作期同步，特许经营项目可能适用这个规则去折旧。但如果不是特许经营的PPP项目，能不能用这个规则？（项目公司）拥有产权的话，会带来第二

49、个问题：比如，场馆、学校或医院，如果一个学校的产权在SPV公司名下，固定资产折旧执行什么规则？（2）2008年中华人民共和国企业所得税法与中华人民共和国企业所得税法实施条例：第六十条除国务院财政、税务主管部门另有规定外，固定资产计算折旧的最低年限如下：（一）房屋、建筑物，为20年；也就是说，想加速折旧，税务局不认可，只能用税后利润去补。如果合作期为10年，按上述规则，折旧期为20年，如果提前不跟税务局沟通的话，到期时才折旧了一半，投资成本才回收了一半。（如果）合同约定（项目）是要无偿移交的，会比较麻烦。如果没有产权，只是权益的话，权益是多少年，就按直线法摊多少年，比如10年运营期，就按10年，

50、10%每年，规则上是比较明确的；如果拥有的是产权，合作期限少于20年，规则执行哪一个？（这个问题）税务系统还在研究，可能会带来一些问题。2、项目公司拥有产权，运营期可能产生与固定资产有关的税收比如，国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定土地使用税，虽然钱不多，可能投标报价时不一定能考虑到。3、TOT（转让-运营-移交）模式下，产权转让与投资人选择阶段容易产生程序的冲突国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知（国办发201563号）举例：比如，一个学校的体育场。TOT第一个阶段是转让，咨询机构的第一版方案认为是产权变更。产权要交易的话，政府手上的体育场以及学

51、校，是国有资产。根据企业国有资产法，需要进国有产权交易所去交易。产权要挂牌，要去摘牌且中标。这要去做TOT投资人的招标，又要去做工程或者政府采购市场里面做一个招标。也就是说，两个不同的市场要做两次公开招标，同一个投资人都要中标。这就带来一个逻辑上的毛病，虽然最终可能能够操作成功，但这是说不过去的：因为在不同的市场凭什么同一个人中标。另外，TOT模式还有税的问题，税是一个增加的成本，谁来出？因为按照转让标的来说，现在一个项目基本上是几十个亿，面临着几个亿的税收，又增加了当地政府的压力，卖方买方可能都要交税。TOT莫式下，产权问题会更明确地产生冲突。4、所有权规则下意外灭失风险法律上来说，产权未来

52、发生意外灭失的风险，是社会资本买单。这个也不是很合理。因为有一些保险不一定能承保，一些极端的自然灾害（保险）不一定能买单。如果要买的话，保费也很高，而（损失）不一定都能通过保险获得赔偿。这时要运用所有权规则，谁拥有所有权谁买单。这时社会资本的风险反而会增加。（三）项目公司不拥有项目的产权，需要处理好以下事项：一是项目公司依据PPP合同获得本项目的投资建设权利，在没有产权情况下，作为发包人签订建设工程施工合同，需要获得建设管理部门认可。如果跟政府沟通一个方案，提出我们不需要项目产权，可依据之前提到的几个理由。如果对方接受，还需处理：如果没有产权的话，一定要和地方建管部门提前沟通，因为很多建管部门

53、认为，未来项目公司是要跟总包公司签施工总包合同的，很多建管系统的手续要以这个主体去备案和办理。否则，建管部门认为这个项目公司主体不合格，没有项目的产权，没有批文，没有资格作项目的发包人，施工许可（证）都办不了，这个提前要跟建管部门沟通。二是税务部门对项目公司采取无形资产权益摊销进行成本回收予以认可，且项目运营过程中不产生与资产有关的税收。项目没有产权就要按照无形资产摊销来回收投资，税务局是否认可？因为很多税务局也是第一次遇到PPP项目，要提前与税务机关沟通。三是获得财政部门财政补贴不形成障碍。四是金融机构融资可行且在金融机构为本项目融资需要时，政府方同意本项目进行抵押。提前要与拟合作的金融机构

54、进行沟通。有些金融机构比较教条，认为就是要有产权；很多金融机构也有所突破，认为产权问题是可以商量的。但是如果要抵押，这就要提前与政府谈好，不要产生没有产权（政府）还不让抵押的情况。在金融机构方面，抵押担保的作用只是一方面，他可能也担心政府再次借此融资，避免产生权利上的冲突（四）关于项目的产权处理的建议：如果我们不要这个产权，产权放到哪里去？过去政府很多项目的产权还是比较模糊，包括市政道路和场馆。比如市政道路，很多地方挂的是在建工程，不形成固定资产；各类场馆基本上都挂在平台公司，各个平台公司不愿意转成固定资产，转成固定资产以后，也面临着一个折旧摊销的问题。一旦折旧，平台公司承受不了，因为平台公司

55、本来经营性现金流就很少，财政补贴现金流很少，如果挂上个50个亿的场馆，按20年摊销，每年摊2.5亿的本金，意味着（每年）收入要多2.5亿才能平衡得了，否则就亏损、后续就没办法融资。所以很多平台公司比较含糊的处理：把它挂成在建工程，就是在资产里面，不进利润表。这样看着总资产很大，也有盈利，但实际上经营性现金流是不大的。所以它一般是不放（固定资产）的。但现在做了ppp之后，就面临着一个问题：以前平台公司是比较含糊的，平台公司的融资和财政出钱是一锅粥，但是PPP项目很清楚，就是财政出钱。但是财政出了钱没有资产，因为很多资产挂在平台公司，现在发改委很难接受（项目的）很多手续挂在政府某个机构下面。很多以

56、平台公司去办手续，包括很多批文，“工、可、立项”都是在平台公司名下，未来很多资产的权属都在平台公司名下。政府出了钱没资产，平台公司没出钱确享有资产，这两家之间（的账务）就做不平了。思路：1、平台公司代政府持有、代管理；解决了出钱跟（产权）分离的问题；2、政府履行一定的审批手续后，将该PPP项目作为对该平台公司的国有资本注入（增资扩股）。现在财政跟平台公司之间有一个通道：国有资本的注入，把资产作为国有资产注入，把资产做大一点，再去融资。七、社会资本收益相关约定（一）相关法律法规对于社会资本回报的规定：1、76号文：“获得合理投资回报”；“政策、法律和最低需求风险等由政府承2、2724号文：完善投

57、资回报机制。深化价格管理体制改革，对于涉及中央定价的ppp项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。3、六部委25号文：政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。4、201542号：“保证社会资本获得合理收益”；“引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。”；“建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。”5、201557号文：

58、严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。关于社会资本收益的约定，主要是商务条件的安排。从以上五个文件归纳出来：国家文件对PPP项目关于社会资本收益的安排可以总结为三个方面：第一是明确要给社会资本合理回报第二是不得给予固定回报第三是政府可以对最低需求做出安排。实务中的难点是：大部分项目如果政府不给一个明确的回报率安排，实现合理回报的具体的量化安排是有难度的。现在很多项目都是用的第三方面，政府给予一个最低需求的保障。比如，政府规划要修地铁，修完以后，未来到底每天有多少人流来乘坐地铁，不是社会资本能控制得了的。再比如，建一个体育馆/场，政府是出于城市功能的规划

59、需要，但建完以后，未来到底有多少人、多少赛事，或者产生多少收入，可能不完全是社会资本能够控制得了的。既然规划引入社会资本来做，政府可能对这类项目的最低的市场需求，要有一个安排。比如，地铁修完之后，如按照流量、票务计算社会资本回报，可能需要根据最终投资额、票价的单价，测算出一个最低的票务流量。如果达不到这个流量，可能社会资本就没办法投资。比如，污水处理厂，规划10万吨的，不可能建完开始就达到盈利的量，如果达到，则规划不是很超前，整体没有留下余地。像这种逐步增长需求的，政府也会对项目建成后的最低流量有一个安排。比如说，设计10万吨的，根据投资总量，未来可能开始的5年每年低于6万吨，可能没法收回投资

60、并获得合理回报，政府就要对开始几年每年的6万吨流量做一个安排。如果实际处理的是4万吨，少的2万吨可能就要按照合同约定有一个补偿的价格。有这种明确计量单位还是可以（操作）的，难的是很多项目没有明确的计量依据。比如，场馆类的（文化馆、博物馆），不能天天按照销售票量来计费，没有一个每天卖票的盈利模式/收费的运作模式。这类项目怎样在合理回报和不固定回报中实现（平衡的）一个社会机制。现在很多项目确定社会资本的收入是按照净现值这样一个指标，是通过一个确定的数字来回避了固定回报的安排。但是净现值也有缺陷：投标报价时候，是根据现有的投资或者现有的需求，投标时可能图纸都没有，但做了一个净现值的报价。在实施过程中

61、，由于政府指令，增加了投资，净现值怎样调整？因为整个公式中没有社会资本的回报率。可能净现值报的是一个数字，但各个企业预期的回报率本身是不一样的。这是一个难点。将净现值作为投资回收模型的，有几个变量要考虑一下：首先是一个投资变化：预计的投资和实际投资过程中增加的投资如何调整净现值，也就是每年的营业收入。另外是，调整因素导致的，比如，利率，很多方案的利率是固定的，按照现在的利率做了一组净现值测算。如果利率调整，净现值怎么调？可能有些模型不考虑。现在利率处于一个相对的低位，2008年最高利率曾达到8.75，现在4.9，PPP合作期不能短于10年，可能未来10年利率增长至8以上，如果没有调整机制的话，

62、风险还是比较大的。如果包死的话，做敏感性分析的时候，可能要做一个余量的测算，看利润、收益能不能覆盖。（二）社会资本投资回收方式ppp项目最后投资后的回收来源于两大块，一块是项目本身经营产生的收入；如果项目没有产生收入或收入不足，就面临着(第二块)财政补贴，政府付费或可行性缺口补助，统称为财政补贴。113号文：项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。解释：“使用者付费”就是项目向社会公众收取的收费收入；“可行性缺口补助(ViabilityGapFunding)”，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府

63、以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费(GovernmentPayment)”，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(AvailabilityPayment)、使用量付费(UsagePayment)和绩效付费(PerformancePayment)。(三) 关于财政补贴具体运用到项目当中，本人归纳了主要分为两类，一类是投资补助，一类是财政补贴。投资补助在财政部156号文，是有相关规则的。总体的一个概念，就是相当于减少项目投资。“投资补助”：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，

64、以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。“运营补贴”主要是维持项目运营并保证社会资本获得约定的最低收益时，政府需要给予的补贴。作为投资人来说，一个项目的投资平衡有两个方法，一是提高项目建成后的经营收入，也就是说，收入提高，投资平衡性就高了。很多PPP项目的市场需求并不是社会资本能够完全控制的，对营运收入提高并不会很有把握。这时收入提高不了，但投资又很大，还有一个办法：社会资本减少投资，减少部分由财政给予补助。比如，100元的投资建完以后如果每年收入是10元或5元，（投资就）平衡不了；如果投资从100元降到50元