论农村土地家庭联产承包责任制的优化1

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1、论农村土地家庭联产承包责任制的优化-有关及其分析 第一版: 06月中旬 第二版: 04月中旬 （核心字：联产承包责任制，农村土地，三农）著作权人：胡小能 联系电话：86-，电子邮件：目 录（一）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则产生的背景-2（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则第一章 总 则-4第二章 农村土地资源分派与调节规则-4第三章 农村土地资源分派措施-6第四章 农村土地资源的经营使用权与转租权-6第五章 附则-7（三）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则实行效应分析-8（四）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则可行性分析-9（五）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则

2、论证祈求-10（六）参照文献-10（一）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则产生的背景就农村建设来讲，显然是一种划时代的转折点，在这一年里，中央一号文献明确提出了建设社会主义新农村的任务与新农村概念。自一号文献重新关注农业起，新农村建设的提出明显对各地地方政府鼓励最大,许多振奋人心的政策与消息因此而不断涌现，但就农村土地制度来讲，似乎让人有些着急-三十年土地经营权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度多少让农村基层党员、干部有些无所适从。目前，农村土地零散的被村民各自经营（特别是山区、丘陵等地况复杂农村，为公平起见，土地资源是先按远近、肥瘦、背水与否等分类后，再按各家庭人头

3、每类提成若干小块），显然这种小个体经营方式完全不能适应国家大力推广农机应用、农技应用、一村一品等规模化经营政策。由于土地被零散分割极大地增长了农业规模化经营过程中的成本，阻碍了农业科技应用的大发展，阻碍了农产品市场化进程，并最后阻碍中国农业的国际竞争力的提高。我们先来探讨一下国内农村土地制度的变迁。国内农村土地制度的变迁大体可分为四个阶段，即土地改革阶段、农业合伙化阶段、人民公社阶段、家庭联产承包责任制阶段。国内农村1950年进行了土地改革，根据“耕者有其田”，农民免费获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。19

4、531957年这一阶段国内农村土地制度经历了“互助组初级合伙社高档合伙社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有变化为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分派，影响了农民的积极性。19581978年在“左”的思想支配下，人民公社实行 “政社合一”，土地等生产资料完全集中于人民公社和国家手中，这事实上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了涉及土地在内的所有生产资料，并且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一种样，干与不干一种样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，导致了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归

5、集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的,留足集体的,剩余全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下通过了不断的完善，此项制度沿用至今。中央目前的政策重要体目前三十年土地经营承包权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度。这体现了中央决策机构对农村土地延续实行“家庭联产承包责任制”的决心，并从形式上、时限上予以了充足的保证，同步也体现了中央稳定民心、推崇民主管理以及对腐败问题与基本干部管理的间接控制方略。在决策之前，显然中央（涉及民间学者及有关人士）对

6、土地制度如何改革是有过长时间的论证的，尽管“家庭联产承包责任制”从一开始就暴露了它的局限性，并在某些方面愈来愈严重，但权衡利弊之下，涉及笔者在内，大多数人仍然支持在一定期期内继续实行“家庭联产承包责任制”。只是笔者觉得该制度在现行框架下可以有一种大的优化。 农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则正是该优化想法的体现,在第一版的时候因只提出概念性分析,原定名为论乡村土地资源分派-有关分代式家庭集中承包制度的设想,本次第二版修订，已经将该制度直接写成了法律条文建议稿。制度的优化原则是但愿兼顾到制度的社会效应(有助于社会和谐与国力增强)、经济效应(有助于土地资源的科学合理运用与增长收益)及环境效应（

7、有助于环境优化）；优化的直接目的是“利于农村土地规模化经营进程”；优化的前提是保证“家庭联产承包责任制”不变；优化过程是通过自中央至地方的立法过程，来变化分派与被分派的对象（即以家庭的每一代人为土地资源经营使用权益分派对象而不是个人，并保证每一家庭或联合家庭最后承包的是一种集中的片区而不是零散的许多小块土地），并且明确土地承租人对土地经营使用权可以合法转让（即转租）。该制度将使农村土地能相对集中并大大减少因生丧嫁娶带来的调节需要。下篇是该项制度(建议稿)的全文，欢迎共同论证。（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则第一章 总 则第一条 为保证农村土地资源公平分派并合理流转，并符合农村产业化

8、发展需要，特制定本细则。第二条 本农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则适合于全国各地行政村用来分派土地资源及对其使用权与转租权的管理。第三条 以行政村为单位的所有村土地资源，除村民宅基地及矿产资源外，其所有权归集体所有，村委负责通过组织村民代表大会或全民会议实现该集体所有权的支配。第四条 本制度所论及的土地资源权益是指土地的承包(免费使用)权、承租(有偿使用)权、转租(有偿转让使用)权及其产生的收益，还要注意的是本文论及的农村土地资源不涉及被公觉得的村民宅基地（私有）及矿产资源（国有）。第五条 本制度所论及的土地权益统一以三十年为一固定调节周期，而权益实际享有年限是长期的。第六条 以行政村为

9、单位的所有农村土地资源中的承包片区间道路、桥梁、山林或其他原始植被，涉及其他未被开垦的土地资源归村集体所有，其权益直接归村委支配。除此以外的待分派土地资源应考虑保存约5%直接归村委，其收益由村委依第一条用于村内公共基本设施的投资与管理开销。第七条 家庭或联合家庭承包区域间及村与外界通路由本地基层政府根据国家及本地经济发展需要拟定宽窄与建设水准，由村委负责保证明际状况符合该原则，但全体村民负有配合出劳力的义务与权利。第二章 农村土地资源分派与调节规则第八条 平均地权应以家庭中的一代人为单位，即一对夫妻分一份土地；有赡养父母双亲的增长一份土地，赡养单亲的增长0.5份土地（赡养多亲的，超过数不计）；

10、无论有无生育子女及生育子女多少统一增长一份土地，但子女已所有分家或已迁出户口的无权增长子女那份土地。第四代（夫妻生育的子女结婚后的子女）统一不计入分派对象。即任一两性家庭只也许分得2、2.5或3个单位的土地。第九条 三十岁内未婚娶统一按子女计算，三十岁以上未婚娶统一按单亲家庭计算（若其为独生子女，其父母将丧失子女的那份土地承包权）, 单亲家庭将按一代人的份额获得一份土地, 独身家庭没有下一代子女土地分派权，除非其已合法领养有子女，则与自生子女同样享有同等土地分派权，但当领养关系解除，原权益由村委收归集体所有。单亲家庭有赡养老人的按上两性家庭同样分派。即单亲家庭也许分得1、1.5、2、 2.5或

11、3个单位的土地。第十条 当事人父母已双亡但爷爷和（或）奶奶有在的，按父母在计，即可分得3个单位的土地；若父母爷爷和奶奶均不在人世，则无论当事人兄弟姐妹多寡以及结婚与否，均只分得2个单位的土地。第十一条 夫妻抚养之长辈间有死亡者，次年起向村委退回该死亡者的半份土地承包权或上交本村半份土地的过去三年的平均纯收益（即纯利润，其由村委领导核算并事先发布）的1/3（另2/3相称于租种报酬由自己持有）；而夫妻间有死亡或离异者，涉及其子女死亡或迁移、婚嫁等多种因素都不影响夫妻对自身土地及下代土地的三十年权益（自结婚登记日起计算）。夫妻所有死亡，且无子女者，土地权益当年归其近来亲属，自次年起由村委收归集体。第

12、十二条 离异男子，若无抚养子女，则丧失子女的那份1个单位的土地承包权，再婚时，该份土地使用权将重新获得。离异男子，若有抚养子女则无论再婚与否，原土地份额均保持不变。第十三条 离异女子，若无抚养子女，则恢复出嫁前权利；若有抚养子女，则作为新增单亲家庭由定居村委重新分派1个单位的土地。若之后出嫁，则自出嫁的次年起应向村委退回该份土地承包权。第十四条 对于智障或残疾等民事行为能力局限性的人士仍按上述条款分得土地，但其权益由其监护人收受并管理。第十五条 原农村户口,现户口已转为非农户口,且在过去三年内过半时间居住在异地的,无以上所述土地分派权,若过去三年内过半时间仍居住在原户口所在地的,应告知其迁回户

13、口并予以同等土地分派权,若对方不批准迁回户口则视为非本地居民,不予土地资源分派权(异地户口但长期居住在本地的类同本条款)。第十六条 片区划分后，除上述调节规则外，原则上三十年内不得重新进行新的划分，若存在国家征用土地，其补偿费用应所有归原承包主。第十七条 家庭内部若因分家而需调节的，属家庭内务，不属本制度调节范畴。第三章 农村土地资源分派措施第十八条 在实际分派之前应一方面计算每一家庭待分派份额，鼓励两个及两个以上密切家庭获得的片区连成一片，以利合伙经营。第十九条 选一种原则单元，然后将待分土地资源按待分派份额分割为若干片区，分割时应在原有面积上比照原则单元乘以肥瘦、远近、水源以便性、积水田与

14、旱地、家禽与家畜干扰系数。片区中水源（例如池塘、堰）应作为特殊的必须土地资源尽量分派到任一家庭，但应根据实际可产生利益状况拟定系数。第二十条 上条款中所述系数应通过各家庭代表参与讨论及民主集中制原则在将待分土地资源分割为对等片区时同步拟定。亦即预定片区理论面积乘以相应系数后最后拟定片区边界线。第二十一条 在划分片区边界线时应充足考虑分水岭与通风、向阳的合理性。第二十二条 同等份额的家庭再在理论面积相等但实际不一定相等的片区中通过抽签方式拟定自己的那份承包片区。第二十三条 片区中水源（例如池塘、堰）权益应划归重要取水片区承包主，但周边片区承包主需要取水时应公平看待。第四章 农村土地资源的经营使用

15、权与转租权第二十四条 承包片区土地的承包主有权在种植、养殖业内自由经营（但无权抛荒），亦有权自由、有偿转让其土地使用权，还可继续承租集体土地资源或其他村民转租的土地资源。第二十五条 承包或承租片区土地持续三年抛荒的，村委有权无条件将该土地资源收归集体所有。第二十六条 承包或承租片区土地资源的当事人无权将土地用作商用建筑，自用临时建筑（例如看守棚或小房等）应通过村委的批准，自用长期建筑不仅应经村委批准并且须经上级主管机关批准。未经批准而擅自搭建者将无条件被拆除并处以相应罚金，导致无法挽回之损失者应追究其刑事责任。第二十七条 村委有权将收回或未分派的土地参照本地市场平均价格有偿出租给村民或村民以外

16、的经营者,但应考虑符合本村长期发展的需要。第二十八条 村委应引导村民成立合伙组织，并合适考虑招商引资来实现本村一村一品的规划与尽量就地加工或深加工。第二十九条 农村集体土地转为建设用地的依各省农村集体建设用地使用权流转管理措施执行。第三十条 农村集体土地转为宅基地的依各省农村宅基地管理措施执行。第五章 附则第三十一条 本细则由国务院依中华人民共和国土地管理法及中华人民共和国土地管理法实行条例制定，其修订解释权归国务院。第三十二条 本细则自X年X月X日起由各省人民政府组织各级地方政府及基层村委实行。（三）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则实行效应分析农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则是基

17、于中国人向来以家庭为核心单位的老式（以家庭为核心单位的文化现象目前正被欧美人士所看重），它是以一代人为一种单位而不是象目前政策以自然人个体来均分土地资源。这意味着均分后的稳定性大大加强，不必象目前三年两头一小调节,五年或十年一大调节（中央现虽硬性规定土地经营权三十年不变，但如何解决人口变动带来的调配需求，如果没有政策增援，恐怕仍然会导致社会又一不稳定因素），并且同步有如下许多社会、经济、环境效应：该制度的设计在平分地权时已予以老人与残疾人平等地位充足兼顾了孝及仁的老式伦理，更巧妙的是“一对夫妻，无论有无生育子女及生育子女多少，统一增长一份土地”的规定，不动身色地但绝对有效地支持了万难的农村筹划

18、生育，也给那些少生或未生的夫妻以公平。可以说这些规定更强化了个体的家庭与社会责任。而对大龄而未婚嫁或离异的子女有了更符合时宜的规定，其并没有拘泥于表面的个体平等，而是更深层次地考虑了个体更深层次的独身与单亲自由，它同步亦间接支持了农村筹划生育。该制度还考虑到近些年来农转非的实际状况，对实际居住地及个人自愿的考虑实质是照顾户口已转非但实际生活来源仍靠农业的部分人士。该制度还考虑到人员变迁带来的土地调配需求，并提出了土地可以不收回，可以有偿再承租的观念，如能公正执行，则做到三十年为周期进行土地均分都不是难事了。在土地资源实际分割方面，该制度提出的集中式设想，为农机、农技的应用、规模经营打下了坚实基

19、本，这将为经济的发展与环境优化提供了巨大的机遇，同步亦可保证土地转租更合理的收益及或国家征用土地的合适交易成本。该制度的设想亦尊重了土地经营使用权的自由转让。这有助于精英分子进一步形成规模经营，拉动农村市场经济的发展。而从均分措施上讲，该制度提出了片区概念与加权系数，并强调了分派前的民主讨论与分派时的自由搏弈，可以说完全能保证公平分派。该制度的设想还考虑到土地的实际运用，有效限制了抛荒及将土地转作非农用途。该制度的设计延续了农村土地资源的集体所有权的肯定，同步进一步保证了村民对土地的长期经营使用权与规模化进程的相适配。（四）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则可行性分析 分代式家庭联产承包集

20、中土地的设想并不复杂亦无需较高的文化素质规定，最核心的方面是目前农村规模化经营与市场化进程的需要，因此在实行的必要性上是毫无疑问的，但在具体实行的方略上还是有需要注意的某些地方。 一方面国家应从宣传造势方面下足工夫，其一，新事物通过反复讨论会更成熟；其二，讨论多了就不再是新东西了，将有助于执行。另一方面在决定实行时，国家应从政策上下达强制执行规定，同步发动民主监督机制（这一点现情已足够）。而在农村本地，应保证的物质基本是道路的宽度与畅通，此外在组织上必须有足够的时间动员，务必保证所有家庭代表的参与。片区边界的划分应考虑进出通路并最后通过实地量测后作出永久性标记。制度中的有关系数安排是基于了简朴

21、数学的结识，但除此以外并不会比完全分散分派土地资源复杂。因此在耐心之下不存在技术性问题。倒是制度实行的实际受影响者村委与村民的确是存在某些不拟定性因素，其一是村组织影响力与八十年代初比大下降；其二农村沟通渠道严重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它们对制度的理解力是相称有限的并且往往不能当家作主；其四是目前省级及如下政府清兼形象受到极大挑战，老百姓对新生事物接受也许需要时间。说白了该制度能否顺利实行，在民心取向上会有较大影响。因此在制度实行前民心的疏导是非常重要的方略，各地在正式实行前，除应配合中央大力宣传外，不妨特别注意典范的事先树立，即通过实例让村民感受到分代式承包集中土地的长处

22、，让村民自觉拥护新制度的实行。其二，在制度实行前的解释过程中，应切实注意向村委解释，将保障集体土地资源中有合适的一部分不分派，以便由村委掌控用来维持村委的正常管理开销与建设公共基本设施，这将大大缓改目前村委无利益来源，无话语权的窘境。如果可以，村委目前若控制有山林、鱼塘等不妨通过招商开发养殖项目，让最不产生利益的土地产生较大收益，则集中土地经营的好处则可见一斑。制度的实行将会是顺流而下，皆大欢喜。（五）农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则论证祈求农村土地制度是关系着农村发展的国计民生的大事，因此我象关怀自己的生存同样关怀着，虽然没有很深的学术背景，但有的是热情与思考。本农村分代式家庭联产承包集中土地实行细则是笔者向国务院提出的建议稿，写作的目的是但愿寻找渠道，让来自民间的对农村土地资源管理也许更适合的想法得到国家有关机构的关注，如果通过论证，该制度能得以试行，则农村进一步大发展估计将会更快到来。固然，该制度的设计仅本人一人调研与思考（期间有与很少数民间志士交流）的成果，局限性之处在所难免，谨但愿所有关怀农村发展的读者不吝赐教，共同发展与完善本细则，以期待其尽早被应用于现实。参照文献中华人民共和国土地管理法(现行)中华人民共和国土地管理法实行条例(现行)湖北省集体所有建设用地使用权流转管理试行措施(现行)河北省农村宅基地管理措施(现行)