国际经济与贸易毕业论文我国进出口食品安全监管体系的研究

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1、本科毕业设计论文 我国进出口食品平安监管体系的研究学 院 经济与贸易学院 专 业 国际经济与贸易 年级班别 2007级1班 学 号 学生姓名 指导教师 2021年 6 月 摘 要Error! Reference source not found.现阶段，我国食品出口频繁遭遇兴旺国家严格的绿色壁垒和技术壁垒，而随着我国进口食品品种和数量的逐年增加，进口食品的平安问题也逐渐显现出来，食品平安事故更为常见。 “问题食品之多、涉及范围之广、后果之严重，已深刻地影响到人民群众的身体健康和生命平安，影响到国家的声誉和国际形象。因此，尽快完善我国进出口食品平安监管体系已经是刻不容缓的事情了。本文通过分析我国

2、进出口食品平安及其监管的现状、存在的问题，同时比照兴旺国家，如美国、欧盟、日本等国的进出口食品平安监管制度，以此借鉴国外先进的经验，结合我国自身的实际情况进行分析总结，并为能够完善我国进出口食品平安监管体系提供了一些可供参考的策略以及措施。关键词：食品平安，进出口，监管体系 注：本设计论文题目来源于教师的部级科研工程，工程编号为：09YJA630026。AbstractAt present, Chinas food exports to developed countries frequently encountered the green barriers and strict techni

3、cal barriers, and with the variety and amount of import food have increased year by year, the import foods security problem also has appeared gradually. So the food safety incident is more common. So much and a wide of range of problem food, which with serious consequences, has been profoundly affec

4、ted the peoples health and their lives, affecting the states reputation and the international image. Therefore, as soon as possible to perfect our countrys import and export food safety monitoring system is already the urgent affair.Based on the analysis of our import and export food safety and supe

5、rvision of the present situation, the existence questions, while compared to the developed countries such as the United States, the European Union, and Japan and other countries import and export food safety supervision system, so as to learn from the foreign advanced experience, combined with China

6、s own actual situation to analyze and summarize, and to be able to perfect our countrys import and export food safety monitoring system provides some reference strategies and measures.Key words: Food safety, Import and export, Supervision and management system 目 录1 绪论11.1 选题背景及研究意义11.2 文献综述21.3 研究内容

7、51.4 研究的主要方法52 我国进出口食品平安及其监管现状62.1 我国进出口食品平安现状62.2 我国现行进出口食品平安监管体系72.2.1 我国进出口食品平安监管体系的内容72.2.2 我国进出口食品平安监管部门及其职能权力配置102.2.3 我国进出口食品平安监管的运行机制133 我国进出口食品平安监管存在的问题153.1 进出口食品检验检疫监管体系不够完善153.2 主动预防食品平安质量事件发生的能力缺乏153.3 进出口食品企业的质量主体缺失163.4 检验检疫部门现有人员、技术难以满足工作需要163.5 技术法规和标准滞后164 兴旺国家进口食品平安监管制度及其对我国的启示184

8、.1 兴旺国家进口食品平安监管制度184.1.1 美国的进口食品平安监管184.1.2 欧盟的进口食品平安监管204.1.3 日本的进口食品平安监管214.2 对我国的启示与借鉴234.2.1 建立健全食品平安法律体系和技术标准体系建设234.2.2 加强信用体系建设244.2.3 建立有效的风险评估和食品平安预警制度244.2.4 实行食品质量平安的信息追溯制度和缺陷食品召回制度254.2.5 合理追究责任和赔偿损失254.2.6 注重信息交流265 完善我国进出口食品平安监管体系的对策275.1 完善进出口食品平安体系275.2 突出进出口食品平安预防、监控以及检验检疫快速反响功能285.

9、3 加强信用体系建设，切实落实企业作为食品平安责任主体的责任305.4 加强进出口食品检验检疫人员能力建设和进出口食品检测能力建设305.5 最大限度地采用国际标准制定、公布统一的食品平安国家标准315.6 建立有效的风险管理和食品平安预警制度315.7 加强进口食品的召回和追溯制度的建设315.8 加强信息交流32结论 33参考文献 34致谢 371 绪论1.1选题背景及研究意义“国以民为本，民以食为天，食以安为先。2000年5月第53届世界卫生大会将食品平安列入了全球公共卫生的重点领域，世界卫生组织(WHO)于2002年提出了全球食品平安战略方案。食品平安已越来越受到各国政府的高度重视，成

10、为当前全球性的重大战略问题。食品平安监管业己成为摆在各国政府面前的重大课题。“民以食为天，人们每天都要和食品“打交道，食品分为多种类型，每个人对食品的要求不同，对食品的“色、香、味各有所好，但是“食以安为先，入口的食品必须平安，这是人们对食品最低的要求。所谓病从口入，作为每日必需品的食品如果不“平安，人们食用后，身体就会受损;而且许多不平安的食品其不平安性是隐性的，比方细菌超标，比方色泽鲜美但实际有毒，比方肉食性食品中带有活体寄生虫，这些有危害的食品，人们通过肉眼或者通过自己的一般常识无法分辨出来的。食品平安不仅关系到人们的身体健康和生命平安，而且还关系到一国的经济开展。对外贸易是我国经济开展

11、的重要组成局部，在国际食品贸易中，不平安的食品就算侥幸通过我国的安检运到外国的港口，一旦被外国的检验部门查出其不平安性，也会被勒令退回或者就地销毁。中国商务网上公布的我国每个月被美国FDA拒绝入境的食品列表，以及每个月被日本扣留的我国食品情况皆触目惊心。事实证明，我国所生产的不平安食品己严重阻碍我国食品贸易的开展，严重影响我国对外贸易额的增长，更严重的是影响到我国的国际声誉。在国际方面，日本国内公开的网络媒体认为从中国进口的食品使日本的残疾儿童的比率不断增大，并极端的认为中国食品是“谋杀者。这样的言论以正式的网络形式在日本国内传播，其负面影响力不可低估。我们虽应反对国外这样极端的言论，但不可否

12、认的是，我国当下食品平安以及相应的监管现状确实存在严重问题。美国众议院己经提出“假设对中国产食品和药品不能进行严格的检验，为美国消费者的平安只能暂时全面禁止中国产食品的进口的言论，欧盟和日本政府甚至派出高层政府官员到中国向中国政府提出提高平安性的建议，这种建议甚至带有催促性质。在国内方面，被媒体相继曝光的种种骇人听闻的食品生产加工方法:雀巢奶粉碘超标、洋快餐辣椒含苏丹红、牛羊猪鸡肉注水、不粘锅含致癌物、敌敌畏拌火腿咸鱼、甲醛泡海鲜、面粉兑尿素、硫磺薰银耳薰竹笋芦笋、激素喂甲鱼、染料当色素、矿油喷饼干、吊白块加工米粉和粉丝、废弃医用石膏加工嫩豆腐，这些“创举无不挑战着人们的想象力，甚至有学者戏称

13、“中国人是吃毒长大的。从有毒奶粉到有毒泡菜，从苏丹红一号到立顿红茶，从掺假的平遥牛肉到变味的涪陵榨菜，毒粉丝、毒韭菜、毒鸡蛋消费者遭遇的食品平安事件已经难以一叮列举，无论国内外的媒体报道还是我国国内的坊间言论无不昭示着我国的食品平安监管的严峻状态22。因此，当务之急应当是从这一系列食品平安事件中吸取经验与教训，从分析我国现行的进出口食品平安监管体系之缺陷以及借鉴国外食品平安监管的有效措施、先进制度、成熟经验入手，加强我国进出口食品平安监管，改进我国进出口食品平安现行监管方式。在这种背景下，研究我国如何在更为开放的国际环境中大胆借鉴兴旺国家先进的立法和监管经验，改善我国进出口食品平安的监管体系，

14、具有重大理论和现实意义。美国、欧盟和日本是世界主要兴旺国家，同时，它们的食品平安监管成效显著，为世界各国争相仿效，本文即是选取这几个兴旺国家的进出口食品平安监管与我国的进行深入比拟。1.2文献综述食品平安监管体系是指政府监督管理部门应用法律、法规、标准和其他监管措施,依法对食品生产、流通、消费环节进行监督管理的职能框架和组织系统。食品平安监管体系的主体是参与食品平安监管的部门、单位或个人;客体是食品污染、危害、风险和各类食品违法生产经营行为。1、当前我国进出口食品平安监管模式及特点曾海山, 李婷玉18在?我国食品平安监管研究?中指出目前我国食品监管采用的是分散式监管模式。根据2004年国务院?

15、关于进一步加强食品平安工作的决定?所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动的食品平安监管模式,食品平安监管按照一个监管环节由一个部门监管的原那么,农业、质检、工商、卫生四部门分别负责农产品生产、食品加工、流通和消费四个环节,采取分段监管为主、品种监管为辅。 支树平8在?加强全球合作 维护食品平安?中说到，国家质检总局是国务院主管产品质量监管、出入境检验检疫、标准化、计量、认证认可的质量综合管理部门和行政执法机关，负责国内食品生产加工环节和进出口食品平安监管。陈维玉, 陈金龙9?在?食品平安法?法律框架下的进出口食品平安监管模式初探?中提出：该法设计的食品平安监管模式具有

16、如下特点： 一是建立了“从田园到餐桌的全程监管，食品从生产、流通到消费均有相应的监管机构；二是对与食品相关的产品或活动进行监管，包括添加剂、包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂等；三是调整分段管理体制，强化监管，要求各监管部门之间加强沟通，密切配合；四是建立了食品召回制度；五是“十倍的赔偿金等加强了严厉惩罚；六是要求县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品平安监督管理工作，并为重大食品平安事故责任追究提供了法律依据；七是设计了较为详细的制度，特别建立了食品平安事故处置制度、食品平安信息统一公布制度及食品平安风险监测制度、食品平安风险评估制度。2、目前我国食品平安监管存在的问题邱 云

17、, 潘洪卫10在?浅议?食品平安法?框架下的进出口食品平安监管?中，我们可以看到，目前我国进出口食品监管存在着较多的问题，突出表现为：(1)食品平安监管体系不够完善，各监管部门沟通协调不够，未能形成有效合力。(2)进出口食品平安事件频繁发生。(3)进出口食品企业质量平安意识还有待提高。(4)检验检疫部门现有人员、技术难以满足工作需要。梁颖，雷鹏21在?食品平安监管的科学模式探索?的文章中，他们表示：条块分割分治的监管体制所凸现的缺陷非常明显。监管机构的混乱，使食品平安监管体制漏洞百出，有效性大打折扣。在这样的监管格局下，食品平安事件频发，监管部门应对无力的结果是可以预见的。具体表现在以下几方面

18、：(1)部门职责划分不清，分工不明确。(2)缺乏统一领导，沟通和协调困难。(3)缺乏有效的责任追究制度。曾海山, 李婷玉18在?我国食品平安监管研究?一文中讲到我国食品平安标准建设严重滞后,检测空虚。文中指出目前我国的食品标准体系存在的主要问题是总体水平偏低, 国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾或重复,重要标准短缺,标准的前期研究薄弱,局部企业标准低于国家标准或行业标准,局部标准的实施状况差,甚至强制标准也未能得到很好的实施。3、有效实施食品平安监管的建议陈维玉, 陈金龙9?在?食品平安法?法律框架下的进出口食品平安监管模式初探?中表示，有效地实施食品平安监管的措施主要有以下几种方

19、式：(1)应用风险分析手段完善对进出口食品的监管。(2)最大限度地采用国际标准制定、公布统一的食品平安国家标准。(3)建立健全食品生产经营者食品平安信用档案。(4)让科学家参与相关监管程序，充分利用国家现有的人才资源。(5)加强企业社会责任。邱 云, 潘洪卫10在?浅议?食品平安法?框架下的进出口食品平安监管?中坦言，在目前?食品平安法?的食品平安监管总体框架下，应按照法律法规的相关规定，找准自己的定位，积极加强与其他监管部门的配合，加强对进出口食品生产企业的监管，强化自身建设。具体表现在：(1)理顺各相关主体关系，构建和完善新型的进出口食品平安监管体系。(2)切实落实企业作为食品平安责任主体

20、的责任。(3)按照?食品平安法?规定，积极正确履行监管职责。(4)加强进出口食品检测能力和人力资源建设，适应不断提高的进出口食品平安监管的要求。陈博文, 潘朝思, 高彦生, 李冠雄, 宦萍, 莫晓凤, 刘语蓉, 王冲12等人在?美国食品保护和进口食品监管新动向与我国对策建议?中强调，以下对策建议对我国建立完善的进出口食品监督体系有着非凡的价值。具体包括：(1)密切关注美国食品保护和进口食品监管新动向；(2)评估美国新推出的食品保护方案对我国可能造成的影响；(3)关注和研究第三方检查机构的开展及运行趋势；(4)加强与美国FDA在进出口食品监管领域的交流与合作；(5)针对美国食品保护与进口食品监管

21、问题进行科研立项；(6)借鉴国外经验，加强进出口食品平安保障体系建设。梁颖，雷鹏21在?食品平安监管的科学模式探索?中指出，我国食品平安监管必须从现存实际问题出发，在借鉴既有研究成果的根底上，突破陈旧体制的束缚，建立全新的科学监管模式。表现为：(1)归并执法职能，建立权威、统一、高效的食品平安监管体系。(2)建立规划科学、配置合理、管理统一的食品平安监测运行机制 。王进喜，廖鲁兴13在?科学构建进出口食品检验检疫监管体系的对策?一文中，我们可以看到：保障食品农产品质量平安是一个庞大的系统工程。面对当前严峻的国内外食品平安形势，检验检疫部门只能是作为负责食品进出口环节质量平安把关的职能部门，必须

22、在我国现行食品平安监管体制总体框架下，做好检验检疫部门应有的定位，并加强与其他环节监管部门密切协作配合，实现进出口食品的有效监管。具体可以概况为以下几个方面：(1)构建一个体系；(2)强化两个根底；(3)突出三大功能。1.3研究内容本文以当前我国进出口食品平安监管体系为研究对象，分析我国进出口食品平安及其监管现状，再详细分析我国进出口食品平安监管所存在的问题，在此根底上，引入兴旺国家进出口食品平安的监管制度，最后结合我国自身的实际情况及其兴旺国家对我国的启示，提出完善我国进出口食品平安监管体系的一系列措施。本文具体共分为五个局部：第一局部是绪论。这局部主要是介绍本文研究的背景、意义以及文献综述

23、和研究内容、研究的主要方法。第二局部介绍我国进出口食品平安及其监管现状。分析了我国进出口食品平安的现状，监管体系的内容以及负责监管的部门有何职能权力，运行机制如何运作等。第三局部是分析目前我国进出口食品平安监管所存在的问题。从五个方面分别阐述：一是进出口食品检验检疫监管体系不够完善；二是进出口食品平安事件频繁发生；三是进出口食品企业质量平安意识还有待提高；四是检验检疫部门现有人员、技术难以满足工作需要；五是技术法规和标准滞后。第四局部分析兴旺国家进出口食品平安监管制度及其对我国的启示。本文从中选择了美国、欧盟、日本这三个目标作为研究对象，详述其各自的监管制度，最后得出值得我国借鉴的共同特点，并

24、就其特点分别作出了介绍。第五局部是针对目前我国进出口食品平安监管所存在的问题，而提出的完善我国进出口食品平安监管体系的措施。还有对本文的研究进行全面的总结，并对本课题的后续研究进行展望。1.4研究的主要方法本文主要运用文献研究法对我国及兴旺国家进出口食品平安监管做深入研究；运用归纳思维总结我国进出口食品平安监管的缺陷以及兴旺国家食品平安监管对我国的启示；同时运用理论联系实际的研究方法结合外国食品平安监管方式对我国的启示，探寻完善我国进出口食品平安监管体系的措施。2 我国进出口食品平安及其监管现状2.1我国进出口食品平安现状我国是一个食品进出口大国，出口的主要国家和地区有欧盟、美国、日本、东盟、

25、韩国、香港、加拿大、俄罗斯、台湾等；出口类别主要是粮油类、饮料类、蔬菜类、水果类、畜禽类、水产类、蛋奶类、酒类、罐头食品和茶叶等。食品进口主要是来自于欧美、日韩、东南亚、港澳台等地区；进口食品系列有糖果系列、饼干系列、饮料系列、凉果类系列、肉制品系列、调味品系列、巧克力系列、洋酒系列等15。据统计，2005-2021年，我国进出口食品农产品贸易额分别为562.9、634.8、775.9、985.5和913.8亿美元，同比分别增长9.5%、12.8%、22.2%、27.0%、-7.3%6。世界性的金融危机使我国的食品贸易竞争优势弱化，出口市场越来越受其他国家的竞争压力。金融危机也使一些国家和地区

26、采取更为保守的贸易政策，它们采取提高标准、增加检验检疫工程和调整技术法规等来限制我国的食品出口，如日本“肯定列表制度的苛刻要求使我国农产品的出口遭受了巨大的经济损失。2021年1-6月，进出口食品贸易摆脱经济危机的影响，贸易额达546.4亿美元，同比增长31.7%。“十一五期间我国出口食品合格率一直保持在99.8%以上，进口不合格食品检出率从2005年的0.54%逐年提高，2021年为2.45%6。这说明，中国的食品质量是好的。但鉴于各国政府对食品平安越来越重视，各国的标准和要求不尽一致，因而我国进出口食品中也存在不少问题。 在进口食品方面，越来越多的国家要求向我国出口食品，国际疫情的复杂多发

27、态势给我国的监管造成了很大的压力，目前的进口食品主要存在着兽药包括激素和重金属残留超标和标签不合格等问题。 出口食品的问题主要表现在病原微生物污染和农兽药污染和残留超标两个方面。我国食品生产环节的监管仍然有待加强，国外技术标准的不一和检测仪器设备达不到要求是造成这些问题的主要原因。总的来说，造成我国进出口食品平安问题的原因有很多，除了企业的唯利是图，社会责任缺失，非法进出口等，根本的原因是我国检验检疫机制不完善，检验技术水平低下，标准与法规缺乏，食品中的一些食源性致病菌，农药残留以及非法添加剂等常常无法检出，造成食品平安事故15。中国作为一个开展中的大国，在加强进出口食品生产加工监管、提高进出

28、口食品质量平安水平方面，仍然面临着十分艰巨的任务。2.2我国现行进出口食品平安监管体系2.2.1 我国进出口食品平安监管体系的内容1、进口食品平安监督管理体系是指以风险分析制度、国外企业注册制度、检疫审批制度及境外食品出口商或代理人和境内食品进口商或代理人备案制度为根底，符合国际惯例的进口食品平安监督管理体系6。该体系可以用以下图2.1来简单表示。进口食品平安监督管理体系科学的风险分析制度严格的检验检疫制度完善的质量平安监控制度严厉的打击非法进口制度境外食品出口商或代理人和境内食品进口商或代理人备案制度国外企业注册制度图2.1 进口食品平安监督管理体系目前，我国已经对来自190多个国家和地区的

29、食品依法实施检验检疫。以下是对其主要内容的具体分析：科学的风险分析制度。按照WTO/SPS协定及国际通行做法，我国政府对肉类、蔬菜等高风险进口食品实行基于风险管理的检验检疫准入制度，包括：对出口国申请向中国出口的高风险食品开展风险分析，对风险可接受的食品与出口国主管部门签署检验检疫议定书等。如果出口国发生了动植物疫情疫病或严重的食品平安卫生问题，及时采取相应的风险管理措施，包括暂停可能受到影响的食品进口等33。严格的检验检疫制度。进口食品到达口岸后，中国出入境检验检疫机构依法实施检验检疫，只有经检验检疫合格前方允许进口。入境地海关凭检验检疫机构签发的入境货物通关单办理进口食品的验放手续，之后在

30、中国市场上销售。在检验检疫时如发现质量平安和卫生问题，立即对存在问题的食品依法采取相应的处理措施33。完善的质量平安监控制度。在依法对进口食品实施检验检疫的同时，对风险较高的食品以及在口岸检验中发现问题较多的食品和工程实行重点监控。对发现严重问题或屡次发现同一问题的进口食品及时发出风险预警，采取包括提高抽样比例、增加检测工程、暂停进口在内的严格管制措施33。严厉的打击非法进口制度。中国国家质检总局与海关总署建立了关检合作机制，联合打击非法进口食品行为。2、出口食品平安监督管理体系是指以出口食品原料种植、养殖场备案制度、疫情疫病监测制度和出口食品有毒有害物质监控制度为根底，以监督抽查检验为手段，

31、实施预防为主、全程监控的出口食品平安监督管理体系。目前，已对6000多个出口食品原料的种养殖基地进行了备案，有效保证了向210多个国家和地区出口食品平安6。该体系可以用以下图2.2来简单表示。出口食品平安监督管理体系一个模式十项制度源头监管三项工厂监管三项产品监管三项诚信建设一项种植养殖基地检验检疫备案管理制度疫情疫病监测制度农兽药残留监控制度卫生注册制度企业分类管理制度高风险食品大型出口生产企业驻厂检验检疫官制度对出口食品的法定检验检疫制度质量追溯与不合格品召回制度风险预警与快速反响制度对出口食品企业实施红黑名单制度出口食品“公司+基地+标准化生产管理模式图2.2 出口食品平安监督管理体系我

32、国政府按照“预防为主、源头监管、全过程控制的原那么，建立健全了以“一个模式，十项制度为主要内容的出口食品平安管理体系。一个模式，就是出口食品“公司+基地+标准化生产管理模式。这个生产管理模式符合中国的国情，符合出口食品的实际，是出口食品质量的重要保障，也是企业走规模化、集约化和国际化开展的必由之路。经过多年的不懈努力，中国的主要出口食品，特别是肉类、水产、蔬菜等高风险食品根本实现了“公司+基地+标准化33。十项制度，包括源头监管三项：对种植养殖基地实施检验检疫备案管理制度、疫情疫病监测制度和农兽药残留监控制度；工厂监管三项：严格实施卫生注册制度，全面实行企业分类管理制度，稳步推行高风险食品大型

33、出口生产企业驻厂检验检疫官制度；产品监管三项：对出口食品的法定检验检疫制度、质量追溯与不合格品召回制度、风险预警与快速反响制度；诚信建设一项：对出口食品企业实施红黑名单制度33。以下是对其主要内容的具体分析：种植养殖源头监管制度。为有效控制动植物疫情疫病风险和农兽药残留，从源头保障食品的质量平安和可追溯性，出入境检验检疫机构对存在疫情疫病和农兽药残留风险的出口食品原料基地实行检验检疫备案管理。只有获准备案的种植、养殖场的原料才可用于加工出口食品，所有获准备案的原料基地在国家质检总局网站上公布。对备案基地加强疫情疫病的监测和防控，加强农业投入品的管理，实行严格的农兽药残留监控制度，使备案基地的疫

34、情疫病问题和农兽药残留问题均得到了有效控制33。食品生产企业监管制度。我国对所有出口食品生产企业实施卫生注册登记管理制度，只有获准卫生注册登记的企业方可从事出口食品生产加工。对获准卫生注册的生产加工企业，由各地出入境检验检疫机构统一实施日常监督管理，确保原料来自备案种植、养殖基地，确保生产加工活动符合要求。对肉类等高风险食品大型出口生产企业，出入境检验检疫机构根据需要派驻检验检疫官，实行驻厂监督管理。出口食品的包装上还要加贴符合要求的具有可追溯性的标签或标识，确保产品的可追溯性和对问题产品的召回33。食品出口前检验检疫制度。我国法律规定，所有出口食品只有经过检验检疫机构检验检疫合格前方可出口，

35、出境地海关凭检验检疫机构签发的出境货物通关单办理出口食品的验放手续。对经检验检疫合格的出口食品，如进口国有要求，出入境检验检疫机构还要出具卫生证书，证明该批食品已经出入境检验检疫机构检验检疫合格，并注明生产企业名称、地址、卫生注册号、生产日期、出口日期、启运口岸、到达口岸等追溯信息。货物到达离境口岸后，口岸检验检疫机构还要对出口货物进行查验，检查货物是否完好，货证是否相符，确保货物的可追溯性33。出口企业诚信体系建设制度。全面实行出口企业质量承诺和红黑名单制度，着力强化企业产品质量第一责任人的意识，促进企业形成自我管理、自我约束、自觉诚信经营的良好机制。对自控体系健全有效、诚信度好、产品平安风

36、险能够得到有效控制、在进口国享有良好声誉的企业，列入“优良企业名单，给予优惠和鼓励政策；对于被进口国家或地区通报发生严重质量违规问题或逃避检验检疫，以及有欺骗检验检疫机构行为的出口企业，在依法处分的同时，列入“违规企业名单上网公布，促进出口企业增强自律意识33。2.2.2 我国进出口食品平安监管部门及其职能权力配置1、国家质检总局：监管生产加工和进出口活动国家质检总局主要负责组织实施国内食品生产许可、生产加工环节平安监管，组织实施对食品生产者的监督检查，组织建立食品生产者平安信用档案，发布食品平安日常监管信息，依法责令食品生产者实施召回；负责组织实施国内食品添加剂生产许可；负责进出口食品、食品

37、添加剂和食品相关产品的检验检疫和监督管理，对可能存在风险或者发现严重食品平安问题的进口食品采取风险预警或者控制措施；负责向我国境内出口食品的出口商或者代理商备案工作、向我国境内出口食品的境外食品生产企业的注册工作，以及出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场备案工作，收集、汇总进出口食品平安信息等。配合有关部门做好食品平安风险监测和评估等工作30。国家质检总局下设： (1)国家认证认可监督管理委员会：负责农产品、食品种植、生产加工等各个环节的认证监管和进出口食品企业的注册管理； (2)国家标准化管理委员会：负责组织各种农产品、食品的标准起草、修订、公布实施以及相关的管理工作。 (3)进出口食

38、品平安局：负责进出口食品的、化装品的检验检疫管理工作。 (4)国家质检总局下属的中国检验检疫科学研究院，其主要职责是以检验检疫应用为主，着重解决检验检疫工作中带有全局性、综合性、关键性、突发性和根底性的科学技术问题。其一项重要职能就是为进出口食品质量平安提供关键性、根底性的技术保障和突发性事件的技术支撑，同时承当相应的科研开发工作。 同时，国家质检总局下设35个直属检验检疫机构，分布全国各省、市、自治区，具体承当进出口食品的检验检疫工作。35 个直属机构下辖 350 多个分支检验检疫机构。各级检验检疫机构的人员主要由公务员和检验检疫技术人员组成。以下是检验检疫机构在依法履行进出口食品监管职责中

39、所拥有的职权：一是进入生产经营场所实施现场检查；二是查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；三是查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备；四是查封存在危害人体健康和生命平安重大隐患的生产经营场所1。2、卫生部：承当食品平安综合协调根据?食品平安法?，国务院卫生行政部门承当食品平安综合协调职责，负责食品平安风险评估、食品平安标准制定、食品平安信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验标准的制定，组织查处食品平安重大事故。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品平安风险监测方案。省、自治区、直辖市人民政府

40、卫生行政部门结合本行政区域的具体情况，组织制订、实施食品平安风险监测方案。卫生部下设食品平安综合协调与卫生监督局，负责食品平安综合监督；综合协调、检查评估各部门的食品平安检测、监测和监督工作,负责对地方政府食品平安工作的综合评价；组织拟订食品平安监管的法律法规；拟订食品平安检验机构资质认定的条件和检验标准；负责新资源食品、食品添加剂、食品包装材料、进口无国家标准的食品及食品相关产品的风险评估和管理；负责重大食品平安事故查处等30。3、农业部：监管初级农产品生产环节农业部主要负责初级农产品生产环节的监管。主要职能包括：一是组织开展农产品质量平安风险评估，提出技术性贸易措施的建议。组织农产品质量平

41、安技术研究推广、宣传培训。二是参与制定农产品质量平安国家标准，组织制定农业行业标准，并会同有关部门组织实施。制定农业转基因生物平安评价标准和技术标准。三是组织农产品质量平安的监督管理。组织农产品质量平安监测和监督抽查，组织对可能危及农产品质量平安的农业生产资料进行监督抽查。负责农产品质量平安状况预警分析和信息发布。指导建立农产品质量平安追溯体系。指导实施农产品包装标识和市场准入管理，等等。四是依法实施符合平安标准的农产品认证和监督管理。包括对无公害农产品、绿色食品和有机农产品实施认证和质量监督，对农产品地理标志审批登记和监督管理。五是指导农业检验检测体系建设和机构考核30。4、工商部门：监管流

42、通环节国家工商总局承当流通环节食品平安的责任，下设食品流通监督管理司，负责流通环节食品平安监督管理，拟订流通环节食品平安监督管理的具体措施、方法；组织实施流通环节食品平安监督检查、质量监测及相关市场准入制度；承当流通环节食品平安重大突发事件应对处置和重大食品平安案件查处工作。其准入职责包括“先证后照，即负责颁发食品流通许可证，再对有许可证的经营主体颁发营业执照30。按照?食品平安法?的有关规定，流通环节即市场上销售的食品均由工商部门负责监管。但据了解，目前市场监管职能有所交叉的是，市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、蛋、水产品等按照?农产品质量法?由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只

43、能根据农业部门的相关通报进行查处，无权抽检。?农产品质量法?先于?食品平安法?于2006年公布实施。5、商务部：主管食品流通行业根据商务部“三定方案和?食品平安法?及其实施条例、?生猪屠宰管理条例?、?酒类流通管理方法?等法律法规和规章，商务部作为流通行业主管部门，在食品平安方面主要有三项职责30：一是制定食品流通行业开展规划和产业政策，采取措施推进产业结构优化，加强对行业诚信体系建设的指导，促进食品经营行业健康开展。二是负责对生猪屠宰和酒类流通的行业管理；加强对生猪屠宰活动的监督检查，推动生猪定点屠宰标志牌、证书审核换发工作，依法把好定点屠宰企业市场准入关。 三是配合卫生部，做好食品平安风险

44、监测和评估，制定食品平安国家标准规划及其实施方案，对食品平安国家标准执行情况进行跟踪评价并适时组织修订。目前，商务部正稳步推进肉类蔬菜流通追溯体系试点建设。6、工信部:管理食品工业行业国务院批准的?工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定?明确指出，工信部具有食品工业行业管理职责。主要职能：一是制定合理科学的开展规划和产业政策，进一步完善食品工业行业标准，指导企业完善内部质量控制和监测网络以及食品质量可追溯体系；二是推进食品工业企业生产者诚信体系建设，以提高从业人员的道德、法律意识，标准企业生产经营行为；三是加强行业自律，开展食品平安知识的普及。指导协会发挥行业自律作用；四是加强食品行业相

45、关根底信息的统计和监测，建立食品工业质量平安、产品进出口动态的监测和预警机制等30。7、国家食品药品监管局：监管消费环节国家食品药品监管局负责消费环节食品卫生许可和食品平安监督管理。制定消费环节食品平安管理标准并监督实施，开展消费环节食品平安状况调查和监测工作，发布与消费环节食品平安监管有关的信息27。消费环节即餐饮效劳环节的食品平安监管由国家食品药品监管局负责，该环节的食品是指即时加工制作，即时消费的食品。同时消费环节还包括提供食品及其场所、设施、效劳等。2.2.3 我国进出口食品平安监管的运行机制我国现行食品平安监管体系由中央、省级和地方三级监管构成。在中央一级，负责食品平安监管的机构包括

46、：国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。在地方政府层次，大多数省、市和县设有食品平安控制机构，将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局报告。一般地，食品平安监管机构直接向当地政府负责，并直接接受中央监管机构的监管与技术方面的指导，但在特殊情况下，当地的食品平安监管机构也直接向中央监管机构负责。除了局部部门，如国家质检总局、国家工商总局等实行不同程度的垂直管理以外，其他与食品平安有关的部门根本上实行分级管理。因此，从地方来看，食品平安监管体制也不尽相同。但是，出于加强对食品平安运行控制的目的，一些地方开始进行食品平安管理体制

47、创新，全国绝大局部省自治区、市都成立了由省级政府主管领导牵头、与食品监管有关的所有部门参加，办公机构常驻省级食品药品监管局的食品平安协调委员会或其他类似机构 ，地方加大了食品平安监管工作的力度。 就食品平安监管而言，在整个食品产销链上，国家食品药品监管局、卫生部、质检总局、工商总局、农业部、商务部、环保总局、教育部都是某个环节的监管者。其中初级农产品生产环节的监管由农业部门负责，食品生产加工和进出口活动的监管由质检部门负责，食品流通环节的监管由工商部门负责，食品流通行业的监管由商务部门负责，食品工业行业的监管由工信部负责，餐饮业和食堂等消费环节的监管由食品药品监管部门负责，食品平安的综合监督、

48、组织协调和依法组织查处重大事故由卫生部门负责。各食品平安监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的监管体系，并按各自的职责完成进出口食品监管的运作。该运行机制可以用以下图2.3来简单表示。食品药品监管部：负责餐饮业和食堂等消费环节的监管工信部：负责食品工业行业的监管商务部：负责食品流通行业得监管工商部：负责食品流通环节的监管质检部：负责食品生产加工和进出口活动的监管农业部：负责初级农产品生产环节的监管卫生部：负责食品平安的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故图2.3 我国进出口食品平安监管的运行机制各食品平安监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的监管体系，并

49、按各自的职责完成进出口食品监管的运作。3 我国进出口食品平安监管存在的问题目前我国进出口食品监管存在着较多的问题，进出口食品平安监管存在着较大提升空间。突出表现为：3.1进出口食品检验检疫监管体系不够完善一是监管部门没有对监管给予足够的重视，还是把重心更多的放在了检验上面。重检验轻监管现象突出，批批检验依然盛行15。监管做为检验检疫的前序工作，它开展效果的好坏直接影响到其后的检验工作，不可谓不重要28。二是现今监管部门内部之间的协调程度还很低，没有能形成很好的合力，措施也不够科学有效，缺乏针对性28。部门之间的衔接存在许多问题,导致部门之间冲突,这就造成监管环节的重叠或空白。各部门之间是横向的

50、关系,各监管部门相对独立,相互间没有隶属或监督关系,这对食品平安监管也不利。涉及部门过多,相关具体标准和法规在制定上也不够协调和系统,以致在部门利益的驱动下,各自理解执行,争权夺利的现象时有发生24。三是地方政府对进出口食品平安的统一领导协调不力。由于检验检疫属垂直管理部门，与地方政府、相关部门缺少有效的沟通途径，许多进出口食品平安工作在某种程度上得不到地方政府的足够重视和相关部门的大力支持，导致问题得不到及时解决4。3.2主动预防食品平安质量事件发生的能力缺乏随着食品进出口量的不断扩大和国外要求工程不断增加，检验检疫工作量大幅增加，传统的批批检、项项检模式已不能适应外贸开展的需要，面对这样的

51、困境，这对我国出入境部门预防进出口食品平安的能力是个极大的挑战。在突如其来的食品平安事件发生时由于经验还是有所欠缺而常常处于“被动应付，对一些食品平安事件发生还难以做到及早发现和消除隐患，国外通报仍常有发生。另一方面，我国出口食品受到农兽药残留、毒素、微生物以及添加剂等影响，出口食品平安问题屡见不鲜，从而导致我国食品的国际声誉受到影响13。3.3进出口食品企业的质量主体缺失检验检疫人员承当了一些本属于企业的责任。局部进出口食品企业质量平安意识淡薄，不知标准、不懂标准或不用标准，自检、自控水平不高，对国内外尤其是国外的相关平安卫生标准缺乏了解4。同时，内部产品质量控制体系不健全，如没有切实落实产

52、品质量首责，源头问题依然较为突出，产品质量难以保障。局部出口企业甚至通过报甲出乙、擅自更改目的地等手段，将未经检验检疫合格的食品出口，现已成为不合格食品流出国门的重要渠道13。更严重的个别企业那么唯利是图、社会责任缺失，违例使用国家禁止使用的物品、滥用准许使用的药品、使用非食品添加剂等10。这些都没有切实落实产品质量平安主体责任人的责任。3.4检验检疫部门现有人员、技术难以满足工作需要为确保出口产品质量平安，扩大产品出口，在严峻的形势下，检验检疫部门深入种植、养殖源头，实施备案监督管理，检验检疫人员除了要对出口企业加工过程进行监管外，还要对种植、养殖、饲料、药物进行监管，不仅需要大量人力、物力

53、，而且对监管人员的能力也提出了更高要求，实际难以监管到位13。而随着食品进出口数量的增加，检验检疫部门工作量大幅增加，将导致人力缺乏，而未能及早发现食品平安事件，只能是出现问题后被动应付10。与此同时，因检验检疫部门往往需要参与源头管理，对加工过程的监管力度有不断弱化迹象，那么在人员、检测技术上已难以满足无限延伸的工作需要。从另一个角度来看，检验检疫部门是由于承当了过多不必要的职责，才导致检验检疫部门人员、技术难以满足工作需要。特别是在当前我国初级农产品生产整体水平较低，而相关职能部门又没有主动承当起初级农产品生产环节的监管责任，总是在检验检疫部门的推动下开展工作，而为了解决制约当前食品、农产

54、品出口农兽药残留瓶颈问题，检验检疫部门往往存在过多参与源头管理，包揽原料质量平安责任的情况4。3.5技术法规和标准滞后建立在科学和风险分析根底上的食品平安标准体系，是实施进出口食品平安管理工作、促进国际食品贸易开展的技术根底和保障。我国的食品质量平安标准由产品质量标准、技术标准和根底标准组成,以法律和管理条例的形式发布的,在促进食品工业的开展和保护消费者健康方面发挥了巨大作用。但随着社会的开展变化,也暴露出了越来越大的漏洞,表现为: (1) 食品质量标准重叠、混乱,缺乏权威。我国有关食品的标准制定有假设干套体系。卫生部门制定卫生标准,质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批,各行业主管部门

55、也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准,行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。关于食品平安问题,国内的法规有很多出发点不同,标准也不同。(2) 食品质量标准与国际标准接轨不够,许多有关食品平安的标准标龄过长,缺乏科学性和可操作性,在技术内容方面与WTO 有关协定和食品法典委员会(AC) 标准存在较大差距。兴旺国家采用国际标准已到达80%以上，日本达90%以上，我国的国家标准只有40 %左右等同采用或等效采用了国际标准,食品行业国家标准的采标率只有20 %9。近年来,我国出口食品屡屡被退回,其中有技术贸易壁垒的原因,但更深层次的原因还是我国的食品质量平安达不到国际标准。(3) 食品质

56、量平安标准存在许多空白点,不能适应迅速开展的食品产业。在目前我国公布的两万多项国家标准中,农业方面的标准只占10 %左右。以蔬菜为例,从蔬菜商品标准化和蔬菜流通现代化来讲,但凡进入市场的各种蔬菜都应纳入制定标准的范围,但是,在我国常用的12大类89 种蔬菜中,制定出新鲜蔬菜质量标准的却缺乏20 种,至于采纳国际标准的更是凤毛麟角。此外,在老百姓特别关注的常用食品质量问题,如肉制品、豆制品、面制品、水产品等方面还存在空白7。4 兴旺国家进口食品平安监管制度及其对我国的启示4.1兴旺国家进口食品平安监管制度4.1.1 美国的进口食品平安监管美国是世界上食品平安保障体系最完善、监管措施最严厉的国家之

57、一。美国对国内食品平安监管体系主要由农业部、卫生部、国家环保署和其他民间机构组成，各部门分工明确、相互协调并形成联邦、州、地方三级监管网络，对食品平安实行“从农场到餐桌 的全程监管。美国对进口食品的监管主要由隶属农业部的“食品平安检验署( FSIS)和隶属卫生部的“食品及药物管理局(FDA)负责检验检疫。如要出口肉、禽、蛋产品到美国，出口国及其公司必须获得FSIS的资格认定，包括国家资格和公司(工厂)资格的认定。而其他食品对美国的出口那么要通过FDA的监管；FDA采取“企业注册、“进口预报和“到岸检验三项措施来保障进口食品的平安性16。为了有效提高美国进口产品的平安, 2007 年 7 月,

58、美国总统布什亲自建立了 “美国进口平安工作小组, 由美国卫生部、国务院、财政部、司法部、农业部、商务部、交通部、国土平安部、行政管理和预算局、美国贸易代表办公室、环保局、消费品平安委员会等 12 个联邦政府部门成员组成。此外, 美国食品药品管理局、海关、边境保护局、食品平安和监督署也参与其中。美国进口产品平安事务跨部门工作小组以着手加强进口产品平安, 保护普通消费者利益为目标,就食品平安进口监管方面, 将改革多年来沿用的单靠边境检查的模式, 采取新的和具有前瞻性的措施解决进口产品平安问题17。1、实行认证制度, 引导供给商实施良好作业标准, 遵守美国食品平安标准。美国进口产品的供给商、货值都在

59、逐年增长, 实现对进口产品的逐项检验并不现实。为此, 美国加强“产品平安认证体系, 用提前认证(并向社会公开认证企业、产品内容) 和信用风险管理的方法来保证对进口产品供给链平安的控制。行动方案中建议采用强制性和非强制性两种认证制度保障进口产品平安。例如, 对肉、禽和蛋等高风险的食品, 就实行强制性认证制度,即 FDA 将不再在边境口岸对进口食品和药物进行检查, 而是把进口产品质量的检查工作提前到原产地的生产过程中, 要求出口国的高风险产品生产商在将产品出口到美国前, 证明其产品已到达 FDA 的平安标准; 对加工蔬菜、水果和坚果等这类低风险进口食品就采取自愿认证, 即外国企业可以自愿进行产品认

60、证, 获认证产品的通关速度将会更加快捷。FDA 还将对一贯保持良好产品平安记录的进口商实行鼓励机制。获认证的生产商及进口商将会向公众公布, 以便消费者在充分知情的情况下做出判断。同时, 美国联邦政府将利用强制性认证制度的推行, 以促动进口商良好作业标准的实施, 就特定产品类别给予指导。作业标准将提供一系列准那么, 供进口商用于评估外国供给商和进口产品, 而评估将以供给商是否尽责及所采取的预防性控制措施为根底17。2、建立跨部门及业界进口资料交换系统, 提高监管效率。FDA 虽然不可能对所有的进口货物进行检查, 但是任何通过美国海关及边境保护局(Customs and Border Protec

61、tion, CBP)自动商务系统(Automated Commercial System, ACS) 进关的、并受到 FDA 管辖的消费品和仓储货物都由 FDA 的 OASIS 进行电子审查。一旦报关信息输入 ACS 系统, 该系统立即自动向 FDA 提示审查。随后所有输入信息、外加特殊的 FDA 信息全部传送到 FDA 的OASIS 系统。因 OASIS 是国家系统, 数据将在 FDA 总部进行统一处理, 然后将结果输送至相应的地区办公室作决定, 因此, 供给商的产品无论在美国哪个海关报关, 都会得到同样的处理结果。这种电子扫描系统使 FDA 能够在允许局部低风险的货物入境时, 集中有限的资

62、源对那些最具风险的进口货物进行高效率的调查。在边境管理方面, 以增强对边境货物检查的力度, 联邦政府部门在现有 ACS 系统根底上, 开发一个自动化商业环境和国际贸易数据系统 (The Automated Commercial Environment and the International Trade Data System), 以电子方式建立海关及边界管理系统的实时数据交换体系, 与进口商及其他部门和机关交换商业数据及进行沟通, 以便在处理入境产品手续时获得更好的信息支持, 也方便其与美国管理者之间的进口和召回数据互换。同时, 为进口产品和供给商设立编码制度, 并采用风险识别技术, 以迅速辨识高风险产品, 加强监管工作效率17。3、加重对违法进口商的惩罚,强化执法行动。为积极主动确保美国进口产品的平安, 美国将加重对违反美国法规的企业的惩罚。行动方案建议将?消费产品平安法?下的最高民事罚款额由180万美元提高至1000万美元, 调高对屡次进口违法产品的进口商的罚款上限, 增加注册进口商必须提供的抵押金额, 以及在?消费产品平安法?、?联邦食品、药品及化装品法?、?联邦肉类检查法?、?家禽产