提升税务稽查执法能力的实践与思考

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1、提高税务稽查执法能力的实践与思考山东省国家税务局总审计师 孙德仁稽查业务综合性强，需要具有多种能力，其中最为核心和核心的是执法能力。全国税务稽查工作会议规定以提高执法能力为主线推动税务稽查现代化建设。今年以来，山东国税环绕提高税务稽查执法能力作了某些摸索，同步也遇到了某些矛盾和问题，有待进一步研究和解决。一、税务稽查执法能力的内涵和外延稽查执法能力来源于政治学上的执政能力、管理学上的执行力以及法学上的行政执法能力，这三种能力在税务稽查领域的具体化就是稽查执法能力。稽查执法能力直接决定执法效率，进而影响税收征管效率，是税务稽查现代化的主线和目的，对于加强法治型稽查和执法型队伍建设、充足发挥税务稽

2、查利剑作用、更好地维护税收经济秩序都具有重要作用。具体来讲，税务稽查执法能力是稽查部门依法履行自身职责所应具有的主观条件，即根据税收法律法规及税收政策，组织全体稽查人员，动员各方积极因素，采用科学的制度和方式，有效履行稽查职责、服务税收工作和经济社会发展大局的本领。税务稽查执法能力是一种系统完备的体系，既涉及稽查人员的个体执法能力和稽查团队的整体执法能力，也涉及管理体制、法律制度、工作机制、财物装备、外部环境等客观条件。稽查人员的个体执法能力可以分为意识（法治意识、责任意识、创新意识、风险意识、团队意识等）、知识（学历教育、继续教育、干中学等）、素质（思想政治、人文科学、专业技术、科研创新、管

3、理指挥等）、技能（科学选案、依法检查、公正审理、严格执行等）等层次；稽查团队的整体执法能力可以分为服务大局、依法履责、管理创新、科技支撑、协调配合、机构设立、队伍建设等能力。二、山东国税提高税务稽查执法能力的摸索与实践今年以来，山东国税紧紧环绕提高税务稽查执法能力，充足发挥稽查职能作用，为税收事业和经济社会发展作出了新奉献。截至10月底，全省国税稽查部门检查纳税人6758户，查补收入37.15亿元，同比增长10.86%。一是明确提高税务稽查执法能力基本思路。根据提高站位、依法治税、深化改革、倾情带队的规定和全国税务稽查工作会议精神，4月召开全省国税稽查工作会议，明确规定全省必须环绕提高稽查执法

4、能力,进一步明确稽查职能定位，创新稽查体制机制，完善稽查措施手段，提高稽查队伍素质，为提高全省国税稽查工作水平奠定坚实基本。提高执法能力，贯彻到工作实践中，必须始终坚持服务大局、充足发挥稽查职能，始终坚持依法行政、严格规范稽查执法，始终坚持创新驱动、持续提高稽查效能，始终坚持统筹兼顾、科学整合稽查资源，始终坚持加强领导、切实改善工作作风。二是强化稽查部门组织机构建设。优化稽查部门机构设立，省局稽查局设立9个科（中心），调节充实基层稽查部门领导和业务骨干。注重引进高层次专业人才，省局稽查局选用和借用了5名40岁如下高层次专业人才，并充实到重点岗位。与4月底相比，目前全省国税稽查系统研究生及专业资

5、格人员占所有稽查人员的比例分别上升了0.82%、13.42%，均高于同类人员占全省国税干部的比例。三是提高稽查干部队伍整体素质。省局先后举办金融、成品油公司查前培训、协查系统升级、ERP管理系统、信息化管理公司税务稽查等10个业务培训班和稽查局长专项培训班，积极选派人员参与总局培训，抽调骨干参与上级重大案件查处实训，并加大对各类资格证书考试的支持力度。税务稽查员（岗）在全省国税系统组织的六员、四岗等各类考试中，成绩都名列前茅。四是完善税收检查工作机制。实行分类分级检查，建立省局牵头、市局组织、县局参与三级联动机制，由省局统一拟定实行方案、政策原则、工作环节、数据口径和时间进度。加大重大涉税违法

6、案件查处力度，紧紧抓住查处虚开增值税专用发票和骗取出口退税两个重点，加强稽查人力资源的统筹使用。大力履行典型解剖、模版检查、全面铺开的检查方式，形成适合不同类型公司的检查工作机制，全面提高了检查质效。截至10月底，全省税收专项检查查补收入24.96亿元，查补入库率93.86%，比去年同期提高9个百分点。五是创新税务稽查工作方式。在稽查资源运用上，实行 统一选案、联合检查、集中审理模式，广泛运用上下联动、上级督查、交叉检查等形式，形成检查合力。积极摸索开展信息化稽查，自主研发稽查选案软件，推广使用辅助查账软件。不断加强数据分析运用，推动稽查精拟定位，例如在成品油受票公司专项检查中，通过对全省40

7、77户成品油生产和经销公司近三年开具的284万余组专用发票信息进行提取分析，筛选出128户重点检查公司，查实率达到100%。六是加大部门协调配合力度。在内部，加强与征管、税政、法规等部门的配合，运用税收检查获得的资料，全面总结和剖析被查行业的经营规律、特点和带有行业共性的税收违法问题，提出有针对性的解决措施，实现了以查促收、以查促管、以查促改、以查促查。在外部，加强与地税、公安、银行、工商等部门的协作，形成了强有力的执法保障体系。三、提高税务稽查执法能力面临的矛盾与问题一是税收法制建设滞后弱化税务稽查刚性。税务稽查的上位法根据不充足，虽然现行税收征收管理法及其实行细则明确了税务稽查的执法主体资

8、格和相应职能，但赋予稽查部门的执法权限仍然有限，与稽查部门实际承当的职责不匹配。例如稽查部门虽然有一定的调查取证权，但没有强制调账等权限；虽然规定了税务机关的代位权和撤销权，但没有具体规定具体行使程序；其与行政惩罚法、行政复议法、行政强制法的衔接合用也存在冲突。税务稽查的具体法律根据不完备，目前稽查执法的重要根据是总局制定的税务稽查工作规程等文献，法律效力不强。并且，上述法规、文献对查办违法案件的执法程序、取证原则、审理定性以及自由裁量权等未能进行系统的规范和明确。此外，税务局和稽查局职责划分不清，实际工作中平常检查取代税收检查、评估取代稽查等现象比较普遍，既侵夺稽查权力，又潜藏执法风险。二是

9、稽查部门组织架构与税源构造不配比。从目前税收奉献状况看，2%的大中型公司奉献了90%以上的税收，重点税源公司重要分布在市以上中心都市，税源构造呈倒三角分布。而省、市、县三级稽查部门人员数量却呈正三角配备，据记录，我省约70%的稽查人员分布在县区级，23.14%分布在市级，0.71%分布在省级，导致省级稽查部门有检查权限但无人可用，基层稽查部门有人可用却无力检案可查。从横向上看，稽查机构设立及人员构成拘泥于行政区划，不同区域间稽查人员分布不够合理，稽查人员配备与本地经济发展水平不相符合，也制约了稽查效能的充足发挥。三是老式稽查执法手段跟不上公司科学化管理的步伐。目前，履行电算化管理核算的公司数量

10、迅速增长，公司运用信息化手段和高层次财务管理人才掩盖涉税违法事实、逃避稽查打击的能力大大增强，常规稽查手段越来越不能满足稽查工作实际需要。调研发现，我省大中型公司已普遍运用ERP等先进管理系统，并多以出名会计事务所作为财务和税务顾问。与公司管理核算的高度信息化、专业化形成鲜明对比，税务稽查信息化限度还处在一种相对较低的水平，信息分析整顿和运用限度明显不够，缺少对涉税信息进行全方位、立体化分析加工的信息化查账工具，影响了稽查工作的高效开展。四是稽查干部队伍现状不能胜任稽查执法需要。目前，我省稽查人员2417人，占全省国税干部的10.5%，低于全国平均水平。从4月到10月，全省稽查人员绝对数下降4

11、.47%，占国税干部比例下降0.45%。稽查干部老龄化问题严重，35岁如下人员占比由4月底的7.79%下降到10月底的6.33%，不少市地稽查干部平均年龄在50岁左右。稽查部门高品位专业人才短缺，平均每市拥有研究生不到5名、注册会计师不到2名、法律职业资格人员不到1名。此外，受机构规格、职级待遇、工作环境等影响，稽查人员工作积极性和队伍稳定性不高。五是稽查执法环境有待改善。部分税务机关对稽查职能作用的结识存在误区，仍然把稽查执法作为调节收入的工具，致使稽查执法时紧时松。个别地方存在地方保护主义思想，稽查执法面临较大外部行政压力。个别税务机关过度考虑优化经济环境的需求，以评代查、以补代罚，削弱了

12、稽查执法刚性。有关部门支持配合力度不够，第三方证据获取难、信息共享限度低，多部门稽查执法协作制度不够完善。四、进一步提高税务稽查执法能力的对策与建议（一）树立现代化稽查理念是提高稽查执法能力的先导。税务稽查部门应牢固树立法治、效率、集约、专业、创新的现代化税务稽查理念，作为提高稽查执法能力的指引和评价原则。其中，法治是核心，增强稽查干部的法治意识，把法治理念贯穿于稽查工作的各个环节和层面，提高稽查部门依法行政能力，提高纳税人税法遵从度；效率是方向，加强对稽查信息系统的应用和管理，不断提高税务稽查工作质效；集约是基本，以优化稽查资源配备为目的，完善稽查管理方式；专业是保障，加强行业性涉税问题研究

13、，开展专业化检查，培养行业检查专家型人才，用专业化推动稽查现代化；创新是动力，以创新思维和科学措施破解制约稽查发展的难题，通过对稽查机制、方式措施的拓展和创新，助推稽查执法能力提高。（二）加强稽查法律体系建设是提高稽查执法能力的保障。一是修正税收征管法，科学合理划分税务局和稽查局的职责，避罢职责交叉，同步赋予稽查部门更大的调查取证权，增长强制性规定，明确代位权、撤销权的具体行使程序。二是提高税务稽查工作规程法律级次，将其上升为税务总局的部门规章，进而以此为基本形成税务稽查条例，并进一步上升为国务院的行政法规，将稽查人员的数量和质量规定、专业化和现代化规定固定下来，进一步扩张税收检查权能，对歹意

14、税收违法和对抗、逃避税收检查行为赋予一定的强制手段，提高稽查取证（涉及调查、检查、协查三种取证）效力，建立税务稽查成果与公司征信衔接运用机制，进一步完善社会协税护税机制，优化涉税犯罪案件移送机制，加大稽查惩罚力度。三是提请有权机关及时明确税收征管法及其实行细则与行政惩罚法、行政复议法、行政强制法、刑法修正案（七）的衔接合用问题，尽快明确税收保全措施及强制执行的种类、审批（实行）主体、程序、时限以及逃税（罪）案件的认定解决等问题，保证稽查部门有法可依，避免引起税收争议。（三）加强稽查管理方式建设是提高稽查执法能力的基本。一是优化资源配备，构建高效组织体系。按照省局要强、市局要扩、县局要缩的基本原

15、则，调节省、市、县三级稽查机构职能，打破行政区域限制，合适提高省、市稽查人员比例，逐渐履行省、市一级稽查模式。充实省局稽查力量，合理设立直属稽查机构；扩大市稽查局规模，跨区设立直属稽查局，承当对全市范畴内重点税源公司的稽查任务，切实解决县级稽查局对大公司进不去、查不了、难入库等问题；适度收缩县级稽查局机构，压缩编制，在条件合适地区逐渐撤销县级稽查局。二是调节职责范畴，建立高效管理模式。按照税源分布构造和分级分类稽查管理的规定，赋予不同级次稽查局不同的执法任务，使稽查资源与稽查执法对象相匹配。合适上收稽查事权，加强稽查工作 一体化管理，在更大范畴内统一调配稽查人力资源，做到统一选案、统一检查、统

16、一审理。(四) 加强信息化建设是提高稽查执法能力的支撑。一是完善网络信息平台和工具软件。依托金税三期工程，逐渐建立上下贯穿、内外互联的信息化网络平台，实现总局、省局、市局、县局贯穿，税务稽查网络平台与税务部门征管各系统相连，并与有关执法部门网络相连，最大限度地获取、开发有价值的数据，为科学选案、高效稽查提供根据。二是拓展稽查信息化应用领域。深化电子查账系统应用，对总分公司和某些重要行业摸索构建实时监控、动态监测的在线稽查系统，实行联网稽查。摸索建立覆盖各级稽查部门的数字化稽查指挥中心，进一步提高业务管理和领导决策支持能力。强化稽查痕迹管理，以工作底稿为载体，全面履行模板化、格式化检查，实现对稽

17、查选案、案源管理、稽查实行、案件审理、案件执行的全流程实时控制。三是加强稽查数据资源开发运用。进一步整合分析涉税信息，提出协同应用的解决方案，加强数据智能管理和深度分析，增强判断评价宏观经济、感知经济安全风险等方面的能力。做好稽查案件分析整顿工作，逐渐建立重要行业、重点公司、高风险纳税人的稽查模型，形成稽查案件知识库。（五）充足发挥稽查职能作用是提高稽查执法能力的生命线。坚持两手抓，两手硬，一手抓打击震慑，严格履行税务稽查法定职责和授权职责，始终把案件查处作为稽查工作的中心任务，夯实抓好常规税收检查、税收专项检查和专项整治、重点税源检查、打击发票违法犯罪等工作；一手抓促管促改，抓好行业及个案检

18、查成果的深加工，剖析问题成因，注重从体制、机制、制度层面改善和完善征管措施。（六）加强稽查执法队伍建设是提高稽查执法能力的主线。一是重数量。按照稽查人员占所有税务人员比例不低15%的原则，进一步增长稽查人员数量。参照世界各国稽查人员30%的占比状况，力求在“十二五”期间将国内税务稽查人员占税务人员的比例提高到20%左右，在“十三五”末期提高到30%左右。二是提素质。研究制定稽查人才培养规划，建立稽查分类分级培训机制，积极鼓励干部职工参与各类培训和考试，充实完善稽查人才库，大力开展稽查能手选拔活动，努力培养一支现代稽查人才队伍。三是强鼓励。抓好思想政治和职业道德教育，引导干部牢固树立勤政廉政意识。畅通稽查干部职务上升渠道，全面履行稽查执法能级管理制度。严格奖惩，从政治、精神、物质等多种层面为综合素质高、工作实绩好的同志搭建平台。四是严监督。加强对行政执法的平常监督管理，及早发现和解决苗头性问题，消除安全隐患。严格贯彻稽查执法责任追究制度，严肃解决违法违纪问题，保证稽查干部队伍和谐稳定。