中国强调多层次的医疗保障体系建设的必要性分析

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1、现阶段中国强调多层次的医疗保障体系建设之探析以城镇医疗保障体系为对象 摘要：多层次医疗保障体系包括农村和城市两大部分，经过不断改革与完善，我国已经初步在城镇建立起多层次医疗保障体系，但目前的多层次医疗保障体系仍存在诸多问题。本文旨在通过对我国医疗保障发展过程的简单回顾，分析在现阶段为什么要建立城镇多层次医疗保障体系，进而对完善我国城镇医疗保障体系提出相关的政策建议，更好的将医疗保障的公平性和效率性有效结合，成为一个全方位、立体的保障机制。关键词：多层次医疗保障体系 公平性 基本医疗保险1、引言医疗保险作为国家和社会为社会成员提供的用于患病、受伤(非因工受伤)、年老等原因去医疗机构进行诊断、检查

2、和治疗时提供必要的费用及服务的一种社会保险制度，最早起源于1883年德国颁布的疾病社会保险法，随后在许多欧洲国家，如奥地利、挪威、英国、法国纷纷建立起这种保险制度。二战后，随着欧洲福利国家的建立，国民保健制度成为主流；亚洲和其他地区的国家也纷纷建立本国的医疗保险制度。中国的城镇职工医疗保障制度始建于20世纪50年代初期，在计划经济体制下，主要是针对企业职工的劳保医疗和机关事业单位人员的公费医疗两种形式。传统保险制度存在着许多问题，例如：职工医疗保险费用过度膨胀；覆盖面比较窄，社会化程度低，等等。改革开放后，中国开始了对城镇职工医疗保险制度改革的历程。从1988年成立医疗制度改革领导小组，改革被

3、提上了日程。1994年更是对医疗制度改革的标志性的一年，改革有了原则和方案，全国选定了江苏镇江和江西九江作为试点，1997年推广到全国54个城市，到1998年关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定成为正式建立该制度的标志。我国的医疗保险制度改革历经了“两江式”、“海南式”、“三金式”和“深圳式”等模式，但这些模式都是仅用一种单项的医疗保险制度来代替50年代建立起来的公费医疗和劳保医疗，虽有其合理性，却在实践中引发了诸多的矛盾。因此，现阶段，建立和完善多层次的医疗保障体系就成为改革的主要目标。2、城镇多层次医疗保障体系的内涵随着社会经济体制改革的深入发展，与其相适应的医疗保障制度的建立和完善就更

4、加急迫。医疗保险制度改革的不断深入，也使得更多的问题浮出水面，例如，困难群体医疗保障和大病、慢性病患者医疗负担过重问题已成为改革的焦点问题之一。结合改革与发展的实际，针对新情况，我们正在初步建立起面向城乡各类社会人员的多层次的社会医疗保障体系，促进了经济、社会和医疗保障制度的可持续发展。我国多层次的医疗保障体系包括：第一，基本医疗保险体系社会医疗保险。基本医疗保险体系是整个多层次社会医疗保障体系的主体和基础。为了使有限的基本医疗保险基金发挥最大作用，基本医疗保险规定了医药服务的支付范围，统筹基金设定了起付标准和最高支付；第二，补充医疗保险体系。它是相对于基本医疗保险而言的，包括企业补充医疗保险

5、、商业医疗保险、社会互助和社区医疗保险等多种形式，是基本医疗保险的有力补充，也是多层次医疗保障体系的重要组成部分；第三，医疗救助体系。医疗救助是多层次医疗保障体系的必要组成部分，主要是对社会困难人群和大病、慢性病患者提供的救济和帮扶，维护社会公平。也有学者将这种多层次的医疗保障体系可以细化为基本医疗保险、大额医疗费用互助制度、企业补充医疗保险、公务员医疗补助、困难企业的住院医疗保险、商业医疗保险和社会医疗救助。3、我国当前建立城镇多层次医疗保障体系的必要性在市场经济条件下，收入根据要素贡献和市场效率进行分配， 由此会造成收入差距的拉大，使贫困者无力支付维持其生存所必需的卫生服务，有悖于公平原则

6、的要求。在注重医疗保险运行效率的同时，更多地考虑社会公平性，是保证医疗保障制度健康、平稳、可持续发展的关键。王鸿勇 邵明远 徐媛 多层次医疗保障体系的理论基础与政策框架 卫生经济研究 2005年5月在以公平性原则作为出发点的前提下，我国现阶段强调建立多层次医疗保障体系，就更有其深刻的必要性。31现阶段我国医疗保障体系的不健全众所周知，由于历史原因和各方面因素，我国医疗保障体系很不健全。国务院于1998年颁布了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，虽然经过5年多的实践，截至到2003年6月底，全国基本医疗保险覆盖人数已达1.0094亿。但是毕竟中国作为一个人口大国，同时又是一个典型的二元经济结

7、构国家，城乡差异巨大、区域发展不平衡，医疗保障的覆盖范围对整个国家来说只能算是一个局部的改革方案。而且，我国的医疗保障体系建设尚缺乏科学合理的规划，到目前为止，还没有一个对于中国医疗保障体系建设长远规划的前瞻性研究，导致医疗体系建设遭遇“头痛医头、脚痛医脚”的尴尬。郝佳 构建我国多层次医疗保障体系 中国保险 2007.5因此，建立一个广覆盖、适应各类人群缴费水平和医疗需求多层次的医疗保障体系才能充分发挥各种制度的和谐共生和衔接互补，使医疗资源实现优化配置，人民的医疗需求得到充分满足。32基本医疗保险覆盖范围与保障水平的局限性从覆盖范围来看，基本医疗保险只覆盖了城镇职工，还有部分城镇人口未被覆盖

8、，而未被覆盖人口中的一部分是属于应受社会保护人口或在社会竞争中处于不利地位的人口，如鳏寡孤独、残疾人以及无业无收入人员等，因此，需要建立有效的社会医疗救助制度，解决他们的基本医疗保障问题，这是政府的责任，也是维护社会稳定的需要。从保障水平来看，基本医疗保险的保障水平和职工实际医疗消费需求之间存在差距，特别是对超过统筹基金最高支付限额以上的医疗费用，还没有一种制度性的解决办法。基本医疗保险不但在用药、诊疗项目和医疗生活服务设置等方面规定了明确的支付项目和标准，而且制定了起付标准和“封顶线”。基本医疗保险对城镇职工的医疗保障主要体现了社会保险的公平原则，而难以充分照顾不同人群对医疗消费需求的现实差

9、别，以满足多层次的医疗需求。而且，目前我国不同地区之间、行业之间、企业之间的医疗消费水平的差异很大。由于基本医疗保险是“基本水平”起步，因此对于原来医疗消费水平比较高的地区、行业或企业，需要通过建立多层次的医疗保障体系，来解决高于基本医疗保险待遇部分的医疗费用，以保证新旧制度的衔接和改革的平稳实施。33医疗费用的快速增长与医疗服务供给的有限性医疗费用大幅上涨，国家和企业负担过重难以承担大笔医疗费用。据卫生部统计数据显示，近八年来，全国人均门诊和住院费用平均每年分别增长13%和11 %，大大高于人均收人增长幅度，越来越多的人感到生不起病，看不起病，卫生部调查表明，48.9的居民有病不就医，29.

10、6的居民因住院而未住院。再加之，在稳定的时间内，医疗服务供给是有限的，且没有模仿性。费用的快速增长与供给有限性的双重压力不仅使人民的身体健康得不到保障，而且也导致医院越来越多出现医疗欠费问题，影响医院的发展。那么，全部由政府财政支出来保障人们生存这一基本权利是否可取呢？历史和现实均证明是不可取的。世界经验表明：由财政提供给国民或市民免费医疗服务的地区，如英国及我国的香港地区等，也是不胜负荷，国民或市民所享受的医疗服务也受到相当的限制。除了政府财政支出外，是否还可以通过其他渠道来筹集医疗保障资源呢？ 面对这种客观现实，建立多层次的医疗保障体系就成为一种必然选择，必须通过政府、企业甚至保险公司各种

11、力量的介入，才能够缓解压力，这也是市场经济国家的共同经验。34贫富差距的加大导致更多弱势群体的出现随着社会经济的发展，贫富差距扩大，社会上出现了相当数量的弱势群体。这部分人群是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题而造成的压力，导致其陷人困境、处于不利的社会地位。弱势群体是一个规模庞大、结构复杂、分布广泛的群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口；生活在最低生活保障线以下的残疾人员，是一个最典型的特殊社会弱势群体。张仲晨 抓紧建立社会医疗救助制度 社会探索 2008年第1期大量困难群众患病后因无

12、力负担医疗费用而放弃治疗，或因就医看病而负债累累，因病致贫、因病返贫，已经成为突出的社会问题。只有通过建立多层次的医疗保障体系才能妥善解决好他们的医疗救助，并且有利于改善医患关系，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。通过以上分析，如果不尽快建立多层次的医疗保障体系，可能产生许多社会后果，一方面使基本医疗保险基金向非城镇职工转移支付的问题更加突出，增加基本医疗保险基金支付的压力，影响基本医疗保险制度的健康运行；另一方面会进一步拉大贫富差距，增加社会不稳定因素。4、完善我国城镇多层次医疗保障体系的途径如何应对极低的医疗保险覆盖率和快速增长的医疗服务费用，使“小病扛、大病拖”现象在城市、小城镇不再发

13、生呢？我国要建立结构完备、功能合理的多层次医疗保障体系，还有很长的路要走。总的来讲，城镇居民医疗保障体系建设，首先要以法律形式保证医疗保险的运行。在发达的市场经济国家，社会医疗保障制度的运行都通过有关医疗保障的法律法规予以保障，对政府、雇主、公民个人以及卫生机构等有关各方在各项医疗保障活动中的责、权、利进行统一而明确的界定。我国现阶段的医疗保险制度改革主要是通过行政方式推动的，从短期来看可能是有效的和快捷的，但从长远发展的要求来看，必须尽快提高医保运行的法制化水平。医疗保障立法的主要目的在于对卫生费用的筹集、分配和利用进行明确规定，对保方、供方、需方及单位的责、权、利加以界定，使这一触及社会各

14、方利益格局刚性部分的社会政策长期平稳运行有更高的制度保证。王鸿勇 邵明远 徐媛 多层次医疗保障体系的理论基础与政策框架 卫生经济研究 2005年5月其次，要注意以下三个问题：一是如何满足高收人阶层日益增长的特殊医疗服务需求问题；二是如何满足低收人阶层日趋相对弱化的基本医疗需求问题；三是中间收人阶层因收人增长速度落后于医疗服务价格增长速度，而产生的医疗服务有效需求不足如何解决问题。吴华章，亦淑英，李江等 城镇居民医疗保津体系研充J 卫生经济研究，2002 ( 4 ) :3 9 40具体来说，现阶段为完善多层次的医疗保障体系，我们重点要做的是：第一，完善现有基本医疗保险制度，扩大医保覆盖率。对基本

15、医疗保险进行动态界定，根据社会经济发展水平、职工收入水平与支付能力、患病与健康状况以及医疗消费水平调整基本医疗保险的范围和水平。对城镇困难企业职工、 下岗失业人员、农民工等弱势群体适当降低缴费门槛，采用缴小钱、保大病的住院医疗保险办法，先解决他们最迫切需要的大病、住院等医疗保障问题；对非公有制单位职工，政府可以通过工商、税收执法部门确保其基本医疗保障。胡亚娣 构建多层次医疗保障体系的思考 浙江金融 2005.12此外，还应搞好基本医疗保险与其他保险形式的衔接，使医疗保险体系成为一个结构完善、功能互补、运转协调的有机整体。第二，国家政策支持建立和发展补充性医疗保险。与基本医疗保险不同，补充医疗保

16、险则依据特殊需要设立，根据权益享受相应待遇、依法独立承办、自负经营风险，发展补充性医疗保险是更大范围满足不同人群医疗保险需求的重要途径。下面对职工补充医疗保险、商业医疗保险和社区医疗保险进行重点说明。对于职工补充医疗保险是一种介于基本医疗保险和以营利为目的的商业医疗保险之间的保险。职工补充医疗保险的经营者，既有商业性的保险公司，也有政府部门下属的事业单位、社团组织，如社保机构和工会组织等，各地、各单位经营的职工补充医疗保险的保险条款差别很大。由于各类补充医疗保险经营基础不同，也造成一定程度的混乱。所以，当前针对职工补充医疗保险，应尽快从政策和法律上将其性质、地位和监管规则加以确定。对于商业医疗

17、保险的发展体现出在构建城镇多层医疗保障体系时，应按照完全平等和比例平等的原则对卫生服务分配过程进行干预。一方面，使不同人群均等化地享有基本卫生服务， 根据需要而不是支付能力分配基本卫生服务；另一方面，对卫生领域的非基本需要的满足，应根据经济支付能力实现按比例平等。世界各国的医疗保障体系基本上都是由政府或社会实施的基本医疗保险作为主体和基础，以保险公司经营的商业医疗保险作为补充而构成其基本结构。王鸿勇 邵明远 徐媛 多层次医疗保障体系的理论基础与政策框架 卫生经济研究 2005年5月加强商业医疗保险市场的管理，应规范基金的设立、筹集、经办和运营，降低由于保险市场失灵而带来的运行和经营风险。对于社

18、区医疗保险，更是市场经济发展到今天需要大力倡导与推行的。世界上许多国家的医疗保障制度都属于健康保障的范畴，即保障范围不仅包括疾病治疗，还包括预防保健、健康护理等项目，而我国当前保障的范围主要还是与疾病治疗直接相关的项目。在实施现代医疗保障制度的今天，预防保健和公共卫生与疾病的治疗同样重要，通过加大对社区医疗卫生服务网点的投入，将更多的社区医疗卫生机构纳入到医疗保障体系的范围中，才能更全方位的完善我国医疗保障体系的建设。郝佳 构建我国多层次医疗保障体系 中国保险 2007.5第三，建立由政府财政支持为主的社会医疗救助制度。近几年党中央、国务院已经越来越关注医疗救助工作。党的十六届三中、 四中、六

19、中全会以及近几年的国务院政府工作报告都提出要“健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系”，“大力发展社会医疗救助制度”，“建设覆盖城乡居民的医疗保障体系”。2006年第十届全国人民代表大会第四次会议通过的国民经济和社会发展“十一五”规划纲要也明确要求“建立城乡医疗救助制度，将城市低保对象、农村特困户和五保户纳人救助范围”。构建社会医疗救助制度最关键的是“资金来源”问题，如何使医疗救助资金实现长期化、规范化的运作，是当前最需要解决的问题。一方面政府要承担必要的财政支出和组织管理责任，实际上也更好的体现出“取之于民，用之于民”的理念；同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的

20、规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持，例如，通过慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动。张仲晨 抓紧建立社会医疗救助制度 社会探索 2008年第1期也应注意规范基金管理和发放办法。我们也应看到现实运行中医疗保障体系的构建并不是一帆风顺的，受社会经济发展水平、社会利益格局的分化、卫生费用的增长以及医疗需求的多层次性等因素的影响。作为一项新的社会制度，其确立和有效运行都需要有一定的社会动力基础，即必须得到广泛的支持和拥护。新制度对既有利益格局的调整也必须保持在一定的限度内，以防止调整力度过大形成对新制度的严重冲击。在建立和完善医疗保障体系的过程中，必须考虑制度变革

21、对相关利益结构的调整，既要保证其基本方向和目标，又要选择各方都可以接受的具有现实基础的政策设计作为改革的初始方案，以后根据社会条件的变化逐步进行调整。王鸿勇 邵明远 徐媛 多层次医疗保障体系的理论基础与政策框架 卫生经济研究 2005年5月5、结语总之，社会医疗保障制度的建立与完善，必须与社会经济体制改革与发展相一致，必须按照市场经济体制发展的要求来进行调整与改革，建立一个适应社会经济发展水平的社会医疗保障制度，不但有利于全体居民的健康，也有利于社会经济的不断发展。现阶段政府强调建立多层次的医疗保障体系符合市场经济发展的需要，有利于在国家、单位和个人三者能够承受的范围内，利用良好的政策环境和全

22、社会的资源，使各个层次的医疗保险有稳定的资金供给，为人们提供各种不同的医疗保障，从而满足人们不同层次的医疗需求。参考文献：1 孙光德 董克用 社会保障概论M 北京：中国人民大学出版社 20002 仇雨临 孙树菡 医疗保险M 北京：中国人民大学出版社 20013 刘岚 医疗保障制度模式与改革方向 中国社会文献出版社 2007年4月4 乌日图 医疗保障制度国际比较 北京：化学工业出版社 2003年5 王鸿勇 邵明远 徐媛 多层次医疗保障体系的理论基础与政策框架 卫生经济研究 2005年5月6 廖海燕 建立和完善多层次医疗保障体系难点问题透析 江苏工业学院学报 第6卷 第3 期7 石祥 周绿林 国外

23、弱势群体医疗救助制度对我国的启示 中国卫生经济2007年11月第11期 第26卷(总第297 期)8 张仲晨 抓紧建立社会医疗救助制度 社会探索 2008年第1期9 郝佳 构建我国多层次医疗保障体系 中国保险 2007.510吴华章，亦淑英，李江等. 城镇居民医疗保健体系研究J 卫生经济研究 2002 ( 4 )11 郝林岩，刘晓鸥 对我国城城乡弱势群体医疗保障问题的思考J 中国卫生经济 2006,25(12)12 彭静，曾庆华，张美琼 医疗保障的社会分层研究 中国初级卫生保健2007年2月第21卷第2期13 张立今 论弱势群体及其权利维护向题J 当代世界与社会主义杂志2006（5）14 胡亚娣 构建多层次医疗保障体系的思考 浙江金融 2005.129