政府投资代建项目代建人责任追究机制

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1、本科生毕业论文学 院 管理与经济学部 专 业 工商管理 年 级 2009 级 姓 名 朱琳艳 指导教师 汤伟钢 2013年 5 月 31 日本科生毕业论文任务书题目：政府投资代建项目代建人责任追究机制学生姓名 朱琳艳 学院名称 管理与经济学部 专 业 工商管理 学 号 3009209156 指导教师 汤伟钢 职 称 副教授 一、原始依据（包括设计或论文的工作基础、研究条件、应用环境、工作目的等。）1、工作基础在2006年，制定的中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中，要求“建立政府投资项目责任追究制度”，同时鉴于政府投资项目对拉动经济增长的特殊重要作用，发达国家建立起了行之有效的政府投资项

2、目监管体系。要求对政府投资项目全过程监管，我国在这方面还有很多需要完善的地方。目前来看，政府投资项目其为多方（政府）与代理方（利益相关者）组成了一个不完全竞争、不完全信息、不确定风险和项目融资方参与的有连续制度安排的治理市场，有不同利益诉求的各方所达成的均衡是不同类型的不完备代理契约。在不完备契约下，代理方仍可为逐利而冒道德风险做不利于委托方的项目管理行为，导致项目绩效差异。2、 研究条件这篇论文在研究中应主要依靠学校的中外文数据库，图书馆相关期刊以及我国官方的一些统计数据。并且通过经济学、管理学的基本理论和经验总结法等方法进行研究分析来完成研究任务。3、 工作目的 从理论的高度和实践的角度深

3、度去研究，顺向SCP范式解决政府投资项目绩效问责问题，明确代理方责任体系，厘定责任标准体系，确定项目绩效评价方法，构建项目管理绩效评价指标体系与绩效-行为归责体系。按绩效评价体系可找到不良绩效指标，按绩效-行为归责体系可找到导致不良绩效指标的行为，按责任标准体系可找到不良行为与标准行为之间的差距，按代理方责任体系可找到导致不良行为的代理方，最后按行为差距依契约设置的激励约束机制向代理方问责。二、参考文献1 Ruuska I. A new governance approach for multi-firm projects J.International Journal of Project

4、Management, 2010(10):1016-1021.2 Winch GM. Governing the Project Process A Conceptual Framework J.Construction Management and Economics,2003(19):799-808.3 LiBing, Akintoye A, Edwards PJ. The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UKJ. International Journal of Project Management,2

5、005(1):25-35.4 财政部文件.关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见（财建2004300 号，2004）.5 兰定筠，李世蓉.政府委托人与代建人的风险分配研究J.建筑经济,2007,(7) :105-108.6 严玲，赵华.基于项目控制权的代建项目风险分担机制J.中国港湾建设，2008,(10):67-73.7 赵彬, 张仕廉, 漆玉娟.基于AFD方法的政府投资项目代建单位绩效考评J. 重庆大学学报(自然科学版) 2007(11):139- 143.8 漆玉娟, 郑佰静.政府投资项目代建单位绩效考评指标体系的构建J.基建优化,2007, (4):10- 121

6、.9 张文显.法学基本范畴研究M.北京:中国政法大学出版社,1993.184-187.10 朱维平,周国栋政府投资责任和责任追究制探讨J.宏观经济管理，2010, (3):55-56.11 王洪礼, 杜忠晓.代建企业项目跟踪评价研究J. 天津大学学报(社会科学版) , 2007 (5): 402- 404112 徐高鹏, 周国栋, 乌云娜.论政府投资项目代建单位绩效考评体系J.建筑经济, 2006 (6): 21- 241三、设计（研究）内容和要求（包括设计或研究内容、主要指标与技术参数，并根据课题性质对学生提出具体要求。）1研究内容这篇论文主要以政府投资代建项目，运用SCP范式解决政府投资项

7、目代建人绩效，明确代理方责任体系，厘定责任标准体系，找出问题。作为政府投资项目代建制的基本配套制度之一，代建人绩效评价需要有科学合理的评价指标体系只管重要。更需政府投资项目的管理特点，遵循评价指标体系设置原则，从代建人资质状况，管理水平最终确定项目绩效评价方法，再根据评价方法只能出问责机制。2写作要求须对课题涉及内容进行解释，并保证其真实性。各阶段准时高质量地完成指导教师要求的工作；要求使用数据、资料要准确翔实；要求言之有物，体现独立思考，注重实证分析；要求结构合理、逻辑严密、文笔通畅。充分运用各种研究方法与手段，进行大量相关资料的阅读，搜索相关案例、查找统计资料，以帮助课题的研究。注意理论与

8、实际相结合，在相关书籍的阅读及资料、案例的搜集整理中得到启发，对所研究产品的市场开发策略提出自己的建议。 指导教师（签字）年 月 日审题小组组长（签字）年 月 日天津大学本科生毕业论文开题报告课题名称政府投资代建项目代建人责任追究机制学院名称管理与经济学部专业名称工商管理学生姓名朱琳艳指导教师汤伟钢一、课题来源及意义（内容包括：课题的来源及意义，国内外发展状况，本课题的研究目标、研究内容、研究方法、研究手段和进度安排，实验方案的可行性分析和已具备的实验条件以及主要参考文献等。）一、课题来源由于在政府使用财政资金投资建设项目的管理过程中存在“建设、监管、使用”多位一体的弊端，导致在政府投资项目中

9、难以依法建设、工程建设管理水平较低、出现“三超”（即概算超估算、结算超预算、预算超概算）现象居多。在2006年，制定的中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中，要求“建立政府投资项目责任追究制度”，同时鉴于政府投资项目对拉动经济增长的特殊重要作用，发达国家建立起了行之有效的政府投资项目监管体系。要求对政府投资项目全过程监管，我国在这方面还有很多需要完善的地方。二、课题意义（1） SCP范式下的政府投资代建项目运用哈佛学派的顺向SCP范式（市场结构影响企业行为，后者改变市场绩效），并且通过了解SCP范式的基本内容与分析模式，与政府投资代建项目相结合。以哈佛大学的梅森和贝恩等人为代表的现代产业组

10、织理论，提出了市场结构(Structure)、市场行为(Conduct)、市场绩效( Performance) 的分析框架(简称SCP 范式分析框架)。其核心思想就是通过合理、有效的制度，来降低交易费用, 激励经济主体从事生产性活动,从而保障分工和合作的顺利进行实现良好的市场，绩效，促使资源的优化配置和社会福利达到最优。因此，为了获得理想的市场绩效，必须通过政府管制、公共政策来调整和直接改善不合理的市场结构。其合理性在于：1、代理供给方为政府需求方提供工程项目建设管理乃至运营管理服务，构成了具有相同特征的企业集合，即代理产业；2、政府从代理方购买服务，关心的只是与代理方之间的关系和项目绩效，而

11、非项目管理，故将代理企业视为“黑匣子”；3、治理市场长期稳定且涉及资金庞大。（2） 政府投资代建项目代建人责任追究顺向SCP范式解决政府投资项目绩效问责问题，明确代理方责任体系，厘定责任标准体系，确定项目绩效评价方法，构建项目管理绩效评价指标体系与绩效-行为归责体系。按绩效评价体系可找到不良绩效指标，按绩效-行为归责体系可找到导致不良绩效指标的行为，按责任标准体系可找到不良行为与标准行为之间的差距，按代理方责任体系可找到导致不良行为的代理方，最后按行为差距依契约设置的激励约束机制向代理方问责。三、国内外发展的状况对比Ruuska、Winch等多位外国著名学者，探讨了通过项目治理解决政府投资项目

12、监管出现的法律法规不健全、权责不分明、缺乏责任约束机制等问题的途径。以德国为例，德国政府投资代建项目责任追究贯彻“三个并重”原则:其一、精神处罚和经济处罚并重。法律明确规定,在政府投资代建项目建设中贪污受贿和读职的腐败者,可判1天或10 年有期徒刑,并处以罚款或赔偿经济损失；尚未构成犯罪的失职行为,可采取警告、降职和开除等纪律处分,同时给予削减薪水、罚款和赔偿经济损失比等处理。其二、对受贿者和行贿者处罚并重，不仅严惩受贿者,也严惩行贿者。其三、对违法企业和违法中介处罚并重。企业或中介组织只要违反了法律,除追究法人代表责任外,还要将企业和中介组织上“黑名单”并通过行业工会给予违规者限期停业整顿、

13、罚款或终身取消执业资格等处理。国内政府投资代建项目责任追究体制依然在完善其四、责任主体确认。政府投资项目的决策、监管包括许多部门，各部门从不同的角度进行监管，但缺乏协调。其五、责任大小认定。没有一个确定的衡量标准，利益相关者容易出现为了自身经济利益，与项目建设单位串通在一起，如果出具虚假咨询报告，这样的责任是有多大。其六、承担起责任主体的责任。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，要选择项目决策科学的，如事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带来的将不仅仅是项目的社会经济效益难以发挥，它增加了财政负担，有的还造成资源浪费和环境的破坏，甚至导致整个生态系统的严重失衡。不论责任主体

14、是单位还是个人，都无法承担相应的责任。 四、研究目标、内容和方法1、研究目标在对相关理论深入了解，对现有资源充分整合的基础上，结合顺向SCP范式解决政府投资项目绩效问责问题，明确代理方责任体系,最终制定出符合实际要求的责任追究机制。同时，结合实际案例分析此机制是否适用。2、研究内容 本文研究的基本内容有以下几部分：第一部分：引言。介绍本文写作的背景与研究意义。 第二部分：文献回顾。提出具有代表性的理论研究成果，并做简要分析，通过总结归纳形成较为完善的理论支持基础，为全文的研究做好铺垫，同时也对本文的观点提出起到借鉴性的作用。 第三部分：结合经济学、管理学等相关知识，了解SCP范式、代建制相关重

15、要概念。第四部分：分析政府投资项目出现绩效出现相关问题的原因和所取得的成效。第五部分：归纳总结政府投资代建项目代建人相关责任，提出相关解决措施和合理化的建议，制定出相应措施，并以实例证明。3、研究方法。本文运用经济学、管理学基本理论和经验总结法等方法进行研究分析。五、进度安排2012年11月27日2012年12月8日 拟定题目2012年12月11日2012年12月22日 拟定毕业设计任务书2013年1月3日2013年3月1日 搜集资料2013年3月5日2013年3月16日 撰写开题报告2013年3月22日2013年4月30日 完成论文初稿2013年5月1日2013年5月31日 修改并排版毕业设

16、计2013年6月1日2013年6月18日 毕业设计提交与答辩六、主要参考文献1 Ruuska I. A new governance approach for multi-firm projects J.International Journal of Project Management, 2010(10):1016-1021.2 Winch GM. Governing the Project Process A Conceptual Framework J.Construction Management and Economics,2003(19):799-808.3 LiBing, Ak

17、intoye A, Edwards PJ. The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UKJ.International Journal of Project Management,2005(1):25-35.4 财政部文件,关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见（财建2004300 号，2004）.5 兰定筠,李世蓉.政府委托人与代建人的风险分配研究J.建筑经济,2007,(7) :105-108.6 严玲，赵华.基于项目控制权的代建项目风险分担机制J.中国港湾建设，2008，(10):

18、67-73.7 赵彬,张仕廉,漆玉娟.基于AFD方法的政府投资项目代建单位绩效考评J.重庆大学学报(自然科学版) 2007(11):139- 143.8 漆玉娟, 郑佰静.政府投资项目代建单位绩效考评指标体系的构建J.基建优化,2007, (4):10- 121.9 张文显.法学基本范畴研究M.北京:中国政法大学出版社,1993.184-187.10 朱维平,周国栋政府投资责任和责任追究制探讨J.宏观经济管理，2010, (3):55-56.11 杨林生,钟才根.工程建设项目代建制的现状和发展问题J.建设理,2005(8):34-37.12 贾宏俊,王洪强.对“代建制”服务价格的思考J.中国工

19、程咨询,2007,(9)13 王洪礼, 杜忠晓.代建企业项目跟踪评价研究J. 天津大学学报(社会科学版) , 2007 (5): 402- 404114 徐高鹏, 周国栋, 乌云娜.论政府投资项目代建单位绩效考评体系J.建筑经济, 2006 (6): 21- 24115 康克龙.“代建制”理论与实务若干问题探讨J.中国招标,2005, (21): 20- 24.选题是否合适： 是 否课题能否实现： 能 不能指导教师（签字）年 月 日选题是否合适： 是 否课题能否实现： 能 不能审题小组组长（签字）年 月 日摘 要在2006年，制定的中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中，要求“建立政府投资

20、项目责任追究制度”，同时鉴于政府投资项目对拉动经济增长的特殊重要作用，发达国家建立起了行之有效的政府投资项目监管体系。要求对政府投资项目全过程监管，我国在这方面还有很多需要完善的地方。目前来看，政府投资项目其为多方（政府）与代理方（利益相关者）组成了一个不完全竞争、不完全信息、不确定风险和项目融资方参与的有连续制度安排的治理市场，有不同利益诉求的各方所达成的均衡是不同类型的不完备代理契约。在不完备契约下，代理方仍可为逐利而冒道德风险做不利于委托方的项目管理行为，导致项目绩效差异。这篇论文主要以政府投资代建项目为研究主体，运用SCP范式解决政府投资项目代建人绩效问题，明确代理方责任体系，厘定责任

21、标准体系。政府投资代建项目中，政府作为唯一委托方面对着复杂的治理市场结构与不完备契约，以及精细专业化的项目管理要求，没有能力和精力问责，所以代建人建立科学合理的绩效评价指标体系显得至关重要。根据政府投资项目的管理特点，遵循评价指标体系设置原则，从代建人资质状况、管理水平出发，最终确定项目绩效评价方法，建立项目管理绩效评价指标体系与绩效行为归责体系，按绩效评价体系可找到不良绩效指标，从而找到导致不良绩效指标的行为，及不良行为与标准行为之间的差距，最后根据评价方法引出问责机制。 关键词：政府投资代建项目；代建人；绩效评价；问责机制ABSTRACTIn 2006, The China Elevent

22、h Five-Year Plan For National Economic And Social Development Program, requirements to build the government investment project responsibility system, at the same time with the government investment project special important role in driving economic growth, developed countries set up effective superv

23、ision system of government investment project. Requirements for the government investment project the whole process of supervision, our country still has a lot of things to improve.Now, it is a government investment projects (government) and the Agent (stakeholders) have formed imperfect competition

24、, incomplete information, uncertainties risks and project finance there is a continuous institutional arrangements governance market, there are demands of different interest parties reached equilibrium are different types of incomplete agency contract. In Incomplete Contract, the Agent can still tak

25、e the risk of moral hazard for the fame and fortune do not conducive to the commissions project management practices, leading to differences in project performance.The paper mainly puts the government investment construction project as the reach subject, using SCP paradigm to solve the its performan

26、ce problems, clear the agent responsibility system and define responsibility standard system. In government investment construction projects, the government as the only client facing the complex marketing structure and incomplete contract, as well as professional project management requirements, doe

27、s not have ability and energy to held accountable. So it is important for agent to establish a scientific and reasonable performance evaluation system.According to characteristics of government investment project management, following the principle of setting up evaluation index system, we start fro

28、m the construction qualification status and management level to determine the method of the project performance evaluation, and establish project management performance evaluation index system and performance-behavior imputation system, according to which we can find adverse performance indicators a

29、s well as the behavior caused by it and the gap between bad behavior and standard behavior, and finally lead to accountability according by the evaluation methods.Keywords: government investment agent-construction projects; construction agent; performance evaluation; Accountability mechanisms目 录 第一章

30、 绪论11.1 研究背景、目的和意义11.1.1 研究背景21.1.2 研究目的21.1.3 研究意义21.2 国内外研究综述21.3 研究方法和主要内容31.3.1 研究方法31.3.2 主要内容31.4 研究创新4第二章 SCP范式下的政府投资项目52.1 SCP基本概念52.1.1 SCP的含义52.1.2 SCP的演进发展62.2 产业特经济学在政府投资代建项目中的运用7 第三章 政府投资代建项目的内容8 3.1 代建制的基本概念83.1.1 代建制的含义83.1.2 代建制的优势83.2 政府投资代建项目管理情况93.2.1 政府投资代建项目的界定103.2.2 政府投资代建项目的特

31、点103.2.3 政府投资代建项目基本情况123.3 政府投资代建项目代建人相关内容133.3.1 代建人的权利和义务133.3.2 代建人的工作133.3.3 代建人的责任体系15第四章 政府投资代建项目绩效管理体系建立16 4.1 绩效管理相关方法16 4.2 代建人绩效评价指标体系原则16 4.3 代建人绩效评价指标体系17第五章 政府投资代建项目代建人责任追究机制19 5.1 政府投资代建项目代建人问责机制主要内容195.2 政府投资代建项目代建人责任追究必要性205.3 政府投资代建项目代建人责任追究基本框架205.4 政府投资代建项目代建人问责体系22第六章 研究结论与讨论23 6

32、.1 成果与讨论23 6.2 展望23参考文献25外文资料 中文译文致谢 26天津大学2013届本科生毕业论文第一章 绪论1.1 研究背景、目的和意义1.1.1 研究背景由于在政府使用财政资金投资建设项目的管理过程中存在“建设、监管、使用”多位一体的弊端，导致在政府投资项目中难以依法建设、工程建设管理水平较低、出现“三超”（即概算超估算、结算超预算、预算超概算）现象居多。在对相关理论深入了解，对现有资源充分整合的基础上，结合顺向SCP范式解决政府投资项目绩效问责问题，明确代理方责任体系,最终制定出符合实际要求的责任追究机制。在2006年，制定的中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中，要求“

33、建立政府投资项目责任追究制度”，同时鉴于政府投资项目对拉动经济增长的特殊重要作用，发达国家建立起了行之有效的政府投资项目监管体系。要求对政府投资项目全过程监管，我国在这方面还有很多需要完善的地方。1.1.2 研究目的在对相关理论深入了解，对政府投资代建项目细致的了解和分析，对现有资源充分整合的基础上，结合市场中的真实情况，对比各个试点城市的情况，顺向SCP范式解决政府投资项目绩效问责问题，按政府投资项目的治理市场结构及其投资管理程序，识别项目各阶段的主要利益相关者及其能力；进而分析各阶段不同类型代理契约所约定的责权利配置，即依代理方能力约定风险分担、依其努力水平以产权、价格、合同和声誉等方式约

34、定激励相容，代理契约会影响代理方的项目管理行为，后者决定项目绩效。并提出具有针对性的解决措施和建议。确定项目绩效评价方法，构建项目管理绩效评价指标体系与绩效-行为归责体系。最后按行为差距依契约设置的激励约束机制向代理方问责。1.1.3 研究意义1、SCP范式下的政府投资代建项目运用哈佛学派的顺向SCP范式（市场结构影响企业行为，后者改变市场绩效），并且通过了解SCP范式的基本内容与分析模式，与政府投资代建项目相结合。以哈佛大学的梅森和贝恩等人为代表的现代产业组织理论，提出了市场结构(Structure)、市场行为(Conduct)、市场绩效( Performance) 的分析框架(简称SCP

35、范式分析框架)。其核心思想就是通过合理、有效的制度，来降低交易费用, 激励经济主体从事生产性活动,从而保障分工和合作的顺利进行实现良好的市场，绩效，促使资源的优化配置和社会福利达到最优。因此，为了获得理想的市场绩效，必须通过政府管制、公共政策来调整和直接改善不合理的市场结构。其合理性在于：其一、代理供给方为政府需求方提供工程项目建设管理乃至运营管理服务，构成了具有相同特征的企业集合，即代理产业；其二、政府从代理方购买服务，关心的只是与代理方之间的关系和项目绩效，而非项目管理，故将代理企业视为“黑匣子”；其三、治理市场长期稳定且涉及资金庞大。2、政府投资代建项目代建人责任追究顺向SCP范式解决政

36、府投资项目绩效问责问题，明确代理方责任体系，厘定责任标准体系，确定项目绩效评价方法，构建项目管理绩效评价指标体系与绩效-行为归责体系。按绩效评价体系可找到不良绩效指标，按绩效-行为归责体系可找到导致不良绩效指标的行为，按责任标准体系可找到不良行为与标准行为之间的差距，按代理方责任体系可找到导致不良行为的代理方，最后按行为差距依契约设置的激励约束机制向代理方问责。1.2 国内外研究综述Ruuska、Winch等多位外国著名学者，探讨了通过项目治理解决政府投资项目监管出现的法律法规不健全、权责不分明、缺乏责任约束机制等问题的途径。以德国为例，德国政府投资代建项目责任追究贯彻“三个并重”原则1 2:

37、其一、精神处罚和经济处罚并重法律明确规定,在政府投资代建项目建设中贪污受贿和读职的腐败者,可判1天或10 年有期徒刑,并处以罚款或赔偿经济损失；尚未构成犯罪的失职行为,可采取警告、降职和开除等纪律处分,同时给予削减薪水、罚款和赔偿经济损失比等处理。其二、对受贿者和行贿者处罚并重，不仅严惩受贿者,也严惩行贿者。其三、对违法企业和违法中介处罚并重企业或中介组织只要违反了法律,除追究法人代表责任外,还要将企业和中介组织上“黑名单”并通过行业工会给予违规者限期停业整顿、罚款或终身取消执业资格等处理。国内政府投资代建项目责任追究体制依然在完善其四、责任主体确认政府投资项目的决策、监管包括许多部门，各部门

38、从不同的角度进行监管，但缺乏协调。其五、责任大小认定没有一个确定的衡量标准，利益相关者容易出现为了自身经济利益，与项目建设单位串通在一起，如果出具虚假咨询报告，这样的责任是有多大。其六、承担起责任主体的责任有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，要选择项目决策科学的，如事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带来的将不仅仅是项目的社会经济效益难以发挥，它增加了财政负担，有的还造成资源浪费和环境的破坏，甚至导致整个生态系统的严重失衡。不论责任主体是单位还是个人，都无法承担相应的责任。1.3 研究方法和主要内容1.3.1 研究方法本文将结合经济学、管理学等相关知识，分析政府投资代建项目

39、的相关绩效，从而引出问责机制，试点城市在做政府投资代建项目中的问题和不足，并通过归纳总结的方法对政府投资代建项目的问责机制的研究，解决相关问题，使问题清晰化，研究对象明确化，并提出相关解决措施和合理化的建议。1.3.2 主要内容本文主要涉及政府投资代建项目代建人责任追究，首先，介绍本文写作的背景与研究意义。通过查看多篇文献，提出具有代表性的理论研究成果，并做简要分析，通过总结归纳形成较为完善的理论支持基础，为全文的研究做好铺垫，同时也对本文的观点提出起到借鉴性的作用。并结合经济学、管理学等相关知识，了解SCP范式、代建制相关重要概念。分析政府投资项目出现绩效出现相关问题的原因和所取得的成效。归

40、纳总结政府投资代建项目代建人相关责任，提出相关解决措施和合理化的建议，制定出相应措施，并以实例证明。1.4主要创新本文对政府投资代建项目通过按顺向SCP范式，据代理契约约定的风险分担建立明确的责任体系、据委托方目标分解到代理方项目管理行为厘定责任标准体系、据项目绩效建立绩效指标评价和绩效-行为归责体系，四体系对照实现绩效从而追责，据顺向SCP范式提出第三方绩效问责的系统方案。第二章 SCP范式下的政府投资项目2.1 SCP的基本概念2.1.1 SCP的含义SCP是结构（Structure）行为（Conduct）绩效（Performance）范式模型的简称。它诞生于20世纪30至60年代美国哈弗

41、大学，由经济学权威人士贝恩、谢勒等人建立的。贝恩在继承马歇尔的完全竞争理论、张伯伦的垄断竞争理论和克拉克的有效竞争理论的基础上提出的。对产业组织经济学能够形成为独立的经济学分支学科具有重要的作用。该模型提供了一个既能深入具体环节，又有系统逻辑体系的市场结构市场行为市场绩效的产业分析框架。SCP 框架的基本涵义是，市场结构决定企业在市场中的行为，而企业行为又决定市场运行在各个方面的经济绩效。SCP范式的理论内容核心，在产业组织理论的演进中不断得以创新和丰富，把产业分解成特定的市场，按照结构、行为、绩效三个方面，构成了一个既能深入具体环节又有系统逻辑体系的市场结构市场行为市场绩效的分析框架。其理论

42、体系的基本逻辑是从市场结构推断市场绩效，通过若干行业的市场结构和市场关系的各方面进行实际评估和测量，推导出企业的市场结构、市场行为和市场绩效之间存在着一种单项的因果关系，即市场结构决定市场行为，而市场行为又会决定市场运行的绩效。往往外部的很多不良因素，例如经济环境、政治、技术、文化变迁、消费习惯等因素，都容易使得原本正常的市场结构被打乱，为了能获得理想的市场绩效，必须通过政府的相关公共政策和管理，来调整和改善不合理的市场结构3。SCP的核心思想就是通过合理、有效的制度来控制外部的不良因素，来降低风险，从而实现利益最大化。同时通过积极、乐观的激励方式使得经济主体更好的从事生产性活动，从而保障分工

43、和合作的顺利进行，实现良好的市场绩效，使资源的优化配饰和社会福利达到最优。具体如图2-1所示。外部不良因素市场结构政府制度、政策市场行为市场绩效（合理、有效）控制（积极、乐观） 激励决定决定图2-1 SCP结构分析图2.1.2 SCP的演进发展产业经济学是一门应用型的经济学，主要的研究领域在微观经济行为主体参与市场交易和组织的理论体系。在上个世纪80年代以来，西方的产业组织理论渐渐的引入到了中国大陆，随着中国的经济不断发展，在中国也有了一定的基础。比较一致的看法是，产业组织理论源于美国20世纪30年代，大致分成两个大阶段4。第一阶段：19301970年。主要以哈佛大学经济学教授贝恩为主要代表，

44、他在1959年出版的产业组织这本书中提出了著名的“市场结构市场行为市场绩效”范式，也就是“SCP范式”。SCP分析框架中，他认为作为市场结构指标之一的集中度和作为市场绩效基准之一的利润率之间的关系，在研究中初一重要的核心地位，并据此提出了“集中度利润率”的假说。第二阶段：1970年至今。从20世纪60年代末期，一些经济学家在SCP分析框架下，对正统的产业组织理论进行了修改，并在20世纪80年代发展形成了新产业组织理论5。其中的转变在于，新的产业组织理论从刚开始的重视市场结构转向了更为重视行为的分析。强调了行为对市场结构的反作用和绩效对行为进而对市场结构的影响。总体上说，在中国，众多经济学者在借

45、鉴了世界各国产业经济学研究成果的基础上，结合中国国情和中国当时的经济情况，构建了具有中国特色的产业经济学理论，形成了中国化的思想。从19801990年，中国当时的企业组织结构问题、社会主义市场经济垄断问题；到19912000年，学者们对市场结构，绩效，等问题和反垄断和管制政策提出了一些具有中国特色的看法；之后2001年至今，人们依旧围绕着市场如何运行，怎么样使得效率最大化，反垄断问题和政府如何管制，制定什么样的政策等方面还有很多的问题需要解决。2.2产业经济学在政府投资代建项目中的运用从整个产业组织理论的分析范式的最初形成到创新演进的总体脉络来看，始终离不开“结构行为绩效”分析范式，所有的精华

46、全在这简洁的框架中6。因此，尽管产业组织理论不断的变化、推进，传统产业组织理论与新产业组织理论在对市场结构、市场行为、市场绩效在分析问题的时候是始终没有变化的。所以当人们从政府的角度去研究政府投资代建项目代建行业时，它也满足了SCP分析范式的条件。首先，SCP范式的研究对象很广，可以为某一产业，产业是一些具有某些相同特征企业的集合。这是按照企业所提供的服务对象、性质来进行分类并且分类的，这一产业中的某个企业的服务对象是受政府所委托，政府需求方和代理供给方，后者提供工程项目建设管理乃至运营管理服务，构成了具有相同特征的企业集合，也称之为代理产业。其次，SCP范式是为了通过相关研究，通过分析我国市

47、场结构和市场绩效之间的关系，以及政府为此应作出的努力和政府主要目标，来寻求提高产业绩效的相关政策。因此政府的相关政策在其中扮演了重要的角色。对于政府投资代建项目来说，其服务的对象时政府，它是代替政府行使业主的职责，同时又肩负着满足社会公众的需求。涉及到很多方面，例如：巨额资金、利益相关者、政府投资项目。所以这些方方面面很大程度上都离不开政府相关政策的引导和控制。最后，SCP范式是完全建立在新古典主义基础之上，因此要求所研究产业中的企业可被视为“黑匣子”。在政府投资项目过程中，政府与项目的管理活动要完全分离，做到只是从代理方那里购买到相应的服务，因此政府在整个投资代建项目过程中只需要注意： 政府

48、从代理方购买服务，关心的只是同代理方之间的关系和绩效，而非项目管理，以及最后政府投资代建项目的成果，这些都将被是为“黑匣子”。第三章 政府投资代建项目的内容3.1 代建制的基本概念3.1.1 代建制的含义代建制的含义极为宽泛。理解为受业主全权委托，全程管理项目叫代建，阶段性管理项目也称代建；受业主有限授权代理业主全程管理项目，叫代建，阶段管理项目也叫代建。本人认为，代建制的概念是个泛称，以上各说法都属代建制的范畴。代建制，是指业主选择专业化的工程项目管理单位，并授权其对业主投资的项目实施管理的一种模式。由于针对政府投资的项目，带有强制推行，因此称为“制”，即制度。至于非政府投资项目，业主可视自

49、身工程管理的能力，可以授权实施项目管理(代建)，也可以自行管理(自建)。目前我国各地实践中的“代建制”实质上具有两层含义：一者称代业主，二者称代建单位。所谓代业主，即政府投资主管部门选择一家工程项目管理企业担当某建设项目的业主，对项目实施全过程的管理并承担投资风险。这实质上类似国际上所通行的项目管理模式下的项目管理承包。代建单位，更准确地应称为代理建设单位，也即业主委托项目管理企业代理其部分职责，对项目实施工程管理，不承担投资风险。在政府投资项目中，业主主要指该项目承办单位，可能是未来该项目的“管理养护单位”或“使用单位”。这实质上类似国际上通行的项目管理模式下的项目管理服务。3.1.2 代建

50、制的优势代建制管理模式的优势其进入了市场化管理，彻底的改变了传统的建设项目比较单一性的行政管理关系，其这一委托代理关系彻底实现了政府从原先的投资项目的直接生产者与提供者，逐渐向管理者、合作者与监督者相关角色的转变，真正体现了公平性竞争，市场在经济运作与市场整体资源分配中起到了至为重要的作用。主要表现在一下几个方面：1、项目决策更加科学深入 实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位，通过选择专业的咨询机构完成，而非自己决策。不仅需达到国家规定的要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切

51、实体现。同时，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这样可以改变因实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。 2、项目管理水平和工作效率大幅提高 代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业的人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。能够在项目建设中发挥重要的主导作用，并且通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，能极大地提升项目管理水平和工作效率。3、政府对项目的监管更加规范有力 代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别

52、是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。3.2 政府投资代建项目管理情况3.2.1政府投资代建项目的界定在国务院关于投资体制改革的决定中提到7，加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。更多的是通过招标方式，选择社会专业化的项目管理人负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用人的制度，代建期间代建人按照合同约定代建项目建设的投资主体职责。这对推进政府投资的健康

53、发展起到了重要意义，下面就以此为基础来阐述代建制的含义。本论文中，采用广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法中的代建制的概念。代建制是指政府决定使用市财政性资金建设某个公益性建设项目后，由市政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。在代建期间，代建人按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。政府代建项目是公共财政支出的一个组成部分，我们按照财政支出的标准来划分，可以分为以下三类，具体如表3-1所示。表3-1 政府投资代建项目分类8划分种类项目种类备注公共部门的职能行

54、政基础设施投资各级政府部分办公楼等公共项目投资满足社会公众基本生活和安全需求的项目。如：市政基础设施、交通工程项目文化事业投资文化、体育、广电事业教育事业投资军事设施投资社会保障投资社会不住、离退休保障金、医疗保障经费农口事业投资农、林、牧、副、水利、气象公共服务的性质维持性投资政府发挥职能的基本投资。如：法院、公检法、监狱经济性投资公路、铁路、水库、通信设施、港口、机场等社会性服务投资社会公众生活保障性项目。如：科学教育、文化娱乐、医疗卫生等社会福利项目投资公共物品的影响范围中央公共投资地方公共投资城市公共投资和农村公共投资3.2.2 政府投资代建项目的特点政府投资代建项目由于设计的主体和项

55、目产品的差异性，导致政府投资待见项目在投资、运营、效益等方面与一般性的建设项目有着很大的不同之处9。同时，按照建设项目性质进行划分，可分为经营性和非经营性两种，随着融资体制和国有企业改革的深入，政府投资项目有以前主要依靠政府财政投资的非经营性转变为经营性，从而使得政府投资代建项目的绩效评价也具有一定的特殊性。1、政府投资代建项目运营特点政府投资代建项目采用了“代建制”作为建设方法，这就意味着政府主要提供公共产品和相应服务，因此代建项目与其他一般性建设项目有很多的特殊之处。主要体现在一下几个方面：首先，委托方需退出建设项目的管理。进行政府投资项目的建设，委托方将项目的全部流程授权于代理单位管理，

56、这就是“代建制”模式。代建人对设计方、监理方、施工方、供应方的选择属于代建人的权利，所以其风险应由代建人承担，作为委托主体的政府部门无权参与。其次，经济核算的缺乏易导致监管效率低下。由于政府代建项目的特殊性，公共项目的内部生产环节是无偿的，因此，它不可以搞经济核算，因而自行监管与互相监管能力都非常的差。最后，质量无法保证。正因为公共产品的不易替换性和供应的排他性，公民在公共物品或者服务的接受上没有任何的选择权利可言。基于这个前提下，政府无法有充足的动力向公众提供高质量的公共产品和服务。恰恰相反的是，自由市场上有很多的竞争来提供渠道，因此公众的选择空间非常大，破事那些私人商品的供应者兢兢业业的提

57、高质量、低成本的产品或服务。2、政府投资代建项目效益特点为了实现社会公共事业的发展、满足国民日益增长的需求、促进社会的安定和谐、提高我国在世界各国的综合国力等等方面，这些都将会成为政府投资项目的目标，因此，从各个方面看来这些目标时的代建项目拥有以下特征：首先，普遍性。很多社会公众的需求组成了公共产品和服务，然而公共产品和服务体现的是政府投资项目的一个具体性表现，它是一个成果，这些产品或者服务，具有非排他性和非竞争性，也就是说不通的社会成员使用公共产品时是不会相互排斥的，而且新增的社会成员也想用该公共产品和服务，不会造成因其他社会成员的想用儿时的该公共产品和服务效用的下降10。其次，多样性。社会

58、共同的需要也是公共项目效益的具体表现，如：生产建设需要、社会行政管理需要、国防安全需要、教科文卫事业需要、社会保障需要、社会公用设施需要等。最后，综合性。政府投资的项目往往都会具有很大的影响力，因此，利益的相关者也很多，每个利益相关者都会对同一个项目作出不同的评价。常常出现的问题是各方利益在同一个项目中存在分歧甚至是冲突，有时候即便利益方向相同，但由于个体对项目的评价存在差异，所以才会出现项目评价的综合性。3、非经营性政府投资项目随着融资体制和国有企业改革的深入，政府投资项目有以前主要依靠政府财政投资的非经营性转变为经营性，非经营性具有哪些特点，使得原本以追求社会效益最大化的公益性项目，转变成

59、为按照成本效益原则实行的商业化运作。如下所述：首先，投资主体过于单一。非经营性政府投资代建项目大多数是为了社会的需要，为了社会公共事业的发展11。由于项目的公益性，致使以追求利益最大化为目标的一些组织不愿参与其中，但另外由于国家和地区的经济发展不可或缺的离不开基础设施的建设，投资环境改善、人民生活环境的提高、国防安全的巩固安定，所以政府作为唯一的投资主体，必须集中国家财政基本建设资金投资在这公益性的基础设施中，将其用在刀刃上。其次，投资大、风险大、影响面大。这类项目如果没有政府的资金介入，任何经济组织是无法承担这样大的风险，但是，只要投入运行将会带动巨大的生产力，并影响着和该生产力相关的诸多产

60、业和部门，同时有助于提高人民生活水平的提高。最后，具有比一般性项目更为严格的管理程序和管理制度。3.2.3 政府投资代建项目基本情况上海、北京、武汉、厦门、宁波等城市已经以代建制实践为主模式十点了为数不少的公共建筑工程和时政公用工程项目12。1、上海模式上海市目前采取的是由政府指定具备较强经济实力的咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理的模式。上海投资项目的市场化改革始终处于国内的前列。上海的代建制主要表现为以建设交通系统的政府投资项目为典型，主要工作有一下方面：首先，调整了政府有关投资管理职能，其中税务局、市政局、绿化局等一批政府部门的有关投资管理的职能移交政府性的投

61、资工资。其次，完善了政府性投资公司职能。使得政府对公共项目投资的职能，均在规定的职责范围内行使权利、履行职责。最后，可以培育与发展一大批工程管理公司。通过竞争之后，择优确定是承担政府直接投资项目的相关技术储备，项目投资的必要条件。2、北京模式在北京，一方面，以奥运会项目为代表的政府投资项目进行招商，有效的解决了政府投资的紧缺状况；另一方面，北京市在有些体育锻炼场所和残疾人职业培训项目中实行了管理托管，取得了良好的效果。北京模式主要是通过市场化方式解决专业化问题，通过公开招标方式择优选择，只要符合资格的从事项目管理的单位，即可参与投标，有利于形成市场的竞争机制13。使得代建项目的范围限定在为采用

62、财政性投资童子的社会公益性项目，同时对代建人的投资控制工作，约定了明确的奖惩方法，也有利于控制投资规模。3、深圳模式在深圳，负责政府投资的市政工程和其他重要项目建设管理，是代表政府行使业主职能并且负责工程的组织协调和监督管理，对承建的政府投资工程一律实行交付管理权，俗称“交钥匙”。这种模式下政府的建设管理职能可以得到适度的集中，可以设立独立的事业单位，为其工作。这个所设立的事业单位代表着政府行使业主职能，将政府投资工程的监督，有分散的监督便成为集中的监督，这样有效的提高了监督的效率14。然而未通过市场化的方式解决项目管理的专业化问题，会形成异地那个的政府垄断。3.3 政府投资代建项目代建人相关内容3.3.1代建人的权利与义务在推行代建的政府投资项目中引入第三方，即代建人。使得政府作为投资人不再进行具体的实施性项目管理工作，而将工作重点转移到了监管上。权利和义务是对等的,否则合同不可能成立,但在三方代建合