东财《公共管理学》第三章 政府改革与治理

第三章 政府改革与治理一、治理理论（一）治理理论的实践基础 早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务，这是公共管理在人类历史上的原始形态。进入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。在传统的农业社会里，国家的公共管理职能带有明显的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，行政权力迅速扩张。到20世纪70年代末，人们主张将市场机制引入公共服务。进入90年代后，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。（二） 治理理论的研究途径1.     政府管理的途径 这一途径将治理等同于政府管理，侧重于从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。2.     公民社会的途径 在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。“自组织的网络”主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。3.     合作网络的途径 合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法，认为治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。  （三）网络治理的实践类型1.     全球治理全球治理：是指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距等公共事务的合作管理。 2.     民族国家的治理民族国家的治理：是指在民族国家的范围内对政府提供公共物品和公共服务的管理。在这种合作网络中主要有三种表现形式：（1）政府间合作网络（2）政府项目执行网络（3）公司合伙网络3.     社区治理  社区治理是对社区合作网络的管理。（四）网络治理的多重困境治理的困境主要表现在：1.       可治理问题2.       合法性问题3.       有效性问题4.       责任性问题二、当代西方政府改革 （一） 当代西方政府改革的浪潮1.     西方各国政府改革的概况及特点  方克定将当代西方政府改革实践分为三种类型：一是地处在北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行新公共管理的改革；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。2.西方各国政府改革的背景和原因  首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程上起了决定的作用。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。最后，传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因。（二） 当代西方政府改革的主要内容及措施1.       政府职能的优化2.       公共服务的市场化、社会化3.       分权4.       引入现代化管理技术5.       人力资源管理改革6.       机构的重组（三）治理的新模式1.     效率驱动模式2.       小型化与分权模式3.       追求卓越模式4.       公共服务取向模式（四）对当代西方政府改革的评价 对于新公共管理取向的政府改革人们的评价褒贬不一，但是它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深远影响却是不争的事实。三、我国的行政体制改革 （一） 历次机构改革的简要回顾从1949年到2002年我国前后经历了七次较大的以机构改革为重点的行政体制改革和行政审批制度改革。（二）我国机构改革的成效与不足 改革的成效主要体现在：对于政府改革的重要性、必要性的迫切性取得了一定程度的共识；机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制，机构逐步精简并加以重构；政府职能转变迈开了实质性的步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大；在政府间关系的理顺，政府与企业、市场和社会的关系的调整方面有较大进展；国家公务员制度的基本框架已经确立，依法治国和法治行政观念开始深入人心等。改革的不足有：政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共责任感不强等。