公共行政学行政组织.ppt

第三章行政组织 内蒙古科技大学经济与管理学院公共管理系授课教师 杨波E mail 163bobo 本章主要内容 第一节行政组织概述第二节行政组织理论第三节行政组织目标第四节行政组织结构第五节行政体制及改革 一 行政组织的涵义 一 组织 二 行政组织 第一节行政组织概述 静态的行政组织结构 由按照职能目标分工 权责分配 工作程序设置的各个层级 各类部门 各个职位等所共同构建的一个完整体系 2 动态的行政组织过程 行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程 依赖于领导 决策 执行 监督 协调等一系列的组织活动过程 3 生态的行政组织环境 从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看 行政组织是一个有机的生命体 是随着环境的变化而自我适应 自我调整的开放性系统 是整个社会的子系统 4 心态的行政组织意识 从行政组织的心理与精神方面来看 行政组织是其人员的权责观念 感情交流 价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体 一 行政组织基本概念 二 行政组织的基本要素 一 行政组织的含义 四 行政组织与其他社会组织的区别 三 行政组织的特性 静态结构动态活动 狭义广义 政府行政组织 组织目标 法规制度 物质因素 机构设置 人员构成 权责体系 3 系统性与服务性 2 法制性与权威性 1 阶级性社会性 1 行政组织与政党组织的区别 2 行政机关与权力机关的区别 4 行政机关与社会团体的区别 3 行政机关与司法机关的区别 二 行政组织的要素 1 组织目标2 职能范围3 机构设置4 岗位设置5 权责关系6 规章制度7 物质因素8 人员构成9 组织文化 三 行政组织的特征 1 阶级性2 社会性3 服务性4 权威性5 法制性6 系统性 四 行政组织的类型 1 领导机关2 职能机关3 办公机关4 参谋咨询机关5 派出机关 中华人民共和国国务院 部委机构 直属机构 办事机构 国务院办公厅 外交部国防部教育部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行 办公机构 中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家体育总局国家统计局国家林业局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室 我国的行政组织 五 我国行政组织原则的内容 1 服务原则2 目标原则3 完整统一原则4 精简原则5 法制原则 第二节行政组织理论 一 传统时期的组织理论二 行为科学时期的组织理论三 系统科学时期的组织理论四 马克思主义的组织理论 一 传统组织理论 二 行为科学时期的组织理论 三 系统科学时期的组织理论 四 马克思主义的行政组织理论 亦称早期组织理论或古典组织理论 亦称新古典组织理论 又称现代组织理论 一 传统时期的组织理论 传统时期的组织理论产生并形成于19世纪末和20世纪20年代前后 传统时期的组织理论是现代组织管理思想发展史上的第一个里程碑 传统时期的组织理论主要有三个学派 泰勒的科学管理学派 法约尔的行政管理学派和韦伯的官僚模型学派 这一时期的西方学者对政府行政组织的研究和企业组织的研究是相互渗透的 因此 尽管这三派研究的侧重点不同 方法和手段也不一样 但对早期组织理论的形成都做出了应有的贡献 一 传统组织理论主要有三个学派 科学管理之父 泰勒的科学技术学派1911年出版 科学管理原理 法约尔的行政管理学派研究的着眼点是高级管理层 韦伯的官僚模型学派从纯理论研究出发 试图设计一个普遍适用的理想组织模型 官僚模型 即科层组织理论 二 行为科学时期的组织理论 行为科学产生于本世纪30年代 行为主义学者把组织看作是一个封闭的社会性模式 把人当作 社会人 而不是当作有理性的机器 重视人的社会心理需要 发展了传统时期的组织理论 其主要代表人物有梅奥 巴纳德和西蒙 二 行为科学时期的组织理论 梅奥是美国的工程师 提出人际关系组织理论 他通过1923 1926年和1927 1932年的 霍桑试验 巴纳德曾任美国新泽西贝尔电话公司总经理 他是行为组织理论的代表人物 他的主要理论包括 1 权威接受理论 2 组织平衡理论 西蒙在其早期研究中 提出了组织决策理论 由于其贡献 被授予1978年诺贝尔经济学奖 三 系统科学时期的组织理论 行为科学产生于本世纪30年代 行为主义学者把组织看作是一个封闭的社会性模式 把人当作 社会人 而不是当作有理性的机器 重视人的社会心理需要 发展了传统时期的组织理论 其主要代表人物有梅奥 巴纳德和西蒙 系统论 系统方法是当代在自然科学和社会科学研究中一种颇为盛行的理论 从50年代末开始引入到行政组织的研究 系统科学时期组织理论的代表人物有霍曼斯和利克特等 系统方法把行政组织当作一个开放的系统进行研究 认为组织是一个开放的社会技术系统 是由外部组织环境分系统 目标与价值分系统 技术分系统 社会心理分系统 结构分系统和管理分系统等组成的 三 系统科学时期的组织理论 系统科学时期组织理论的代表人物有霍曼斯和利克特等 权变组织理论 代表人物有劳伦斯 洛西 伍德沃德 组织管理中不存在最好的方法 管理者必须明确每一情景中的各种变数 了解这些变数之间的关系及其相互作用 把握原因与结果的复杂关系 从而针对不同情况而灵活变通 系统方法把行政组织当作一个开放的系统进行研究 四 马克思主义的组织理论 在马克思和恩格斯的经典著作中 对社会主义国家的政府组织作了研究和探讨 特别是对工人阶级的第一个政权巴黎公社的经验进行了科学总结 对未来社会主义国家管理提出了一些基本原则 马克思认为政府只应有 为数不多的重要职能 主张实行 小政府 大社会 主张由群众直接选举和监督政府的官员 政府和官员应是人民的 公仆 等 一 马克思 恩格斯的组织理论 1 主张人民参加政府管理 2 主张建立 廉价政府 简化机构3 在行政组织形式上 主张采取巴黎公社 议行合一 的形式4 指出 为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人 必须彻底清除 国家等级制 二 列宁的组织理论 l 主张精简机构2 强调民主管理3 非常强调行政组织的效能问题4 克服行政组织中的官僚主义现象 三 毛泽东 邓小平的组织理论 1 坚持共产党对行政组织的领导 2 依靠人民大众管政府 3 强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要 4 实行民主集中制的原则5 实行精兵简政 6 注重行政组织的作风建设7 加强思想政治工作 三 毛泽东 邓小平的组织理论 邓小平进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论 1 他针对我国存在的机构臃肿 层次重叠 效率极低的问题 提出 精简机构是一场革命 的论断 2 指出改革的目标是建立 精简 统一 效能 的行政组织体系 3 改革的方针是 胆子要大 步子要稳 走一步 看一步 第三节行政组织目标 一 行政组织目标的涵义及特征行政组织目标是行政组织期望在一定时间和空间内所要达到的最后结果 是行政组织成员共同设定的努力奋斗的方向 行政组织目标的特征表现为 1 一致性2 社会性3 明确性4 层次性 二 行政组织目标的类型 1 总目标2 分目标3 个人目标 三 行政组织目标的作用 1 促使组织合理化2 提供考核依据3 增进组织协调4 激发工作人员的合作意识 四 行政组织目标的合理化 1 社会承认2 组织能力3 团体状态4 成员意识 第四节 行政组织结构一 管理层次与控制幅度管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级 从最高领导层起一起到最低的操作层 控制幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目 管理层次与控制幅度在组织结构中呈反比关系 我国现在基本上采用直线职能式结构 中央 国务院 省 自治区 直辖市 市 自治州 县 自治县 乡 民族乡 镇 第五节行政体制及改革 一 行政体制的含义与作用概念 指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置 职权划分与运行程序等各种关系模式的总称 它属于上层建筑的范畴 是国家政治体制不可分割的重要组成部分 它由国家基本的政治制度所决定 受经济制度 历史文化传统等因素的制约 作用 科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善 有助于克服官僚主义 增强行政管理的生机和活力 有助于造就更多的行政管理人才 锻炼出一支高素质的公务员队伍 有助于维护社会公平 保证社会的长期稳定 以实现国家的繁荣和昌盛 二 行政体制的相关领域 一 行政权力体制指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关 政党组织 群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称 其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围 所占有的权力地位 行政权力体制是行政体制的首要内容 通常应由宪法和法律作出明确的规定 以利于各司其职 现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制 二 政府首脑体制 政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度 三 中央政府体制 中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分 活动方式和组织结构形式等制度的总称 世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种 内阁制 总统制 委员会制 国务院制 四 行政区划体制 各国行政区划主要依据以下原则 政治原则 经济原则 民族原则等 我国目前共有34个行政区 其中32个省级行政区 含23个省 5个自治区 4个直辖市 另加香港 澳门特别行政区 改革开放以来我国政府机构改革的简要回顾 党的十一届三中全会以后 我国进入经济体制改革和对外开放的新时期 与此相适应 政府机构的改革也随之展开 自20世纪80年代以来 我国政府机构分别在1982年 1988年 1993年和1998年进行了四次较大规模的改革 1982年的政府机构改革 明确规定了各级各部门领导班子的职数 年龄和文化结构 要求减少副职 提高素质 通过这次改革 国务院工作部门由100个减少到61个 同时也精简了大量的领导职数 此次改革加快了干部队伍的年轻化 但没有摆脱就机构论机构 就编制论编制的老框框 没有触动高度集中的计划经济体制 没有实现政府职能的转变 因此 改革后在机构和人员数量上有回潮的现象发生 1988年的政府机构改革首次提出了转变政府职能的要求 强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主 强化宏观管理职能 淡化微观管理职能 改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门 通过改革 国务院部委 直属机构 非常设机构数量 人员编制都有明显减少 国务院的部委从原有的45个减为41个 直属机构从原有的22个减少为19个 人员编制比原来的实有人数减少了9700多人 减少了19 2 但由于种种原因 职能转变没有到位 精简的机构很快又膨胀起来 1993年的政府机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的 它的核心任务是推动经济体制改革 在建立市场经济的同时 建立起有中国特色的 适应社会主义市场经济体制的行政管理体制 不过 由于市场经济刚刚开始建设 政府职能不可能马上转变到位 因此 1993年机构精简的成就并不显著 比如 国务院工作部门从1993年86个仅仅减少到59个 其中国务院部委机构40个 但1997年又膨胀到72个 精简的人员也是如此 1998年开始的政府机构改革 是历年来力度最大的 也是取得成效较多的一次改革 此次改革的目标是 建立办事高效 运转协调 行为规范的政府行政管理体系 完善国家公务员制度 建设高素质的专业化行政管理队伍 逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制 此次改革同以往政府机构改革相比较其主要特点 一是精简力度大 国务院的组成部门由40个减至29个 减量为11个 减幅为27 中央各部委办直属局公务员从1997年3 4万人减少到1 7万人 国务院人员编制总数减少了47 5 二是在组织机构设置上有了一些新突破 这主要表现为 1 设立了由国务院宏观经济调控部门托管的国家局 即把原国务院工业经济专业管理部门全部降格转换成为国家经济贸易委员会下设的机构 同时对其职能做出了新的 明确的定位 2 设立和加强了公共服务机构 设立了劳动与社会保障部 国土资源部 信息产业部等新的职能机构 尽管如此 此次改革的成本依然很高 中央财政并未因此而节约 反而为此多支出了20 除此之外 一些市场监管机构得到了强化 规格提高了 如国家工商行政管理总局 新闻出版总署等成为正部级单位 而一些部门下面也设立了很多司局级单位 比如外贸部建立了世界贸易组织司 还成立了中国政府世贸组织通报咨询局 进出口公平贸易局等 还成立了一些正部级单位 如国务院信息化办公室等 这些部门职能的强化或许是必要的 但并非一定要通过提高机构的行政级别来运作 这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮 2003年3月6日 第十届全国人大一次会议审议并通过了关于国务院机构改革方案的决定 这标志着新一轮政府机构改革的开始 结合政府职能转变和公共组织变革的有关理论 说明如何使政府机构改革真正取得成效 摆脱 精简 膨胀 的怪圈 三 行政体制改革 1 中国现有行政体制的主要问题1 政府职能正在转变 远未到位 行政审批和对企业的干预仍然过多 政企关系有待进一步规范 2 政府机构总量仍然偏多 职责交叉重复现象仍然存在 行政执法体制中的多层执法 多头执法 执法扰民现象严重 3 中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化 规范化 中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺 条块矛盾突出 4 政府与企业 事业 中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确 有待进一步理顺 5 行政法治建设滞后 2 行政体制改革的发展趋势与具体思路 1 行政体制改革的发展趋势社会主义市场经济的发展 要求行政体制改革与经济体制改革需要配套进行 经济全球化 对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战 民主政治建设的进程对提高政府管理的效率 实现公开化以及廉政建设提出了更高要求 党的十六大报告指出 进一步转变政府职能 改进管理方式 推进电子政务 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 2 行政体制改革的具体思路 1 正确处理党政关系 2 正确处理政企 政事 政社关系 3 加大政府职能转变力度 4 继续推进政府机构改革 5 依法规范中央和地方的职能和权限 6 培育和发展社会中介组织 7 改革和完善行政首长负责制 8 继续深化改变干部人事制度 9 建立和完善公共财政体制 10 改革和完善行政监督体制