美国联邦政府对学前教育的投入

美国联邦政府对学前教育的投入北京师范大学   刘小蕊   庞丽娟  1999 年经济合作与发展组织（ OECD ）会议报告中将“儿童早期教育与保育：从投资中获益最多的教育阶段”作为早期教育部分的标 题。这充分反映了 OECD 成员国已经意识到了在人生早期向幼儿提供教育资助的深远意义。 1 随着对学前教育价值认识的深入，美国联邦政府对学前教育事业的发展也越来越重视。白宫于 1970 年和 1981 年两次做出决定，把发展托幼事业作为国家最迫切的需要之一， 2 并先后通过了儿童保育法（ Child Care Act ）、儿童早期教育与发展法 (Early Childhood Education and Development Act) 、提前开始法（ Head Start Act ）、儿童保育与发展固定拨款法（ Child Care and Development Block Grant Act ）及不让一个儿童落后法（ No Child Left Behind Act ）等，通过立法明确规定并有效地保障了对学前教育事业的各项拨款，从而有力地推动了美国学前教育事业的发展。 一、美国联邦政府对学前教育事业的投入状况与特点分析 （一）美国联邦政府的投入状况在美国，联邦政府主要是通过立法拨款的刚性形式承担起对学前教育的投资责任。 1. 儿童保育与发展固定拨款法。1990 年，为促进各州和地方儿童保育服务的开展，特别是提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育，美国国会通过了儿童保育与发展固定拨款法（简称 CCDBG ）。 3 依照该法规定， 1996 2002 每个财政年度联邦政府应提供 10 亿美元的拨款，而获得拨款的机构要将其中不少于 4% 的部分用于改进和提高儿童保育服务的质量，包括促进家长选择权的活动、为儿童及家长提供相关保育信息的服务等。随着美国学前教育的发展，国会在 2005 年提出了儿童保育法案（ Caring for Children Act ）， 4 拨款数额明显增加：联邦政府的拨款在 2006 财政年度为 23 亿美元，是 CCDBG 中规定的 2002 年拨款数额的 130% ，此后每年增加 2 亿美元， 2010 年达到 31 亿美元。 2. 早期学习机会法。2000 年颁布的早期学习机会法（ Early Learning Opportunity Act ）目的是为了增加儿童早期发展的义务性项目、提高服务和活动的有效性，促进年幼儿童为入学做好准备。 5 该法批准健康与人类服务部（ Department of Health and Human Service ， DHHS ）管理该拨款的使用，计划在 2001 、 2002 、 2003 财政年度分别拨款 7.5 亿美元、 10 亿美元和 15 亿美元，并且在 2004 和 2005 两个财政年度分别保证有 15 亿美元的拨款。 3. 提前开始法。美国有许多全国性的学前儿童保育与教育项目，其中持续时间最长、影响最大的是 1965 年开始实施的提前开始项目（ Head Start Program ）。 1981 年美国联邦政府出台了推动与规范该项目的提前开始法（ Head Start Act ）， 6 此后多次对其修订，至 2005 年又提出入学准备法案（ School Readiness Act ）。 7国会批准的提前开始项目拨款 1965 年为 9600 万美元， 8 1981 年提前开始法规定联邦政府的拨款达到 10.7 亿美元。依 2003 年修订案要求， 2004 2008 年联邦政府应在每个财政年度保证对该项目有 68.7 亿美元的拨款。 9 2005 年入学准备法案计划 2006 财政年度的拨款是 68.99 亿美元，并保证 2007 2011 财政年度的拨款维持这一水平。可见，联邦政府在此项目上的投入比 1965 年增长了 70 多倍。 4. 不让一个儿童落后法。2002 年正式通过的不让一个儿童落后法（ 简称 NCLB ）在对学前教育事业的投入方面，规定 2002 财政年度拨款 9 亿美元用于其中的“阅读优先”项目， 10 这比 2001 财政年度 3 亿美元的拨款增加了 6 亿美元。据美国众议院教育与劳工委员会的一份报告表明， 2003 财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金比该法规定的还要多，达到 10.75 亿美元，这在美国历史上是史无前例的。 11为了 帮助打破“贫困不识字贫困”的不良循环， NCLB 将早期儿童教育、成人识字或成人基础教育和家长教育整合成为一个统一的家庭识字项目，命名为“同一起跑线”。为开展这一项目， 2002 财政年度国会授权拨款数额为 2.6 亿美元，在随后的五年内（ 2003 年 2007 年）每年均保证有如上数额的财政拨款。 此外，为提高幼儿园和小学阅读、数学、科学等教师的素质， NCLB 为这些方面教师的培训和聘任提供了充裕的资金， 2002 财政年度用于这方面的资金为 30 亿美元，比前一年增长了 35% ； 2003 财政年度用于该方面的预算更是高达 40 亿美元。 （二）投入特点分析 1. 现实主义的价值取向。美国联邦政府对学前教育的投入表现出强烈的现实主义色彩。在美国，法律制定的重点是时下迫切需要解决的问题， 当联邦政府认为哪方面教育问题迫切需要解决时，就制定哪项教育法，并在法律中明确联邦政府为此提供的拨款数额与使用办法，凡执行这个法的主体或机构就可以得到相应的经费。 如 1958 年，苏联人造卫星上天使美国朝野震惊，他们把美国科学技术落后归因为美国教育上出了问题，因而制定了 1958 年国防教育法，拨出大笔经费，以改善美国中小学数学和科学学科的教育。早期学习机会法提前开始法和不让一个儿童落后法等也都是在美国儿童在认知、语言、数学和科学方面的素养持续下降的背景下出台的，目的就是为了改善美国的阅读、数学和科学教育，促进儿童认知学习能力的提高和做好学习准备，从而为美国整个国民素质的提高及国家竞争力的提升提供基础。同样，因为美国联邦政府对教育的投入主要是为了解决某一方面问题，因此，如果实践证明一个项目有效 , 联邦政府将继续拨款，典型的如对提前开始项目，自该项目始至今拨款资助长达 40 多年。 2. 法治原则。美国社会崇尚“法治”，在学前教育的投入方面也体现出了这一典型特征。对学前教育的投入以法律的形式进行明确和规范，可以比较有效地保证资金的正确使用和学前教育事业的正常发展。虽然在拨款和项目实施过程中也不可避免地出现了一些资金滥用和管理不善的问题，但美国联邦政府注意及时通过进一步修订和完善相关法律，以克服这些问题。如，由于在提前开始项目的实施过程中出现了资金管理不善和滥用的问题，国会在 2005 年提出的提前开始法最新修正案入学准备法案中便针对该问题进行了重新修订。 3. 非全面系统性。美国联邦政府对学前教育投入的另一大特点是非全面系统性，即这些立法投入是有针对性的重点立法、重点投入，而非面面俱到或平均投入。如，美国国会调查发现美国儿童、青少年在阅读、数学和科学学习方面成绩远远落后于世界其他国家，严重影响了美国社会经济的可持续发展及其国际竞争力的提升，于是就在这几个领域立法加大投入，如不让一个儿童落后法中规定在 2002 2007 财政年度每年投入 9 亿美元和 7500 万美元用于“阅读优先项目”和“早期阅读优先项目”，用以提高儿童的阅读能力。又如，为了缩小贫困儿童与正常儿童在学业上的差距，联邦政府提供大量拨款资助在学前教育阶段开展针对贫困儿童的提前开始项目 。 美国还非常重视学前教育科研的作用，并通过保障和增加投入来支持教育科研。 2000 年目标：美国教育法规定，联邦每年应以“不少于 150 万美元的资金支持其全方位的基础研究、应用研究和推广、开发活动”。这些拨款通过竞争授予，为期 5 年，到期后再追加 5 年，并且拨款要保证“足够的份额、范围与质量”。这种做法既使有限的资金发挥最大效用，也从另外一个方面反映了美国学前教育立法中现实主义的价值取向。 4. 促进学前教育的公平。在美国社会，贫困儿童、少数民族儿童、残疾儿童等是学前教育中的弱势群体，由于其学前期的教育机会得不到保障，导致其入学后在与同龄儿童的竞争中处于不利地位。美国联邦政府意识到了这一问题，并切实采取行动，不仅开展了各种针对处境不利儿童的学前儿童保育和教育项目（如提前开始项目），而且在其他许多相关项目中也对这些儿童的参与做出了优先规定。如“早期阅读优先”项目和“同一起跑线”项目中都规定向低收入家庭的儿童提供更多的机会；儿童保育与发展固定拨款法在其立法宗旨中着重提出要“促进各州和地方儿童保育服务的开展，特别是提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育的关注程度”；不让一个儿童落后法也非常强调资金流向的公平性，倡导每个儿童富有的、贫穷的、黑人、白人、城市的、农村的都应获得学习和接受高质量教育的机会。它的第一章即“促进弱势儿童的学业进步”，并规定通过满足多种弱势儿童群体的教育需求，包括学业成绩差的儿童、英语不熟练的儿童、移民儿童、残疾儿童、印第安土著儿童、被忽视或有过失的儿童，以及需要阅读帮助的幼小儿童等；在提前开始法中还有 关于“无歧视原则”的专门规定：“任何相关项目、计划或活动如果对于种族、信仰、肤色、性别、生理缺陷等方面有歧视性的规定，健康与人类服务部将拒绝给予财政援助”。 美国联邦政府的这一做法从法律和实践层面保障了处境不利儿童的受教育权利，在相当程度上缩小了他们与同龄正常儿童之间的差距，使越来越多的弱势儿童为入学做好各方面的准备，促进了他们的学业成功。从另一方面来看，它也在很大程度上减轻了这些儿童家庭的压力，使其父母有时间和精力去进行自身的职业培训与提高，获得更多的工作机会，在一定程度上缓和了社会矛盾。尤为重要的是，它响应了美国社会在教育领域要求公平和平等的呼声，有利于美国这个文化多元、种族多元国家的发展与融合。  5. 拨款额度持续增加。随着学前教育立法的不断增多，美国联邦政府针对学前教育的投入也越来越大。以提前开始法为例， 1965 年法定拨款为 9600 多万美元， 1981 年规定拨款 10.7 亿美元，以后随着多次修订和重新授权， 2003 年的修订案要求 2004 2008 年联邦政府在每个财政年度保证 68.7 亿美元拨款， 2005 年入学准备法案计划并保证 2006 2011 财政年度对该项目的拨款每年为 68.99 亿美元，比 1965 年增长 70 多倍。再如，不让一个儿童落后法对学前教育的投入也是相当可观的，除了培训和聘任教师、进行科学研究外，仅“早期阅读优先”项目一项，在 2002 财政年度投入高达 7500 万美元。该法还规定，此后连续五年，联邦政府每年对该项目还要有与上述额度相当的拨款。 2003 财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金更是达到 10.75 亿美元，这在美国历史上是绝无仅有的，在世界各国中也是罕见的。 12 从中也可以看出，美国联邦政府对学前教育重要作用和地位的高度重视和对其教育价值的深刻认识。 二、对我国立法保障学前教育事业财政投入的启示当前我国学前教育事业发展中面临不少问题，需要通过相关立法以保障对学前教育事业的基本投入，从而保障学前教育事业的健康发展，借鉴美国学前教育的立法经验，特别是其对学前教育投入的立法经验，对我们具有较强的现实意义。 （一）高度重视学前教育的价值，加大对学前教育的投入美国的学前教育水平在世界范围内居于领先地位，这一点是勿庸置疑的。究其原因，我们不难看出这与联邦政府对学前教育的重视密切相关。尽管美国长期面临着巨大的福利保障赤字与财源危机的压力，但托幼事业的经费不但没有减少，而且逐年增加；在国会讨论政府预算案时，克林顿总统要求给予幼儿教育全额拨款。 13我国是人口大国， 0 6 岁的儿童多达 1.3 亿，是世界同龄儿童的五分之一。而我国学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的 1.21.3% ，这个比例是很低的，与 1.3 亿的学前儿童规模极不相称，从根本上难于支撑我国学前教育事业的发展。近年来，我国学前教育规模缩减，特别是学前教育质量在不少地区出现严重下降，这种状况与广大人民群众接受良好学前教育的要求不相适应，与我国经济社会发展对整体提高国民素质的要求不相适应。 14 究其原因，与我国幼教经费的严重短缺不无关系，加大政府对学前教育的支持和投入，不仅是应该的、必须的，而且是迫切需要实现和予以保障的。 （二）依法治教，为学前教育投入提供立法保障“依法治教”是美国联邦政府保障对本国学前教育投入和事业发展的一大特色，也是世界教育改革发展的必然趋势。我国学前教育也开始走向依法治教的轨道，教育部制定了一系列学前教育政策法规，但主要是围绕规范办园行为、促进农村学前教育发展、办园体制改革和加强对幼儿教育的管理指导等方面展开的， 但关于学前教育事业发展的极其重要的方面学前教育的投入，至今还没有明确而专门的法律规定。教育法作为我国教育的一部根本大法，在第七章专门规定了教育投入与条件保障问题（第 53 条至 66 条），但也没有对学前教育投入作出明确规定。我国幼儿教育经费一直包含在义务教育经费之中，没有单独预算，这在根本上使我国学前教育事业发展缺乏财力保障，从而严重制约了我国学前教育事业的发展。 通过立法的形式保障学前教育经费的投入，保障其预算单列和合理使用，既是美国经验对我们的启示，也是我国学前教育事业发展的现实需要。 （三） 实施补偿性援助，促进学前教育均衡发展美国联邦政府对学前教育的财政投入，具有明显的扶助处境不利儿童的特点，在一定程度上缓和了社会矛盾，促进了社会公平。近年来，英国、埃及、印度等发达和发展中国家也都把为贫困儿童从出生起提供科学的学前教育，作为其消除贫困、缩小社会差异的治本之策，并加大投入。在我国，同样存在着贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口儿童。这些儿童明显处于社会中的弱势地位， 15 但我国幼儿教育财政投入存在偏向城市、偏向教办园和少数机关园，扶强而不助弱的特点；财政投入的地域之间、幼儿园之间和幼儿之间严重不公平；教育资源分配不公。 16 这是我国在创建和谐社会过程中亟待解决的教育公平问题。在此，政府应积极发挥宏观规划、导向与调控作用，在保证各地区、各主要方面基本财政供给的基础上，突出重点，对中西部农村及其他贫困、欠发达地区实行政策倾斜和重点扶持，对处境不利的弱势儿童群体实施补偿性援助，以保障贫困欠发达地区儿童和弱势儿童的基本学习机会和受教育权利，从而促进我国学前教育事业的均衡、健康发展。 参考文献：1谢维和. 教育政策分析. 北京:教育科学出版社28913陈厚云,方明. 美国重视发展学前教育及其启示. 学前教育研究3美国国会.儿童保育和发展固定拨款法.42 U.S.C.§9858(注：U.S.C.即美国法典，下同)4美国国会 .儿童保育法案. http:/thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006年3月9日 浏览5美国国会.早期学习机会法.20 U.S.C.§9401§94096美国国会.提前开始法.42 U.S.C.§9831§98527美国国会.入学准备法案. http:/thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006年3月9日 浏览10 美国国会 .不让一个儿童落后法. http:/thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ , 2006 年 3 月 9日 浏览1112President Bush's Reading First Initiative: Insuring that Every Child Learns to Read by Third Grade. http:/edworkforce.house.gov/issues/107th/education/nclb/factsheetreadingfirst.htm , 2006年4月28日 浏览14王湛.在全国幼儿教育工作座谈会上的讲话15曾晓东.供需现状与中国幼儿教育事业发展对我国幼儿教育事业的经济学分析.学前教育研究, 2005,(1): 51016 蔡迎旗.幼儿教育财政投资政策的研究.北京师范大学博士学位论文,2004。