大部制改革中的政府效能研究公共管理专业

大部制改革中的政府效能研究摘要：随着全球性风险社会的到来，世界各国都在着力探索增强政府治理效能的有效路径，处于社会深度转型的我国，在推进政府改革过程中更需要将增强效能作为推进“大部制”改革的归宿和检验改革成功与否的标尺。“大部制”的核心要义是通过有效的机构调整和职能整合达到减少部门间协调成本和增强政府管理效能的目的，以提高政府处理复杂社会事务和应对危机事件的能力，为市场经济的健康运行保驾护航，为社会公众提供优质高效的公共物品和公共服务。关键字：大部制 ； 改革 ； 政府效能一、大部制改革内涵与本质1大部制改革的内涵所谓大部门体制或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其次，能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；第三，由于实行相近业务的统一管理，因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。2大部制改革的本质大部制改革的本质是解决“三权”的合理划分与相对分离。如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系，那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制，而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。推行大部制改革，不只是部门机构之间的简单合并，而是一种权力结构的重组和再造，它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离的行政运行机制，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。为此，既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身，减少公共利益部门化的弊端。二、“大部制”改革的意向、动因及其实践层面的超越在前五次机构改革成果的基础上，中央适时提出“大部制”改革的意向表明了进一步推进改革的决心，也标志着我国的治道变革正在向着更深的层次扩展。 1.“大部制”改革意向的提出 在党的十七大报告中，胡锦涛强调要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。之后，“大部制”构想被普遍认为是下一轮政府改革的新起点、新突破口。当前学界普遍认为，“大部制”改革是指在政府机构设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交*、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。实行大部门制，加强部门间的协同互动，这是西方国家在后新公共管理时代政府改革的一个重要的举措，也是建设服务型政府的基础和前提。当前，我国的政府组织结构仍然以传统官僚科层制的职能分工原则为基础，部门之间的协同合作能力不强，致使政府的宏观决策和综合管理水平难以适应社会发展的要求，制约了政府的整体治理能力的提升。从部门构成数量来看，虽然经过了几次大的机构改革，但目前国务院的组成部门仍然有28个，加上国务院直属局和直属机构等共有66个部门。相比英国的18个，德国的15个，美国的13个以及日本的12个组成部门而言，我国的政府构成仍存在着较大的整合空间。随着我国市场经济的进一步发展完善，政府与市场和公民社会横向联系的加强，我国应该积极学习发达市场国家的经验，在政府管理中突出扁平化的组织结构和宽部门、短流程的运行特点。因此，“大部制”的提出有着深层的社会大背景，而不仅仅是一个单纯从行政层面上解决机构设置框架的合理性问题，它标志着我们国家管理层、立法层已经意识到传统的政府机构设置已经不能适应经济社会的发展需要，这对于进一步促进我国治道的深度变革有重大的现实意义。 2.“大部制”改革的动因分析“大部制”改革的要旨是将政府机构中性质雷同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，更有利于建立一个决策、执行分开的行政管理体制。这一改革取向的提出有着深层的原因。 （1）“大部制”改革是对传统的专业化机构划分思路的适时调整。随着社会的发展与政府职能的重塑，传统的“条块分割”式的机构划分格局显然不能适应时下的需要，“大部制”改革正是将政府部门当中职能相近、业务范围趋同的一些机构进行归并整合，以提高政府的管理效率。（2）“大部制”改革是提高转型时期政府应对复杂社会问题能力的重要途径。当前我国在社会转型的过程中面临着一系列频次高、涉及广和影响深的复杂问题，政府能否有效地化解这些问题关系到国家的稳定和社会的发展。“大部制”改革正是立足于机构调整与职能耦合，通过各部门间的有效协同来提高政府的整体决策和应对能力。（3）“大部制”改革是基于政府角色演变而做出的现实选择。迟福林认为，“大部门制”是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。与政府传统的重规制、轻服务模式不同，随着新公共管理运动的推进，特别是“顾管导向”、“一站式服务”理念的深入，当前政府的保障服务功能日益凸显，“大部制”改革正是对这一变化的回应。（4）“大部制”改革也是降低行政成本的客观需要。与一些成熟市场经济国家相比，我国的政府部门设置明显偏多，部门过于庞大，不仅造成沉重的财政压力，而且也增加了行政费用。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。因而，实施“大部制”改革，推进新一轮的机构和人员调整，也将有助于缓解财政压力，降低行政成本。 3.“大部制”改革的实践超越 与此前进行的几次改革相比，新一轮的“大部制”改革应有如下几个层面的实践超越。（1）实现从组织机构调整向着深层的体制改革推演。“大部制”改革不能再把裁减人员和压缩机构作为主要目标，而是要以提升部门间的协同合作能力，增强政府保障和服务职能为目标取向。如果说前几次的机构改革是一个量变的过程，那么，“大部制”改革需要在此基础上收获质变的结果，这就要求在更深的层次上理顺政府的运行机制。具体而言，在制度层面上，“大部制”改革要按照决策、执行、监督分离的原则确立部委运行机制，最终建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。（2）推进“大部制”改革要增强横向部门间的协同联动能力在此前进行的精简政府机构、简化公务手续、提高办事效率等改革成果的基础上，进一步解决当前政府管理中存在的“九龙治水”的现实难题，防止因部门之间的职能交叉和权限冲突而出现相互推诿，形成管理死角的现象。特别是面对转型社会日益复杂化的治理环境，增强政府各部门的责任意识和合作能力已成为提高政府治理能力的必然选择。同时，通过推进大部制，可以使政府机构进行新一轮的归并整合，这样不仅可以节约部际之间协调成本，也将会直接减少行政运行成本，对建设高效的节约型政府大有裨益。（3）以推进“大部制”改革为契机可以促进我国政府角色的深层转换，进一步地淡化和减少微观管理职能，增强宏观决策能力，契合公民社会不断发展壮大的现实，逐步形成政府与公民社会良性互动、合作共治的格局。 经过前几次的政府机构改革，政府职能调整在向着发展市场经济要求的方向不断迈进，但从总体上看，我国政府各部门仍然承担了大量的微观管理任务。通过推进大部制改革，可以进一步促进政府的角色转换，增强政府的宏观决策能力，在治理过程中从一个具体的行动者向着引导者、倡导者、疏导者和创导者的角色转换，这也是与建设协同型政府的理念相一致的。三、行政效率的现状行政效率是国家行政机关及其行政工作人员从事行政管理活动所得到的劳动效果，社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比率关系。在我国，行政效率是人民政府投入使用一定的资源对社会主义现代化建设和人民群众的物质文化生活不断增长的需要的促进和影响程度，直接影响着国民经济效率、技术和组织革新的效率。但是，目前我们同发达国家相比，行政效率相差甚远，从而导致其成为制约我国行政发展的重要因素。就其根本，存在以下几种原因：1、管理体制方面的因素。具体表现为：权限划分不清；机构臃肿；人员超编；一些管理制度不适应市场经济的需要。2、人员素质方面的因素。行政人员是行政管理的主体，他们的政治思想，业务知识、工作能力、道德修养等方面素质的高低以及他们的时间和效率观念的强弱，都直接影响着行政效率的高低。但在我国，部分干部存在思想和作风不纯、官僚主义、不负责任，以权谋私；一些领导不懂专业，行政决策缺乏科学化和民主化。3、物方面的因素。包括行政管理手段和机关后勤保障方面，由于我国经济不发达，科学技术落后，缺乏现代化办公设备以及交通、通讯等现代化设施，管理手段单一，导致信息不灵、执行不力，影响了办事速度和工作质量，这些都影响了行政效率的提高。4、社会环境方面的因素。由于长久受小生产思想方式影响及某些体制上存在弊端，导致有些人不重视行政效率。此外，市场经济中的消极现象也给行政效率带来了恶劣的影响。如“拜金”等思想，严重偏离社会主义公共行政的根本宗旨，违背了公共行政的办事原则，极大地降低了行政效率。四、大部制改革对行政效率的影响“大部门体制”将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，健全部门间的协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，有效地避免政府机构之间由于职能分工过细而导致的政府职能交叉、重叠等现象，收缩政府的公共权力。通过大部制改革，将决策权与执行权分离，实现政府职能规范化、效率化、责任化，使政策制定者对政策执行者实行最有效和最直接的监督，政策执行相对独立又可以对政策制定者进行有效制约，职能的集中不会导致腐败机会增加，促使腐败减少，可以抑制只能权利的滥用。政府机构是实现政府职能的载体，随着政府职能的整合和转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求，大部门体制能够使政府运转更为协调顺畅，从而提高政府的工作效能。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。行政效率是行政改革的准绳，政府进行组织机构改革，明晰职责权限，进行人事制度改革，创新各种机制；进行财政改革，开源节流，增减收支；进行管理制度改革，各司其职，明确职责等。最终都为了提高行政效率。不然，改革也失去了其存在的意义，行政效率提高与否，是检验行政改革效果的重要准绳。反之，行政改革的进展推动着行政效率的提高。此番进行的大部制改革以“十一五”规划所提出的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加快建设服务型政府，责任政府，法治政府”目标为蓝本，按照市场经济的要求，进一步精简政府机构，就目前的情形看，可预测和总结出大部制改革对我国行政效率方面的影响：（一）大部制改革对行政效率的有利影响1、大部制改革拉开了新一轮机构改革序幕，有力的推动着行政效率的提升大部制对我国来说才刚开始，正处于幼儿阶段，但对于西方国家来说已经不再新鲜。进行我国的大部制不是简单的照搬西方，而是结合我国实情做出的抉择，它也不是单纯的沿袭传统的由多个部门来管理同一项工作。看似加强了领导实则减轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成本。它从机构数量多、类型多、分工细所造成的部门之间权责交叉、推诿扯皮，职能分散等现象。整合和管辖范围相近，业务性质雷同的政府部门，消除机构重叠，政出多门的弊端。随着时间及空间的扩展，它产生的影响不仅仅是某一个机构，某一部门还将扩大到各个地区，各个乡镇。此外，它还牵涉多部门的利益，乃至公务员队伍稳定等问题，因而还将掀起一个改革的高潮，从而更加有力的促进着行政效率的提高。2、大部制改革是政府职能转变过程中的又一重要举措，为适应社会发展改善行政效率提供保障在传统的计划经济体制下，政府统管一切社会事务，承担的功能很多，这就必然导致政府机构庞杂。机构庞杂了，对各部门的工作性质、范围、程序、方式等又界定不清，这是法制不健全的产物，由此又产生了职能不清的问题了。我国长期实行党政不分的体制，党委和政府内部都重复设有对日的职能部门，机构重叠，必然影响行政效率，也不利于经济发展。政府规模的大小，是大部制改革的一个基点和中心，大部制改革对政府规模的重新调整即反映了政府职能的转变。行政效率的主要途径是改革行政体制，建立合理的行政组织。在进行行政体制改革时又以“精兵简政”的原则为人所熟悉。时至今日，精兵简政已非简单合并管理机构，裁剪管理人员，所以政府应该在转变职能的基础上，来开展精兵简政。根据政府职能的设置来考虑，该设立、健全的机构或是撤销、合并的组织。此次大部制改革的出台还制定了相应的转变政府职能的具体思路。这样二者相互配合、补充，使得改革更为完善、科学。3、大部制一定程度上改善了行政环境，有利于时效观念的形成，从而提高工作效率行政环境包括社会环境、条件和自然环境条件。大部制的推行，无疑会引起行政环境的变化。通过机构的合并，人员编制数减少或扩充一定程度上对行政人员，尤其是公务员树立起一种忧患意识，从而逐步形成和培养起争时间、抢效益的社会风气和乐观向上、忘我工作的奋斗精神。改变过去那种不紧不慢的拖拉作风，代之以一种新型的时效观念，从而自觉地提高自己的工作效率。当行政机构每个个体的工作效率提高了，整个组织、整个国家的行政效率也才有望得到改善。（二）大部制改革面临挑战，可能影响行政效率的不利因素由于大部制改革于我国来说还是一个新事物，我国的具体国情又决定了不可简单的照搬和模仿四方国家。但其涉及或牵连的领域又很广。所以，进行大部制改革困难很多，如机构的合并，人员的安排等。以及实行过程将可能出现的突发事件等。这些挑战虽不直接影响行政效率，却间接制约着行政效率的提高。1、对大部制权力的监督机制有待完善“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路如何落实是应当考虑的问题。不论实行哪种模式，决策权、执行权、监督权是应当分离的。另外，对大部制的约束监督，更值得关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是人大、司法、公众、媒体等方面的作用，将会形成大部制改革的外部监督力量。内外部的监督不能少，否则大部制将面临部门权力过大导致利益纷争的问题。2、大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。过去这些年来，我们把中纪委与检察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性。参考文献：1夏书章主编：行政管理学（第三版），高等教育出版社、中山大学出版社联合出版，2006年1月2韩学键：提高政府行政效率，载太庆网，2005年12月29日3汪玉凯.冷静看待“大部制改革”J.理论视野，2008（1）：12-15.4许耀桐.如何把准大部制改革的实质J.人民论坛，2008（4/A）：43- 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