常熟市服务型政府管理职能研究与分析公共管理专业

题 目常熟市服务型政府管理职能研究与分析内容摘要：经过了改革开放的大变革和21世纪经济全球化的浪潮，我国的经济处于全面腾飞的阶段。基于市场经济发展的新公共管理理论对于政府的职能有了全新的定位，由此促进了上个世纪90年代以来一直延续到现在的政府改革，并有效的推动了我国经济的全面发展。对于常熟市政府职能转变的研究，既能够有效的促进常熟经济的进一步快速发展，同时对于全国其他省市政府职能的变革也具有广泛的借鉴意义。目前国内对于政府职能转变的研究主要集中在对于服务型政府职能本身的研究和对于政府职能转变的研究上。本文认为，关于服务型政府行政职能的实现，以及条件的保障等方面的问题还需要进行深入的探讨。文章将通过对现阶段我国构建服务型政府的实际情况，以及行政主体和环境的研究，来体现政府职能的实现。关键词：服务型政府 常熟市 政府职能 案例 社会组织现如今，我国政府正处于公共管理职能的转型期，目标定位是通过合理的政府职能变革建立起公共服务型政府，希望能够通过改革促进公共服务市场化的改革，并推动政府公共服务职能的转变。政府职能，即政府组织的职责和功能，在法制国家里，是指政府依法应当行使的职责和所具有的功能。对于一个政府而言，其基本属性规定了其基本的职能，并且，政府作为国家的象征，其真实的属性又取决于国家的性质。对于一个专制的国家体制而言，政府被普遍认为是“一个阶级对另一个阶级的统治机器”，政府的职能也自然被定型为统治型政府；在一个民主政体的国度里，统治则被理解为统一治理，即政府通过有效的组织形式对社会进行统一的组织管理；在现代民主制国家中，随着社会的不断进步发展，民众对政府管理的社会性诉求日益增多，与此同时，政府的社会公共管理和服务职能得到了不断的发展与强化，而政府职能中的强制管理意识正在逐渐弱化。在这个逐步弱化“管理”思维而强化“服务”意识的过程中，政府自身发展也沿着“统治管理服务”的方向不断演进。一、 从问题中看政府职能转变构建服务型政府的概念，最早是在1998年的行政改革中首先提出来的，经过近年的讨论试行，在2004年中共中央党校的一次会议上由温家宝总理正式提出。由于在我国，服务型政府尚属于新生事物，存在时间较短，尽管取得了较显著的成就，但是在实际的操作中，各级政府的服务型职能建设还是存在着不少的问题，具体总结如下：（一） 政府职能的转变滞后在党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中明确指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。”目前，就政府改革的具体实施过程来看，政府的公共管理和社会服务的职能还不到位。首先表现在政府职能的“越位”。目前，某些政府仍在主导着市场经济，大力干涉招商引资过程。认为对于私人产品领域的投资见效快，GDP增长明显，政绩好看，而对于公共产品的投资见效慢，因此不愿意干。二是政府职能的“缺位”。对常熟市而言，政府在发挥提供公共服务这个核心职能方面做的还是不够到位，对于公共服务的投入不足，部分职工未能完全享受社会保险，市区便民公共设施的建立不充分等方面的问题仍然存在。（二） 行政组织法律的缺失首先，致使各地对于行政服务中心本身的性质界定出现混乱。有的地方将行政服务中心定性为派出机构，有的则定性为事业单位，甚至对于某些地方而言，行政服务中心还是一个临时机构。其次，由于缺乏相应的法律法规的具体规定，各地的行政服务中心均是根据本地的实际情况自行设定的，缺乏统一的制度。结果导致，各地的行政服务中心的业务范围、功能、设立行政服务中心的政府层级以及行政服务中心的主体等方面均存在着相当大的差异。（三） 资源的整合与配置存在问题对于目前情况下我国的行政服务中心整个体系而言，从纵向上可以分为省、市、区（县）、乡镇这样四个等级，横向上又可以分为综合性的行政服务中心、政府部门的分中心如房产交易中心、社会保险管理中心等等。可是，全面观察整个体系的纵向结构来看，“当前各地的行政服务中心都是仅限在市和区县两级设立的，是在条块分割的现有管理体制之下从中间突破了一个机构，接下来的问题是如何实现省、市、县（区）、乡（镇）的整体衔接、对口。”就真实情况而言，我国的行政服务中心还未能够真正的实现权利下移,致使在行政服务中心内部的纵向资源流通不畅，信息阻塞严重。对于区（县）、乡镇中的行政服务中心大多只能够起到代办的作用，很多复杂服务项目的办理仍需要在区（县）级以上的行政服务中心才能办理。由此明显可见，行政服务中心保留了我国行政管理体系中“从上而下”的传统，但是这种传统的管理模式，与行政服务中心“自下而上”的产生发展以及行政服务中心为群众办实事的服务模式恰恰相悖从而造成了成本的上升与资源的浪费。二、 服务型政府的构建，实现政府职能转变（一） 常熟地区的社会组织与服务型政府的关系社会组织的兴起是人民群众在社会力量方面的成长表现的重要标志之一，是目前背景下社会自组织和自管理、自服务的重要载体，体现了在新的历史条件之下，法治国家与公民社会合作关系的调整，体现了现代政府与现代社会生活之间相互影响、相互制约与相互推动的密切关系。从某一个层面上来看，由于社会组织的全面积极参与，当代政府的改革工作已经不能仅仅做到是对传统官僚制政府的组织机构、政务流程和部门职能的封闭式自我再造，而逐渐转变成为通过政府与社会间的良性互动，变革传统的一元化社会治理和公共服务模式，从而达到社会运行机制的全面合理有效提升。在党的十六届三中全会上首次在党的文件中提出了对于服务型政府建设的明确要求，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务的职能，突出强调了“服务”二字在政府职能中的体现。（二） 对于公共服务型政府主要职能的思考1. 政府需要提供制度，供给服务政府是作为秩序化统治的机构而得以存在的。作为秩序化代表的政府，必须能够为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要能够为社会制定出一个权威的人人能够接受且必须遵守的制度框架或者制度模式。人们需要政府的目的，首先就是期望政府能够提供给人们一个合理且有序的社会环境，这个环境的确立则完全依赖于政府能够提供良好的制度。对于政府而言，还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断地推进制度的创新。政府必须能够为市场经济的运作提供出基本需要的制度、规则、以及框架，这包括：界定和产权保护、契约的执行、金融制度、法律和秩序的维持、公司法、著作版权等一系列涉及人们生活生产相应的法律与法规制度。现代的经济社会同样也是一个政治体系，没有统一的游戏规则和经济生活的框架，经济体系的运转将是不可能实现的。通过对于现行经济体制下的实践证明，“市场经济的前提是受保护的财产权、得到维护的交易制度和对于纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”2. 政府要承担提供公共产品的职责现代经济学普遍把现实产品分为公共物品和私人物品。典型的公公共产品包括国防、基础研究、交通管制系统、导航设施以及其他基础设施，还有包括教育、社会保险在内的准公共产品。从理论层面上讲，对于这些公共产品，往往是投资规模较大、投资的周期长、收效慢，对于企业而言，投资于公共产品无利可图；对于个人而言，其庞大的投资规模往往无力承担。加上公共物品所具有的非排他性特征，就注定了公共产品不可能由市场来进行提供，此时，政府的职能就得到了充分的显现。但是，政府干预公共产品并不意味着全部由政府部门直接提供，对于一些公共产品或者准公共产品而言，可以根据实际的需要，尽可能的在政府的相应支持下由社会组织来提供，实现政府职能与社会组织的完美结合，在这个过程中，政府要做好组织领导的工作。3. 政府要负起责任保护共有资源和自然资源。政府在服务于人民的同时，要将眼光放长远，注意保护共有的资源和自然资源。共有资源是指那些有竞争性而无排他性的物品，比如清洁的空气和水等不可再生的自然资源等，这些资源的存在和合理利用与我们的生存发展息息相关。正是由于共有资源有竞争性而无排他性的特点，使其容易遭受掠夺性的获取，即导致所谓的“公用地灾难”。“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于与他人共同拥有的东西”。面对这个领域市场失去作用的问题，政府就要通过管制措施保护共有资源和环境，为减轻使用过度的问题，甚至可以采取收费的政策。4. 政府需要尽责维护宏观经济的稳定。市场调节，能够实现市场环境的均衡。但是，市场调节所实现的均衡，是一种事后调节并且通过分散决策而完成的所谓均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此就带动了宏观经济周期性的波动和经济总量的失衡。对于现实经济的理论研究和经济的发展史均已证明，此时没有政府出面的干预，就会导致通货膨胀，引起社会的动荡。目前，我国正处于转型时期，市场体系也正处在发育和走向成熟的阶段，价格机制的误导和自由竞争而引发的非法垄断将会不可避免的发生，这就必将导致市场经济系统运行的混乱和无序。因此，政府必须要运用经济手段连同法律手段进行国家的宏观调控，以能够保持宏观经济的稳定。（三） 对于政府职能转变与服务型政府职能重构的几点思考对于政府职能的发挥，始终要随着政府所处的社会政治、文化和经济环境的变化做出必要的改变与创新。在党的十六届四中全会上，明确提出了我国要构建和谐社会，这就要求我们的政府能够站在时代的高度，遵照构建社会主义和谐社会的需要重新构建服务型政府的职能，以便能够顺利适应构建社会主义和谐社会的需要。首先，要实现政府职能转变在制度上的创新。制度是行为有序进行的基础与保障，想要构建服务型政府，首要的任务必须是进行制度的创新。能够以制度的形式把服务型政府的基本理念设想变成法律法规，才能够把转变政府职能真正的落到实处。1以公民参与为核心，重新构建和谐民主的政府。对于服务型政府，其基本宗旨就是以人为本，服务的对象是社会大众。能够得到社会公众的参与，政府在管理中才能了解社会需要什么样的服务，如何提供社会要求的服务等等；同时，公民参与管理事务的拓展有利于增加政府的整合能力，抵制政府权力在实施过程中的变质。对于公民而言，“参与意味着他们与决策过程本身有着重要的关系，至少它意味着他们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者，这种影响对最终的决策及其实施有着显著的效果。”2构建法制政府，以依法行政为核心。“法制政府是指政府时刻都受到法律约束和支配的法制建设状态”，这就要求任何的政府及其工作人员都必须要遵循特定的行政程序、能够在法定的范围内依法行事，无论是在行政决策还是行政执行等行政行为过程中都必须依照法定的程序履行自己的职责，做到既不失职又不越位。3全力打造高效能的政府，尝试以电子政务与绩效评估为核心。有效的利用电子信息技术，一方面可以使政府的服务程序和服务流程更加的流畅和公开透明，不同的部门得以能够跨越时间和空间的限制，实现本地化办公方式，提高政府服务的效率。与此同时，通过信息技术的运用可以精简政府服务机构的成员，优化政府的机构，从而达到节约成本的目的；另一方面，电子政务制度的构建还促进了政府信息的公开化、透明化，有利于政府同公众的及时沟通，便于及时掌握公众信息，根据公众的需求来调整自身服务中的缺失，调整服务的方式与范围，以提高政府服务的质量，最终做到效率与质量的有机统一。实施合理有效的绩效评估制度，能够避免社会资源的浪费，节约政府服务的成本，同时提高政府服务的效率，提高服务质量。其次，要通过有效合理的手段实现政府决策职能的创新。关于如何解决当前存在的矛盾与冲突，公共政策将要发挥重要的作用。而事实上，我国所有的重大的改革措施，最终都是通过制定相关的公共政策来推动的。对于目前所出现的不和谐因素，根本的原因就是在于制度本身的迟滞。因此，无论是从政府决策的实践上看还是从公共政策自身的功能上看，政府决策职能的创新将在构建和谐社会、维护社会公平等方面承担着关键的作用。通过科学的政府决策，能够实现新的功能体现在以下几个方面：1完善公平原则的实施。要建立一个健全的社会政策体系，关键的一点是能够贯彻社会公平的原则。对于政府公共政策的制定，其着眼点与效益的落脚点必须能够以社会中的弱势群体为中心，重点在于能够增强政策的体系化与专业化，明确政策受惠的对象，建立政策执行机构的责任制，能够保障政策的高效执行，发挥出最大的政策效果。2制定相关的政策实现利益的规范化和制度化。期望实现政府功能的整合，关键在于政策的规范化与制度化，即能够建立起一套以维护社会公正和公平的完整、科学的具体制度、体制、法规作保障的政策体系。并能够依法建立健全“社会福利广泛、社会保险有靠、社会援助及时”的社会保障机制。3.建立完善社会协调机制。能够建立合理健全的社会协调机制是有效整合社会力量、保持社会稳定的重要制度化手段。其主要目的是能够实现权利平等、机会均等、规则平等。一是要能够打破单一利益主体的格局，允许多元利益主体的存在与发展，同时建立健全“利益分配公平、利益共享合理”的利益协调机制；二是要畅通利益表达的渠道，使不同利益主体的不同要求能够得到完全的表达和上升，并能够建立起可以充分反映民意、广泛集中民智、珍惜民力的政府决策机制。最后，明确服务型政府的行政伦理职责。在构建社会主义和谐社会的进程中，维护社会的公正、平等是人民群众的一致呼声和共同愿望。因此，建立以维护社会公平公正和平等为目标的行政伦理责任，就成为构建和谐社会对于政府职能变革的基本要求。1.政府能够建立起问责机制。政府需要对自己的行为负责，实现权责统一是现代社会对于民主政府的必然要求。一个有效能和民主的服务型政府应该是而且必须能够成为一个负责并可问责的政府。服务型政府中政府的主要责任是为社会和公众提供有效的服务。“具备高度责任感和负责精神、完善的问责机制和可问责制，是一个合法现代政府所必需的品质及其活动的源泉。”政府在履行服务职能时应当坚持“权责统一”原则，切实做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法许追究”，及时对公民提出的服务要求做出积极回应并接受问责。2政府应当“善治”。此处的善治是相对于善政而言的。善治的本质特征在于政府与公民对于公共生活的合作管理，这是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的一种最佳状态。善治，就是能够使公共利益最大化的社会管理过程。以善治为指导理念，塑造政府与公民的良好合作关系，具体有赖于公民的自愿合作和对政府权威的自觉认同，这个过程需要公民的积极参与。“一个民主政府在进行决策之前与各社会团体进行商讨，具有重要的意义。这不只是为了选定受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损者之间的摩擦，因为这些受损者至少会认为他们的意见曾被且将会再被政府听取。”在西方国家，公民通过第三部门参与公共事务被视为一种创造信任和形成社会资本的重要基础，所以想要救治目前公共政策失灵的现状，提高公共管理和政府提供公共服务的效率，就必须要大力发展第三部门。三、信息化对于服务型政府建设的推动作用以常熟市电子政务的建设为例近年来，常熟市政府按照中共中央关于政府行政管理体制改革的要求，围绕着建立服务型政府的总体目标，以满足社会整体公众对于信息化应用的普遍需求为工作出发点，从管理透明、服务创新、群众参政、普遍惠民等方面进行入手，借助政府的力量大力推进电子政务建设和社会生活各领域的信息化建设，并由此初步建立起了“可用、可亲、可信、可靠”的电子政务的基本框架，以及广泛覆盖社会信息化应用体系，从而有力的推动了常熟的服务型政府的建设。（一） 信息透明化，维护公众的知情权，构建阳光政府在政府向服务型转变的过程中，知情权作为公民的基本权利，成为政府必须保证的首要权益。知情权是政治民主化的必然要求与结果，保护和尊重公民的知情权，将政府的行政行为置于全社会的监督体系之下，将有利于促进政府依法行政，建设透明、诚信、廉洁的优秀服务型政府。常熟市政府以推进政府信息公开为目标，以规范公开内容、拓展公开渠道为重点，促进政府的依法行政和政务透明规范，努力落实市民的知情权和监督权。常熟市出台了常熟市政府信息公开规定，正式确立了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息组织原则，并在原先拓展政府主动公开信息的基础上，重点推进依申请公开信息的梳理和发布，同时建立起政府信息公开监督检查和评估的工作制度，每年向社会发布常熟市政府信息公开年度报告。2008年，常熟市政府依据国家政府信息公开条例，结合近年来的实践得失和工作实际，修订发布了新的常熟市政府信息公开规定。截止到2008年的末期，常熟各级政府机关累计主动公开的政府信息达到了31万条，受理政府信息公开申请4.16万件，申请满足或者部分满足率接近80%。（二） 大力提高政府的办事效率，打造高效能的政府机构为了能够有效提高办事效率，常熟市政府充分利用信息化手段促进信息资源共享和业务流程优化，有效提高了行政水平，强化行政责任体系的建设，提升政府的行政执行力。与此同时，常熟通过服务资源和渠道的整合设计，探索形成了一套充分适合自身的利用信息化体现便民利民的服务新模式。常熟市政府通过对政府内部资源和各部门的有效整合，创造了“一网办事”、“一线办事”、“一门办事”、“一卡办事”的独特、便捷的管理模式。从2002年初，常熟就开通了“中国常熟”政府门户网站，全市的各级政府机关和部门也陆续开通了门户网站。截止到2008年末，“中国常熟”共集聚网上办事1677项，可提供在线受理、办事状态查询、结果反馈、网上咨询、网上监督投诉等各类便民的服务，使公共事务的处理更加便捷，切实提高了政府执政效率。同时，为使政府的便捷服务范围更加广泛，常熟结合政府职能转变和体制调整，对已有一定规模的政府专业性呼叫中心热线逐步进行分类合并，渐渐形成了以12319城建服务热线、12333劳动保障咨询热线、12315消费者申（投）诉举报热线、962200社区服务热线等为代表的政府咨询服务呼叫中心。政府尽力采取各种能够简化办事手续，便捷人民群众的措施，将服务型政府的建设落到实处，做到了真正的便民、利民、为人民服务。为了保障决策的合理制定和顺利实施，常熟市政府同样注重对公民参与权的保护，促进科学决策的推出。推进了服务普遍化的进程，努力做到了使全民受惠，让人民切实感受到了服务型政府的建立已经的的确确落到实处。结束语综上分析，传统的政府已无法适应现代公共服务承担的广泛的管理角色的要求，要将原本的政府单一治理模式转变为政府与社会的共同治理。转变政府职能角色绝不是简单的弱化政府职能，而是应该与强化政府的职能相统一，让政府作为市场和第三部门共同作用的催化剂，作为现代社会发展的推进器，为社会公众提供高效、优质的公共服务，实现政府职能向服务型政府职能的切实合理转变。从常熟的实例看：社会组织的参与者主要是现代意义上的公民，因此，加强公民意识教育，培养公民建立一种诚信、负责的公民责任，培育以关怀公共事务、关心公共事业、关注公共价值等精神为主体的公民文化，就尤其显得重要。公民社会的充分发展以及现代合格公民的培养也会使政府职能的转变更加的顺利，产生一种水到渠成的效应。随着社会组织的发展，应该根据社会组织的自身特点构建起一套类似市场和行政的制度体系。通过这些文化与制度层面的建设，达到营造法律政策环境、重塑国家权力结构、由单一政府选择转向政府和社会的共同选择，用以促进服务型政府与社会组织的良性互动，最终建立起两者之间平等、互助、协调的友好伙伴关系，从而实现政府对于社会的有效治理。常熟的服务型政府建设模式为我国政府的转型提供了成功的先例与宝贵的借鉴经验。 参考文献：1李传军.服务型政府的概念和内容J.学习与探求,2007年第1期2蔡放波.政府管理模式改革的必由之路J.山东人事,2007年第12期3 刘丽华,张隽. 基于科学发展观的政府再造创建服务型政府浅论J达县师范高等专科学校学报, 2005年第6期4 张向东. 我国政府公共服务职能现阶段的描述J长江大学学报(社会科学版), 2007年第3期 5 张向东. 我国服务型政府社会管理职能现阶段的描述J沙洋师范高等专科学校学报, 2007年第1期6 刘文俭,崔晓雁. 加快转变政府职能与完善城市发展软环境J行政论坛, 2006年第5期7 闫英. 用科学理念完善法制服务型政府的因应对策J行政与法(吉林省行政学院学报), 2005年第3期 8 朱秋. 论政府职能的属性及其向建立和谐社会目标的转变J行政与法(吉林省行政学院学报), 2005年第9期 9 唐铁汉，确立科学发展观与转变政府职能J.国家行政学院学报,2004年第3期10 常宗虎,中国政府社会管理范围初探中国政府社会管理与民政工作研究之一J.中国民政,2003年第7期；11张康之，关于服务型政府的几点原则性构想J.城市管理，2007年第4期12欧文.E.休斯(Owen.EHughes).公共管理导论(第二版)M.北京:中国人民大学出版社，2001年13曹为民.政府职能论M.北京：人民出版社.2008年