保定市江城乡农村“煤改气”问题及对策研究公共管理专业

摘 要农村“煤改气”政策作为大气污染防治的举措之一，为我国可持续发展做出了突出贡献。自2015年河北省提出农村“煤改气”的相关设想以来，保定市江城乡在响应号召推行此项政策方面可谓“披荆斩棘”，在政策执行过程中遇到了种种困难，但是所做出的成绩也斐然。本论文的研究目的就是在乡村振兴战略的时代背景下，以特定的理论基础来促进政府、公民、社会组织三者在农村“煤改气”方面建立有效的合作网络。而治理理论完善的理论体系和严密的逻辑框架在一定程度上给我们提供了可资借鉴的资料，对保定市江城乡农村“煤改气”政策执行奠定了理论基础。本文有以下几部分的主要内容：首先，描述了“煤改气”政策研究的国内外现状以及研究的背景和意义。其次，通过整理、归纳相关文献资料，对保定市江城乡农村“煤改气”的相应的概念进行阐述，并列举出了政策和法律依据。再次，分析了保定市江城乡农村“煤改气”政策执行的问题及问题的成因。最后，提出了解决保定市江城乡农村“煤改气”政策执行中产生种种问题的对策。从而对于全国农村“煤改气”政策执行有一定的借鉴意义。关键词：“煤改气”政策；治理；政策执行；合作网络AbstractRural coal to gas policy as one of the measures to prevent and control air pollution has made outstanding contributions to Chinas sustainable development. Since Hebei province put forward the concept of rural coal to gas in 2015, Baoding city Jiangcheng Township in response to the call for the implementation of this policy can be described as "cut through the Bush", in the process of implementation of the policy encountered various difficulties, but the achievements are also remarkable. The purpose of this study is to promote the effective cooperation network between the three governments, citizens and social organizations in rural coal gas transformation under the background of the strategy of Rural Revitalization. To a certain extent, the theoretical system and strict logical framework of governance theory provide us with reference material, which lays a theoretical foundation for the implementation of coal reform policy in the rural rural areas of Jiangcheng in Baoding.The main contents of the paper are as follows: firstly, the status quo of the study on coal to gas policy at home and abroad, and the background and significance of the study are described. Secondly, through collating and summarizing the relevant documents, this paper expounds the corresponding concepts of coal to gas in the rural rural areas of Jiangcheng, Baoding, and lists the policy and legal basis. Thirdly, it analyzes the problems and causes of the implementation of coal gas conversion policy in Jiangcheng Township, Baoding. Finally, it puts forward countermeasures to solve all kinds of problems in the implementation of coal gas conversion policy in Jiangcheng Township, Baoding. Thus, it has certain reference significance for the implementation of the policy of coal to gas in the whole country.Keywords: coal to gas policy; governance; policy implementation; cooperation network ;摘 要 2Abstract 3第1章 绪 论 7第2章 相关概念及政策法律依据 92.1相关概念 92.1.1 “煤改气”政策 92.1.2 生态文明建设 92.1.3 政策执行 92.2农村“煤改气”政策有关依据 92.2.1法律依据 102.2.2政策依据 102.3本章小结 10第3章保定市江城乡农村“煤改气”现状及分析 113.1 保定市江城乡“煤改气”的背景 113.2 保定市江城乡农村“煤改气”存在的问题 113.2.1相关主体自身能力不足 113.2.2 相关主体间合作体系尚未建立 123.2.3 合作体系的内部保障措施尚未完善 133.2.4 相关主体间关系紧张 153.3 保定市江城乡农村“煤改气”产生问题的原因 153.3.1地方政府因素分析 153.3.2村民因素分析 153.3.3社会组织因素分析 163.3.4制度因素分析 163.4 本章小结 16第4章 保定市江城乡农村“煤改气”问题对策 174.1 提高相关主体自身能力 174.1.1 地方政府 174.1.2 公民 174.1.3 社会组织 184.2 建立相关主体间合作体系 184.2.1 规划合作体系 184.2.2 启动合作体系 194.3 完善合作体系的内部保障措施 194.3.1 沟通方式的双向性与多样化 194.3.2 协调灵活性 194.3.3 激励机制人性化 204.4理顺相关主体间关系 204.4.1 权责一致 204.4.2 打造信任关系 204.5本章小结 21结 论 1参考文献 2第1章 绪 论自2015年河北省提出农村“煤改气”的政策以来，保定市江城乡对此项政策的推行已经经历了三年。这其中有令人欣慰的成就，同时也有令人深思的经验教训。这不但是学者们热议的话题，也成为人民茶余饭后所议论、交流的谈资。在很大程度上是因为从农村“煤改气”的过程中可以窥探出我国推行的乡村振兴战略会遇到的部分问题。另一方面，关于政府、公民、社会组织三者关系的议论，几百年来，各种研究结论可谓层出不穷。到现代，政府、公民、社会组织三者的关系从过去的互相指责、对立到现在的互相依赖、支持，其中治理理论的贡献功不可没。因此，将保定市江城乡农村“煤改气”与治理理论结合起来研究具有可行性和必要性，进而可以通过改革实践来完善这部分理论的自身建设。在乡村振兴战略的背景下，农村“煤改气”政策具有重大意义。一方面从理论价值来看，从学术界来看，对于农村“煤改气”问题的研究和可持续发展以及治理理论的研究及结论已经层出不穷，但是把二者结合起来，利用县乡农村“煤改气”的经验教训来论证治理理论的应用的研究成果却不多见。笔者拟从保定市江城乡农村“煤改气”自提出至今经历的起伏入手，通过与治理理论的基本原则结合，来论证并分析治理理论在应用于地方政府、公民和社会组织方面会遇到的问题和解决措施。另一方面，从现实意义来讲，现阶段，保定市江城乡农村“煤改气”处于一个停滞的阶段，时代的不同，人民生活方式不同，生活方式不同，处理问题的措施也就不同，进而我国政府的管理职能、管理方式、管理理念也要随具体问题的不同而转变，农村“煤改气”作为我国可持续发展的重要组成部分，牵涉了以政府、公民、社会组织为主要主体的三部分，如何将这三部分主体与环境保护和人民的物质利益、精神财富结合起来进行均衡的调节。从而使我国社会更加和谐，加速社会主义现代化建设以及乡村振兴战略的进程，就是本文的现实意义。立足于国内，农村“煤改气”作为中国可持续发展的重要组成部分，在中国可谓是方兴未艾，最早追溯到2015年，在中国便零零星星的开始出现。每一项政策的提出、推行，在各个阶段都会有其理论依据。鉴于农村“煤改气”作为政府主导的一项政策，在实际上无论对公民还是对社会组织亦或是政府来讲都有其重要的意义，众多学者从各种视角、领域对其进行了研究。纵观对于农村“煤改气”的研究，大都是轻理论而偏实际。但是也有部分学者对农村“煤改气”与可持续发展、当代治理理论的衔接做了许多努力。南开大学环境科学与工程学院冯银厂教授2016年12月19日在中国环境报发表的煤改气是加重了污染还是改善了质量？一文中明确的指出农村“煤改气”的众多好处。比如由于燃气是清洁能源，既减少过去使用煤炭对于人身体的直接危害，也减少了二氧化碳以及氮氢化物的排放，同时也提出了坚决统筹治理污染，加强对大气污染的治理等1。从国外来看，国外关于中国国内的农村“煤改气”问题没有过多研究，大多停留在概念介绍的层面。但是中国农村“煤改气”属于政府主导的可持续发展的问题，属于政府主导的调和环境保护与公民利益问题，也可以用治理理论来对其进行解释。在学术研究中，也已经出现一些代表人的代表作，如罗茨的新治理：没有政府的统治、吉尔斯佩奎特的通过社会学习的治理、盖伊彼得斯的治理的未来：四种出现的模式和沃尔特基克等人的管理复杂网络：公共部门的行动战略等等，在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理2。与此同时，治理理论不断发展，逐渐成为内容丰富、具有严密逻辑框架的理论体系。本文拟通过对作为可持续发展的重要组成部分的农村“煤改气”问题及其与治理理论相结合的应用研究指出保定市江城乡农村“煤改气”背景下在地方政府的主导下，公民和社会组织共同参与过程中面临的问题和总结的宝贵经验。对以后中国农村“煤改气”在各级政府主导下如何调节环境保护与公民利益之间的关系进行研究。利用治理理论分析保定市江城乡农村“煤改气”政策执行方面存在的缺陷并提出解决措施。本文主要采取了三种研究方法。第一，文献研究法。在前期从报纸、电视、图书馆和网络上收集大量关于保定市江城乡农村“煤改气”的相关研究文献，从而初步了解保定市江城乡农村“煤改气”的进程和发展趋势。在对国内外治理理论研究中，对治理理论的基本观点和研究现状有一定的认识。第二，实证研究法。通过对河北省保定市江城乡的调研，具体研究其中的村民、政府官员、社会组织成员对于“煤改气”的看法以及所做出的应对措施进行科学的归纳、总结。第三，比较研究法。通过对于阜外农村“煤改气”的研究来看待保定市江城乡农村“煤改气”研究，从中找出在政府、公民、社会组织三方调节环境保护和各自利益的措施与方法。18- -3第2章 相关概念及政策法律依据农村“煤改气”作为大气污染防治的重要举措之一，并不是凭空问世的。一方面立足于乡村振兴战略的背景下，一方面作为可持续发展的重要成果。保定市江城乡农村“煤改气”政策有其政策和法律依据。同时，“煤改气”不仅是一种自然科学的专业术语，也作为社会人文学科的概念来经常使用。本章主要内容就是保定市江城乡农村“煤改气”政策相关概念及政策法律依据。2.1相关概念2.1.1 “煤改气”政策在可持续发展的时代背景下，自2013年9月10日国务院发布大气污染防治行动计划起，各地陆续出台大气污染治理相关政策，削减煤炭消费总量，增加清洁能源的使用3。”煤改气”政策便顺势产生。所谓的”煤改气”政策就是到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉4。2.1.2生态文明建设生态文明建设其实就是可持续发展的延伸，提高到绿色发展高度，利在千秋，不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产5。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效6。2.1.3政策执行政策执行是指经过公共政策合法化的过程之后，政策被采纳所进入的下一阶段7。政策周期所包含的重要的一环便是政策执行，政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径8。政策执行有效性事关公共政策的成败。2.2农村“煤改气”政策有关依据2013年以来，随着全国大范围出现雾霾的情况，国务院提出了减少雾霾，进一步提高空气质量，保障人民群众身体健康的一系列措施、方案，发出了向大气污染宣战的口号。2.2.1 法律依据2013年9月10日国务院发布大气污染防治行动计划。要求全面整治燃煤小锅炉，加快推进集中供热、“煤改气”工程建设，地级以及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉，改用电、新能源或洁净煤，推广应用高效节能环保型锅炉9。保定市政府为贯彻落实环保部京津冀及周边地区2015-2016年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案精神。全面实现农村散煤“清零”，根据中华人民共和国大气污染防治法、河北省大气污染防治条例、保定市大气污染防治条例、中共保定市委、保定市人民政府关于推进大气污染防治综合治理的意见等规定，市政府决定全部行政区域实行全面禁煤、禁燃、禁售、禁储、禁运，并严格处罚、强化监督10。2.2.2 政策依据为加快实施“煤改气”工作，河北省多渠道筹措资金，利用亚行、世行等贷款给予“煤改气”重点扶持，鼓励社会资本投入，争取金融机构低息贷款。建立定期监督、考核通报机制，对进展快、成效高的市县区给予表扬奖励，对进展慢、工作不力的市县区强化问责。保定市政府出台关于加快实施保定禁煤区气代煤的指导意见，到2017年10月底前，实施“煤改气”将能享受到一系列补贴支持政策：首先，设备购置补贴70%，每户最高补贴金额不超过2700元11。其次，采暖期间用气补贴给予采暖用气1元/立方米，由省、市、县各承担1/3，补贴政策及标准暂定三年。最后，“气代煤”用户不再执行阶梯气价，给予建设村内入户管线户均4000元投资补助12。2.3本章小结本章主要介绍了本论文所涉及的相关概念的涵义以及保定市江城乡农村“煤改气”的政策、法律依据。本章首先对“煤改气”政策、生态文明建设等与本论文相关的关键词汇进行解析。其次将保定市江城乡农村“煤改气”政策的政策、法律依据进行了阐述，确保其理论来源，奠定了研究的基础。 第3章 保定市江城乡农村“煤改气”现状及分析随着乡村振兴战略以及可持续发展的不断深入人心，作为大气污染防治的农村“煤改气”政策方兴未艾。在保定市江城乡农村“煤改气”政策推行的过程中，社会各界十分关注其进度和存在的问题。3.1 保定市江城乡“煤改气”的背景保定市竞秀区江城乡，面积39平方千米，人口接近四万。辖江城东队、江城西队、东阎童、南阎童、西阎童、大汲店、后高庄、石家庄、刘家庄、张辛庄、郄庄、李庄、许庄、吴庄、尹庄、徐庄16个村委会，乡政府驻江城西队村13。按照“保定市大气污染防治三年攻坚行动”总体要求，保定市新奥燃气有限公司承担162个村，约7万户的天然气替代散煤改造任务。2015年6月，该公司开始有计划的进行江城乡农村“煤改气”，截至10月底，4个村完成主体施工。江城乡作为保定西郊边缘的县乡，其煤改气工程的推进，不仅是保定市农村“煤改气”的典型与范例，也是保定市行政管理职能、方式、观念转变的先进模范。保定市新奥燃气有限公司建立了“分片包干”的专一沟通渠道和人员队伍，多措并举利用各种形式开展行之有效的沟通协调，为江城乡农村“煤改气”打下了坚实的基础。截止到2018年2月，江城乡所管辖的16个村，全部完成煤改气工程，标志着市场、政府互相协调为人民群众服务、“兴天下之利”的美好景象14。3.2 保定市江城乡农村“煤改气”存在的问题具体问题应具体分析，而分析问题需要在具体明确的框架的指导下进行，本文拟通过将保定市江城乡农村“煤改气”政策执行为框架来分析牵涉其中的保定市政府、江城乡政府、保定新奥燃气有限公司、江城乡农村住户即政府、公民、社会组织三者的合作关系。运用治理理论从三者的合作状态入手，依据现有的主观和客观问题深入分析保定市江城乡农村“煤改气”政策执行困难的本质原因。从现有的模式和状态来看，存在着以下几方面原因。3.2.1相关主体自身能力不足3.2.1.1 地方政府创新意识薄弱一方面受传统官僚制的影响，政府公共部门长期遭受“官大一级压死人”的情况而无法摆脱。保定市政府将政策执行的方案下达给江城乡政府之后，并没有提及如何在市政府的扶助下进行推行，而只是限期进行，只是传统的官僚主义的作风和角色定位。另一方面，基于上述情况所导致的后果就是在没有政策宣传、普及的情况下政策执行的“说一不二”，与农村住户没有合作倾向，是一种自上而下的命令状态。与此同时，受传统官员遴选的局限性，缺少“专才”的选拔，导致传统观念在政策执行中占据主导的地位，在权力下放乃至公私合营方面存在很大的阻力。3.2.1.2公民参与意识薄弱我国是否存在公民社会，这是一个值得探讨的问题15。但是可以明确肯定的是，我国公民社会长期缺乏一种主体意识，参政意识十分薄弱。一方面，在保定市江城乡农村“煤改气”政策执行的过程中，农村住户“只知其所以然，而不知何以然”。面对乡镇政府所推行的政策、方案不追问原因、理由，在不损害自身既得利益的情况之下，听之任之，其头脑深处仍然具有传统等级制的烙印，与之相适应的便是言行深陷其中不能自拔。3.2.1.3社会组织责任意识薄弱一方面，过分粉饰政策中的有利因素而夸大宣传，掩盖其中的不利因素而一言不发。所报道出来并非全是事实。在保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中，保定日报专门发刊来赞扬保定市新奥燃气有限公司的辛勤、诚恳，而从不正面报道其中的拖欠薪金的事件，使得其中一部分农村住户在冬季时处于既已拆除燃煤采暖炉，又无气使用燃气采暖炉的尴尬境地。另一方面，保定新奥燃气有限公司存在的意义是为了营利，其存在的本质属性是不可变更的，长期追寻利益的做法导致了责任感的丧失。除却上述的内在属性的原因之外还有上层在做出有责任感的决策时，下层执行人员也难以有量化的标准、模板来实行，形成“上有政策，下有对策”的局面。3.2.2 相关主体间合作体系尚未建立3.2.2.1 政府与政府我国实施的是中国特色的市场经济体制，尽管理论上应该是市场在资源配置中作为“一把手”，但是现实中却大相径庭，政府的发展规划依旧是“领头羊”。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中没有一个完善、统一的计划，完全是走一步看一步的情况。而且没有形成“法莫如显”，二者之间沟通的信息乃至沟通渠道都没有明确、公开，导致政策对接缓慢、滞后。无论是在政府门户网站中还是在政府明确规划的存档中都没有明确的执行计划。立足于保定市江城乡农村“煤改气”政策，市政府与乡政府在推行这一政策的过程中，二者在追寻自身政绩的基础上很难在效率和效益上达成共识。3.2.2.2 政府与社会组织政府与社会组织之间的合作历来都是通过公共物品项目的承接来实现的16。市场的自发调节和政府采购、招标等制度是调节政府与社会组织之间的天平。但是由于公共物品自身的本质属性，尽管在市场的自发调节下这种合作关系及状态比较稳固，但公私部门在公共物品共同提供的领域方面同样存在着越位、缺位和错位现象。保定市江城乡农村“煤改气”过程中，不管是市政府还是乡政府都没有与保定市新奥燃气有限公司相应的合理、健全的招标采购制度。这样的后果无非是政府利用自身优势而导致市场中的恶性竞争，最后强者愈强，弱者愈弱。3.2.2.3政府与公民政府与公民之间本是政策的制定者、执行者与政策对象之间的关系，政府应向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容17。并且在这之后，吸取公民的意见和建议，修改政策、再次推行。在顺应民心的基础上达到政策目标。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中，江城乡农村住户只知道必须要改和修改的时间以及补贴的钱数，但对于补贴的比率以及相应的政策却不了解。使政策只是成为了政策，老百姓不能在政策执行的过程中领会政策的最终意图。无论是市政府还是乡政府都没有配备必要的政策执行人员，没有制定科学合理的管理制度，只有强制、恐吓、灌输式的宣传方式。3.2.2.4公民和社会组织社会组织本是为公民服务的，同时有一些社会组织从中获取一定的服务费用。二者本是类似“雇主”和“雇工”之间的关系18。但这种良好关系是在信息公开、透明以及措施合理性的基础之上奠定的。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中，保定市新奥燃气有限公司除却自己搭气运输的架台与农村住户商议场所之外。例如每立方米补贴1元的消息等都没有与农村住户沟通。相反，只是村委会代行通知和发放。与此同时，农村使用天然气的方式与城市不同，城市将天然气运输管道埋于地底，农村天然气是用管子在空中架起，这就比城市的安全隐患要大得多。在这种情况下，保定新奥燃气有限公司应该派遣驻村或者驻乡、村维修抢险部门，但实际情况与此背道而驰。3.2.3 合作体系的内部保障措施尚未完善现代治理理论极力强调沟通以及与之相配套的绩效管理及激励机制。正是在这种情况下，保定市江城乡农村“煤改气”政策执行在政府、公民、社会组织三者合作方面的积极性缺失乃至丧失，各方自身定位和功能体系不明确，“各扫门前雪”现象屡见不鲜。3.2.3.1 沟通方式的单向性与单一性保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中包括了政府、公民、社会组织三方面主体。既然包括了多方面的主体，那么也就包含了多方面的力量。这些属性不同，目标层次不同的力量的博弈、合作之间就或不可缺的有长效且有效的沟通。目前保定市江城乡农村“煤改气”政策执行依然是以政府为中心主导的三方参与的模式，与此相对应的就是自上而下的比较单一的沟通方式。由于采用传统型官僚组织模式，具有层级节制的办事作风。“高人一等尚为贵、低人一等沦为贱”在政府内部跨层次之多、官僚之风蔚然荡漾，引起谣言的产生以及从下对上沟通无门和无法顺畅通达的局面。造成“上有政策，下有对策”的尴尬局面。社会组织与公民这两方面力量的沟通，大都不过如此。单向、单一的沟通方式阻碍政策执行过程中信息的反馈，造成谣言的产生，直接破坏合作体系的产生。3.2.3.2 协调的机械性协调作为治理活动的主要内容之一，既包含内部协调、又包含外部协调，同样也包括内外相互协调。本文强调的是政府、公民、社会组织相关主体间关系的协调。首先，“煤改气”政策采取的是服务外包的形式，政府内部大多是“文官”，没有相应的技术人才。但是在服务外包的过程中，政府公共部门没有意识到初级承包商与次级承包商之间的复杂关系。比如保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中将所有改造工程交由保定市新奥燃气有限公司，缺乏对项目工程的招投标以及公开信息等。其次，市政府没有意识到燃气公司与工人之间，与农村住户之间的复杂的承接关系。最后，由于政府冗官、冗员，但同时却缺乏专业的合作体系负责人员，使得协调虽然显得“一板一眼”，但在内容方面却显得空虚无实，使得在改造过程中具体步骤的制定和落实存在不同难度的问题。3.2.3.3 激励机制空白性“要想马儿跑得快，就要马儿吃得饱”，同样，引用到政策执行过程中，就要相应地具有匹配的激励机制对政策的顺利执行进行保障。激励按照内容可以划分为正激励与负激励19。政府与社会组织内部往往采取“薄赏重罚”，少数的奖励，频繁的惩罚。政府是为天下兴功利除公害的地方，将社会责任感与服务意识放在首位进行“行为处事”的评价。而社会组织往往将政策执行的效率放在首位，讲究用最少的时间做最多的事。怎样建立一种通用的激励机制则直接影响公私部门之间合作的效果。保定市江城乡政府以公共责任为主则会对经济效益的关注有所减少，保定市新奥燃气有限公司则会追求最大利益，二者之间会产生摩擦。目前二者之间尚未形成统一的激励机制，使得良好、完善的合作体系的建立进一步推迟。3.2.4 相关主体间关系紧张3.2.4.1 主体之间责任推诿保定市江城乡农村“煤改气”政策以市政府、乡政府为主导，在缺乏法律、制度方面对政府部门、农村住户以及新奥燃气有限公司的权利和义务做出明文规定的情况下推行的。三方面主体之间的目标差异以及各自利益的不同，影响到三方之间的有效合作。例如在政策补贴这方面，保定市新奥燃气有限公司没有直接或者派人监督进行补贴的发放，而是交由各村村委会进代发，村委会又与粮食补贴政策混淆为一直接发放，导致农村住户极大不满，农村住户向上反应情况时却“无处可去”。市、乡政府与燃气公司之间存在“踢皮球”的现象，二者都不愿为此负责。3.2.4.2主体之间信任危机权力和责任像是水流一样，在东打开缺口向东流，在西打开缺口向西流，没有“一个萝卜一个坑”的情况下，一旦存在或出现问题，所涉及的主体便“逃之夭夭”。是政府、公民还是社会组织负责？政府部门因为公共责任的缘故，不能也不可能承认自己是弱势群体。但是，公民和社会组织却以此为保护伞，进行各种游说。它们往往会拒绝与政府形成一个合作体系。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中，农村住户担心燃气供应不足，咨询市、乡政府以及燃气公司时，三者都闪烁其词、模糊回应，导致燃气改造工程一度中断，已改农村用户苦不堪言，而未改农村住户在政府部门人员和燃气公司的每日叨扰之下，也犹如食黄莲一般，腹有苦水。3.3 保定市江城乡农村“煤改气”产生问题的原因3.3.1地方政府因素分析首先，在政策执行的准备阶段：保定市政府、江城乡政府一方面为了响应上级大气污染防治的号召，另一方面为了自身政绩的凸显。在过分追求效率的情况下进行农村“煤改气”政策的执行。在这个过程中没有完善的政策设计、没有合理化的政策评估，在政策执行前未进行彻底、良好的政策宣传。除此之外，在政策执行前没有对燃气公司进行招投标。其次，在政策实施阶段：农村“煤改气”是一项关乎社会民生的问题，在未进行政策实验的情况下，市政府、乡政府只观察到阜外的突出成就，而不考虑自身情况强制执行。同样缺乏指挥协调与监督控制，将所有事务交由燃气公司负责。最后，在政策执行的总结阶段，只进行效率和绩效的评估，而不进行效果的评估，也没有对进行改造后的农村住户进行追踪，看决策效果。3.3.2村民因素分析受传统等级制度在思想中的残余影响，我国公民社会和社会自治力量发展不足，老百姓只会“行其然，而不知其所以然”未普遍形成“治理之风”。保定市江城乡农村“煤改气”过程中，一方面是由于农村住户的知识、文化素养不高，在村委会发出号召以后，盲目跟风，不追问为什么，以及由于已经形成的生活方式，没有形成追问原因的习惯。另一方面，互联网时代的到来，流量时代的冲击，使得老百姓道听途说，缺乏对事实根据的探索，只看到煤改气的优势，看不到煤改气的劣势，比如燃气不足的情况、使用环境的问题。最后，农村住户将燃气公司与政府部门混同为一，看不到彼此的区别，维权意识薄弱。3.3.3社会组织因素分析保定市新奥燃气有限公司作为保定市江城乡农村“煤改气”工程的承接方，其本质属性还是为了营利，与政府部门相比其公共责任意识较为淡薄。首先，为了绩效，不顾各村的实际情况，采取统一的安装方式，将气泵安装到用户的墙上，并非像变压器那般寻求空旷的地带。其次，如上文所述，与政府部门的权力、责任划分不清，导致村民的信任危机。最后，由于市政府、乡政府政策的变动带来的不确定性以及在大数据时代变化日新的情况和自身资金投入与产出方面的顾虑，拖欠工人薪金，使得煤改气工程一度中断。3.3.4制度因素分析农村“煤改气”政策本身存在问题，这项政策具有法律依据，但是我国没有专门的系统的明确的法律条文来确保天然气短缺等客观因素对生产、生活造成的后果进行补偿的机制。使得农村“煤改气”政策一度中断，饱受质疑。3.4 本章小结随着我国工业化进程的发展，大气污染防治的问题浮现出来。保定市江城乡农村“煤改气”在乡村振兴战略和生态文明建设的背景下提出。本章主要介绍了作为我国所特有的农村“煤改气”政策其中存在的许多问题：相关主体能力不足，相关主体间合作体系尚未形成，合作体系的内部保障措施尚未完善，相关主体间关系紧张。并从地方政府、公民、社会组织、体制四方面因素分析问题形成的原因。第4章 保定市江城乡农村“煤改气”问题对策为了贯彻乡村振兴战略，解决农村“煤改气”政策所产生的问题刻不容缓。立足于政府、农村住户、社会组织三者不同的目标和利益，构建三者共同参与的合作体系刻不容缓。4.1 提高相关主体自身能力基于现代治理理论的基础上，应该十分强调并重视合作体系中成员的能力建设问题，这不仅是适应我国市场化进程的必然要求，也是我国实现公民参与和民主发展的需要。因此，政府、公民、社会组织都需要提高自身治理理论能力，以防止单中心的治理现象的出现。最终实现“推动社会组织和公民社会的发展，提高全社会参与社会管理的主人公意识，形成强政府、大社会的新型政府和社会关系19。”4.1.1地方政府针对保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中地方政府官僚主义作风严重的问题，运用治理理论可以打破保定政府作为单一权力中心的现状。一方面，弱化地方政府权力。所谓的弱化并不是指取消政府的权力，而是指让市场在资源配置中稳坐第一交椅的意思。以此来适应我国特有的市场经济体制，通过招标、采购的渠道选择初级承包商，而在监督的情况下，让初级承包商选择次级承包商，在政府控制与社会自治之间寻求平衡。另一方面，分化政府权力。即保定市政府与燃气公司和公民之间重新进行权力划分，由集权走向分权20。具体包括：一是保定市政府向江城乡政府合理分权。二是政府与燃气公司合理分权，解决其“一手遮天”的问题。当然，权力的分化需要建立在向社会公开、透明的基础之上。比如在北京市的煤改气过程中，环保局长负责上级下达的任务，因地、因时制宜制定相应的具体的公私经营模式，而其下辖的办公机构则处理内部部门之间的关系以协调公私部门的活动。招标采购人员进行招标采购之后，经过发标、投标、评估、开标、签订与社会组织的服务并监督社会组织履行合同，将基层公务人员与燃气公司进行紧密匹配，燃气公司作为公共服务直接提供方，进行反馈和信息公开等21。4.1.2 公民此处的公民指的是保定市江城乡煤改气过程中的农村住户。解决村民参与层次低的问题还要沿用村民自治的形式。从法律角度来看，乡镇政府与村民委员会之间是平等的关系，由于二者观察问题的角度以及所追寻的目标层次的差异，二者之间必有矛盾，但矛盾的解决并不需要第三方来调节，完全可以采用内部协商的措施。村民自治历来是一个难题，因为人心向来是不可捉摸的，所以要制定细密的法制，但法律越细密，其流弊也就越多。可以采用程序性的规定来保障村民参与22。廊坊市政府部门与村委会联合进行改革，具有驻村代表来相应地分包分管不同的村，与燃气公司所派遣的驻村代表形成同袍关系，组成专门行动小组，对村民在行政、法律和技术上的问题加以解决。4.1.3 社会组织此处的社会组织主要指燃气公司，其内涵中的追寻利润的动机在提供公共服务方面具有极大的优势，但也是由于这个问题，其公共责任感相当缺失。从保定市新奥燃气有限公司来看，它缺少稳定的资金来源，主要是通过银行贷款和自身营利盈余来支付。针对这个原因，可以通过政府支持以及社会捐助的形式加以解决。其次，也要有明确的规定，保证其在盈利的同时，更大程度的关注社会责任。河北省的补贴政策都大同小异，而在廊坊市农村“煤改气”政策执行过程中燃气公司派遣人员进村、驻村，向村民亲自宣传燃气信息的最新情况和技术升级方面的信息，制作表格定期上门服务，为村民充水、指导村民的安全使用。4.2 建立相关主体间合作体系4.2.1 规划合作体系建立完善的合作体系的基础便是将传统的以政府为主导的单一中心治理模式转变成为多中心治理模式。从政府与政府之间的角度来看，除了上述的弱权、分权之外，市政府和乡镇政府之间以明文的形式进行沟通，并在政府门户网站上进行公示。从保定市江城乡农村“煤改气”来看，保定市政府应将自己“不该管”、“管不好”的项目下放给乡政府。江城乡政府应该建立属于自己的门户网站，具体信息用官方的形式公示，而不是令道听途说的谣言盛行；从政府与社会组织之间的角度来看，政府运用正常的招标、采购措施来确定初级承包商，而具体的、细致的工作由初级承包商基于法律来确定次级承包商等。政府派遣行政人员进行监督。从保定市江城乡农村“煤改气”来看，保定市政府应用招标、采购的形式来选择燃气公司，与此同时，派遣基层行政人员来监督改造工程，而不应该大包大揽。明确政府与社会组织之间的定位和角色分配，充分发挥市场在资源配置中的作用；从政府与公民之间的角度来看，除上述的市政府和乡镇政府之间的信息沟通和官方公示之外，关于民生的问题应该第一时间让老百姓知晓，不但推行政策，而且让政策背后的意图显现出来。从保定市江城乡农村“煤改气”来看，市政府、乡镇政府在响应上级的号召之后，召开听证会等能充分表现民意、民智的形式来充分听取农村住户的意见和建议，并向农村住户充分进行政策宣传；从公民和社会组织之间的角度来看，良好的信息沟通以及资金使用等信息透明是建立良好合作体系的基础。从保定市江城乡农村“煤改气”来看，新奥燃气有限公司应准确定位自身与市政府、乡镇政府以及农村住户之间的关系，应由自身负责的部分，不假借他人之手，亲力亲为。总而言之，使政府、公民、社会组织三方在合作体系之中有自身恰当的位置，在互不干涉和互相扶持的基础上进行“煤改气”政策的执行。4.2.2 启动合作体系当合作体系规划完成之后，下一步就是合作体系的启动。政府的优势就在于有财政和政策上的扶持，而社会组织的优势在于提供公共服务，公民作为政策执行的对象，其自愿程度的高低也影响着政策执行的效果。保定市江城乡“煤改气”政策执行中，市政府、乡政府将改造工程及后续保障措施的资金投入到年预算中，并利用自身优势，开启社会募捐的便利渠道。给予社会组织、公民一定物质利益的补偿。4.3 完善合作体系的内部保障措施保定市江城乡农村“煤改气”政策执行一直以来是靠政府行政手段来维系的，虽说涉及三方面主体，但社会组织、公民参与合作体系往往是被动的。如何变被动为主动参与，做到三方合作的效益呈几何倍数增长的趋势，就要有以保障合作体系的措施为基础。4.3.1 沟通方式的双向性与多样化现代网络的发达以及电子政务的发展，使得电子沟通十分可行。保定市江城乡农村“煤改气”在传统的层级节制的沟通方式上，可以大胆地采用星型沟通方式，尝试平级沟通以及斜向沟通。首先，要有网络沟通的部门设置，确保沟通的双向性以及及时性。其次，以大数据时代背景为基础，实现数字化的信息共享模式。最后，应建立一种囊括燃气公司、市政府、乡政府以及农村住户几方共同参与的沟通模式，在这几方之间确保顺畅沟通和信息共享。4.3.2 协调灵活性在瞬息万变的信息时代，时间以及信息成为首要的资源。除却沟通的电子化、网络化之外，还需要协调者的主导而促进政府、公民和社会组织三方沟通、协调的及时性与有效性。在这种情况下，政府就要派遣行政人员和技术人员协调初级承包商以及供应商之间的关系，承包商与农村住户之间的关系。在财政和政策方面对农村住户、承包商、供应商给予一定的物质利益补贴，从而促进社会组织的社会责任感以及提高农村住户资源改造的积极性。4.3.3 激励机制人性化 在以社会责任为主导的政府和以效益为主导的社会组织之间建立统一的激励机制实属难事，但难事并非是不可能完成的事，还是有一些参照标准得以参考，比如服务质量、效率等。当合作体系的成员明确其目标和效益之后，自会向着共同目标努力。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程中，要投入而且加大投入改造工程中对土地损害恢复的资金和技术，在加大对燃煤户处罚的同时鼓励燃气户的生产和消费。一方面对燃气泵的安放所造成的危险隐患加以排除，另一方面对社会组织饱含志愿精神和农村住户饱含自愿改造精神给予相应的回报，而又是对于煤改气工程的有力、有利宣传。4.4理顺相关主体间关系4.4.1 权责一致从现实来看，政府通过公共服务外包的模式与承接方签订合同，以防止提供服务过程中出现问题而逃避责任。一方面是由于政府认为自身已经将这项服务承接出去，自己不是服务的直接提供者。另一方面，政府自认为以公共责任为主导，美其名曰为了社会民生，及时出现错误也不应应该加以追究。而社会组织为了自身利益，面对投入产出比以及自身形象的塑造，往往成为出错之后被指责的对象。基于现代治理理论的基础，我们应该认识到权责不一致只会造成合作体系的破裂、难以维系。应该通过共担风险来谋取好处。因为，二者一旦共担风险之后，往往就会在自身审视的同时互相审视、进行纠错，进而避免风险来增进共同利益，加固合作体系。4.4.2 打造信任关系促进合作体系目标的完美实现，以及节省维系信任的监督成本，使得更多的资金用来政策的执行是一个合作体系中可靠的信任关系的优势的体现。合作体系中的信任应以双方共同理解、接受的社会主义核心价值观来维系，以结果而不是过程来维系。保定市江城乡农村“煤改气”政策执行过程一直未能建立良好的信任关系，是因为始终存在着不信任感，无论是市政府还是乡政府之间、政府与燃气公司之间、燃气公司与农村住户之间都存在着信任危机。一方面是由于信息不对称导致，另一方面是与其角色、职能定位相关的。无论是市政府还是乡政府都应该突破传统观念，创新思路与模式、依法行政、限制自身权力无限膨胀。再运用行政手段、法律手段对燃气公司与农村住户的权利和义务进行明文规定，缓解并尽可能的消除信任危机。4.5本章小结冰冻三尺非一日之寒，水滴石穿非一日之功。解决保定市江城乡农村“煤改气”政策所产生的问题，不能一蹴而就。本章主要介绍了从政府、公民、社会组织三者全方位出发，来解决保定市江城乡农村“煤改气”所产生的种种问题。首先，政府不仅要重视自身政绩，同时要履行自身职能；其次，农村住户要提高自身参与的积极性；最后社会组织在参与此项政策中不仅重视营利而且要具有人性化来关注社会责任。结 论第一，农村“煤改气”政策作为可持续发展的重要组成部分，自提出以来就备受社会各界的关注，对学术界和现实实践产生了深远影响。本文通过对保定市江城乡农村“煤改气”政策推行过程中的理论论证、实现条件加以综合分析，可以发现其中存在着许多问题，比如政府、公民、社会组织不能有效的进行合作，无法建立合作网络等。总体来说保定市江城乡农村“煤改气”问题只不过是换了一种形式的政府主导政策推行过程产生的问题。对于这一点，要加以清醒的认识。第二，我国公民社会方兴未艾，社会组织的社会责任感在逐渐增加。在保定市江城乡农村“煤改气”政策推行也要持一分为二的评判标准，在认清现实的弊端的同时也应该看到从中折射出的我国治理实践的不断发展。应该坚信农村“煤改气”政策执行过程中的问题是可以解决而且是能够有效解决的。第三，由于本人的学术能力有限，加之篇幅限制，本文中对一些问题未作深入的讨论，比如阜外农村“煤改气”的经验等。在今后的学习、研究中，会通过更多的学习、实践，争取在现代治理理论的发展和保定市江城乡农村“煤改气”政策执行中的应用的研究中更加深入、完善和具体，对本文的围绕保定市江城乡农村“煤改气”过程中政府、公民和社会组织三方合作的建立和完善进行修改和补充。参考文献1关欣,聂海亮,宋立丽.北京煤改气问题分析J.区域供热,2015(06):22.2英鲍勃杰索普.治理的兴起及其失败的风险: 以经济发展为例的论述J. 国际社会科学杂志(中文版), 1999(1): 31.3庆蕾.科学理性看待“煤改气”J.中国电力企业管理,2014(23):50-51.4孟亚东,孙洪磊.京津冀地区“煤改气”发展探讨J.国际石油经济,2014,22(11):84-90.5刘虹.“煤改气”工程且行且慎重基于北京市“煤改气”工程的调研分析J.宏观经济研究,2015(04):9-13.6何曼.“煤改气”之后J.供热制冷,2017(03):39-40.7陈家建,边慧敏,邓湘树.科层结构与政策执行J.社会学研究,2013,28(06):1-20.8贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验J.中国社会科学,2011(05):61-79.9张凤霞. 天然气在供暖应用中关键问题的研究D.山东建筑大学,2017.10叶校桢. 大气污染防治背景下保定市城市环境管理体制研究D.河北大学,2017.11保定市大气污染防治条例N. 保定日报,2017-01-23(A03).12席菁华.京津冀“煤改气”痛点何解?J.能源,2016(12):58-59.13刘琳.实现保定市大气污染防治目标的对策及建议J.中国环保产业,2014(01):49-51.14何素娟. 河北省主要城市大气污染形势分析与防治对策D.河北科技大学,2017.15蔡拓编.全球治理与中国公共事务管理的变革M.天津人民出版社.200516俞可平.治理和善治引论J.马克思主义与现实,1999(05):37-41.17杨光斌.政治学导论M.北京:中国人民大学出版社,2011:7880.18李红梅.我国政府未来的治理模式基于盖伊彼得斯四种模式的解析J.领导科学,2015(08):25-27.19美詹姆斯N罗西瑙著，张胜军等译.没有政府的治理M.江西人民出版社，2006:18-19.20朱立言,刘兰华.网络化治理及其政府治理工具创新J.江西社会科学,2010(05):7-13.21王岩,魏崇辉.协商治理的中国逻辑J.中国社会科学,2016(07):26-45.22陈继军,陈光达.“煤改气”的环境治理战略J.中国电力企业管理,2014(19):16-18.