“河长制”在城市黑臭河道治理中实施状况调查研究——以南京市为例公共管理专业

目录“河长制”在城市黑臭河道治理中实施状况调查研究以南京市为例1一、河长制的法制基础及重要性2（一）河长制的法制基础2（二）落实河长制具有重要意义31、切中时弊，创造内在动力32、 明确责任，细化责任模式33、先探先行，保障目标实现3二、意见关于河长制在城市黑臭河道治理中的规范指引3（一）规范责任体系3（二）细化组织形式3（三）强化考核问责4（四） 拓宽社会监督渠道4三、 河长制实践考察4（一） 立法情况4（二） 组织保障51、河长制办公室62、黑臭河道整治工作指挥部73、河道整治办公室7（三） 考核问责8（四） 社会监督8四、河长制在城市黑臭河道治理中的现实困境9（一） 法律规范缺失9（二） 河长的分工协作存在弊病9（三） 问责机制存在问题10（四）公正参与层次较低10（一）改进治理体制11（二） 搭建考核问责的配套措施11（三）联接河长制与公众参与制度12“河长制”在城市黑臭河道治理中实施状况调查研究以南京市为例摘要“河长制”对黑臭河治理具有重要意义，关于全面推行河长制的意见规定，“河长制”实施过程中应当规范责任体系、细化组织形式、强化考核问责、拓宽社会监督渠道。而实践中仍存在法律规范缺失、河长的分工协作存在弊病、问责机制存在问题、公众参与层次较低等缺憾，迫切需要通过改进治理体制、搭建考核问责的配套措施、联接河长制与公众参与制度。关键词 河长制 城市黑臭河道治理 法律支撑 考核问责机制 公众参与 Long river system"on the black smelly river governance is of great significance，On the full implementation of the views of the long river system"regulation, ought to implementation of the" long river "responsibility system, refine the organization form, strengthen the assessment of accountability, widen the channel of the social supervision.But in practice there are still lack of legal norms, the river a long collaboration flaws, accountability mechanism existence question and the low level of public participation,Urgently needed by improving management system, set up the assessment of accountability measures, joins the river system and public participation system of long,To strengthen the "long river" in the black smelly river management of security in our country, the implementation of the "about the comprehensive implementation of the views of the long river system"river chief system;City black smelly river management;law support;Assessment and accountability mechanism;public participation2013年“请环保局长下河游泳”、“请市长下河游泳”的呼声不绝于耳。政府迅速作出了落实“河长制”在城市黑臭河流治理中运用的决定。自推行以来，“河长制”在落实环境首长负责制、破解“九龙治水”困局、搭建社会共治平台等方面取得了不小突破。鉴于此，2015年，国务院颁布“水十条”与工作指南，重点强调在城市黑臭河道治理中落实“河（湖）长制”，并于2016年12月审议通过关于全面推行河长制的意见（以下简称意见），将河长制从应对水危机的民间创举上升为上层意志。然而作为一项由实践催生的新生制度，“河长制”难免存在问题。笔者拟在法治视域下联系意见有关方面的规范性指引，考察南京市黑臭河道治理中“河长制”的具体实践情况，探求内在问题，尝试提出法律向完善对策，盼加强现有法律法规的可操作性，贯彻落实意见。一、河长制的法制基础及重要性目前，我国“河长制”已实现了法制化，并呈现出了巨大的生命力实践意义和制度价值。（一）河长制的法制基础 “河长制”是环境治理领域中领导督办制、目标考核制、环保问责制、一票否决制等内部管理机制的综合衍生品，具有一定的制度延续性。水污染防治法第4、5条，新环境保护法第28条是其法律依据。常纪文则进一步指出，环境保护党政同责制度已被生态环境损害责任追究办法、目标评价考核办法和意见采纳，与环境保护法等规定共同为河长制提供了法制基础。（二）落实河长制具有重要意义1、切中时弊，创造内在动力我国法律对水污染防治制度、地方人民政府及水行政部门的水环境负责形式都有规定，但水污染并没有得到改善，甚至恶化，是因为我国一直把地方经济增长作为政绩考核的主要指标，致使各级党政领导忽视了环境保护。“河长制”正切要害，将水环境的改善与政绩挂钩，激发政府的治污积极性，有效落实了水环境目标责任制，助推城市黑臭河道治理目标的实现2、 明确责任，细化责任模式“多龙治水”格局下，我国水环境治理体制有着“统管部门统而不统、分管部门分而不分、管理职权交叉矛盾”的桎梏。“河长制”的诞生和推广，把地方党政领导置于黑臭河治理第一责任人的地位，利用地方政府的行政资源协调各部门力量，进一步明晰了黑臭河治理的责任体系，是“水十条”第九条的有力体现。3、先探先行，保障目标实现意见要求2018年年底前全国各地全面建立河长制，将有助于河长制现有优势的发挥、现存问题的暴露及改善，从而形成可复制、可推广的经验，服务于黑臭河治理，助力“2030年我国黑臭水体得到消除”目标的达成。 二、意见关于河长制在城市黑臭河道治理中的规范指引“水十条”对我国城市黑臭河道治理的责任模式提出了明确政府主导责任、规定组织保障责任、规范考核问责机制三方面要求。基于此，意见及实施方案对相关推进措施予以了细化规定。主要包括：（一）规范责任体系意见表明“河长制”以“坚持党政领导，部门联动”为原则，其第二条意味着河长制的落实主体是地方党委和政府，负责统筹全局；环保、水利等部门的职责分工仍不变，负责对河长制实施进行业务指导和技术指导，同时向河长负责，接受河长的协调和监督。（二）细化组织形式意见第三条提出“建立省、市、乡、县”四级河长体系，并给出了河长的遴选标准（见下表）；同时要求地方确立完善的工作机制，县级及以上河长设置相应的河长制办公室和明确一个牵头部门及成员单位，具体组成由各地根据实际确定。在保持了整体规范性的同时，又保障了地方灵活性。（三）强化考核问责意见第二条、第十三条强调健全监督考核机制。在“水十条”的基础上，一方面进一步明确了考核主体，规定由县级及以上河长对相应河湖下一级河长进行考核；另一方面加强了责任追究力度，将河长制纳入最严格水资源管理制度的考核，实行生态环境损害责任终身追究制，以激发政府治理黑臭河的积极性。（4） 拓宽社会监督渠道意见第二条、第十二条、第十四条皆提出了增强公众参与制度运用的要求，主要包括两方面，一是建立信息公开平台，如通过媒体公示河长名单、在河岸竖立“河长公示牌”公示河长联系方式和管护目标等；二是聘请社会监督员监督和评价治理情况，以将公众参与制度落到实处。3、 河长制实践考察根据住建部排查结果，60%的黑臭水体处于在广东、江苏、山东、湖南经济相对发达地区。其中，江苏省黑臭河整治达标率虽历年上增，却低于70%，处于后列。另，据近年来江苏省环保厅发布的全省城市河道环境整治情况通报，南京市多次达标率靠后甚至垫底，今年有7条河流被纳入了2017全国重点督办河流中。故南京市黑臭河道整治效果差，具有很大的典型性。笔者对“河长制”在南京市黑臭河道治理中的实施情况进行考察，盼切实把握我国有关规范的问题、法律实践中的弊端。（1） 立法情况在南京市及南京市11个区的政府官网上进行检索，发现涉及“河长制”在黑臭河道治理中运用的法律规章共包括两类，一类是市、区关于水污染防治的立法，例如南京市水污染防治行动计划、2017年全市建成区黑臭河道整治攻坚方案等，皆使用“完善河长制”“落实地方政府责任”、“加强组织保障”、“加强部门协调和调动”等描述性词语，给出了落实“河长制”的规定；另一类则是河长制的专项立法，具体展示如下：在南京市及南京市11个区的政府官网上进行检索，发现涉及“河长制”在黑臭河道治理中运用的法律规章共包括两类，一类是市、区关于水污染防治的立法，例如南京市水污染防治行动计划、2017年全市建成区黑臭河道整治攻坚方案等，皆使用“完善河长制”“落实地方政府责任”、“加强组织保障”、“加强部门协调和调动”等描述性词语，给出了落实“河长制”的规定；另一类则是河长制的专项立法，具体展示如下：结合有关报道的介绍，可知南京市于2007年开始便进行“河长制”探索，主要运用于防汛工作，各区各行其是，尚无统一规范。2012年底至2013年期间，江苏省办公厅在全省范围内强调将“河长制”用于治理城市河道污染，是以，南京市正式将“河长制”纳入黑臭河道治理体系之中，于2013年颁布三部规章，提出建立全市骨干河道“河长制”管理机构、明确部门职责分工、规范河长制考核办法。2017年，在意见的号召下，南京市开始在全市范围内落实河长制。（2） 组织保障目前南京市涉及黑臭河的机构一共有三类：河长制办公室、黑臭河道整治工作指挥部、河道整治办公室。以下进行具体介绍：1、河长制办公室河长目前南京已建立起“市、县、乡（镇）、村”四级河长体系，展示如下职位涉及区统战部长、区政协副主席、区委宣传部部长。一般而言，一级河长负责指导，二级河长负责落实。以上河长组成了各级河长制工作小组，行政首长担任组长，副职负责人担任副组长，成员包括826位不等，成员单位涉及政局、监察局、环保局、国资/城建集团董事长、街道办事处、林场/农场场长等部门。每个河长制工作小组设立一个河长制办公室，负责统筹安排河道整治工作。区级河长制办公室一般设在水利局，区级以下河长制办公室则无统一标准，设在农副业科、环保所等处的皆有。2016之前，实行“省、市、县（含县级市、区）”三级管理模式，设立市区河道管护联席会议制度，各区推行“河长制”，一河一策专人专管。以六合区为例，区级“河长制”办公室设立办公室主任，由区级政府人员担任负责人，由水利、住建、工信、环保主管部门负责人担任成员。下设：河道巡查组对河道日常进行巡查，发现违法现象及时查处；城区河道工程推进组负责河道建设项目的推进；河道整治工程推进组管理河道生态修复、治理事务；水质监测组定期进行河道水质观测；督查考核组对河道管理情况、工作人员进行考察；办公室成员涉及15个政府部门，分工协作，合力整治。其他区级“河长制”办公室机构设置相类似。2、黑臭河道整治工作指挥部随着2015年4月“水十条”的颁布，全国打响城市黑臭河道治理水务攻坚战。南京市政府响应号召，2016年春节后上班第一天便对水污染防治和黑臭河道整治工作做出部署，改善工作机制。南京市人民政府于2016年2月15日在组织架构上将针对黑臭河道治理进行如下调整：以区为主，市区联动。南京市将设置“市区两级整治指挥机构”。在市级设立“全市黑臭河道整治工作指挥部”，下设办公室，主要负责计划统筹、业务指导、工作考核、市级项目的协调推进等工作。办公室下设四大部门，由7个部门抽调专人集中办公。在区级设立此指挥部，统筹黑臭河道治理。市城管部门、市公安交管部门、市城建集团、各区（园区管委会）等6个部门协助市级整治指挥办公室完成黑臭河道整治。3、河道整治办公室秦淮区等地还设置河道整治办公室，下设5个执法组，成员单位涉及区水务局等六个部门，同样负责黑臭河道整治工作。根据笔者的考察，目前黑臭河道的治理工作尚由市级黑臭河道指挥部、各区河道整治办公时机黑臭河道指挥部完成，河长发挥的作用相对较少。（3） 考核问责目前南京市河长制考核的主要依据是南京市人民政府办公厅于2013年12月23日颁布的考核办法（试行）。主要的考核办法总结如下：有些区根据此考核办法也根据实际情况，进行了进一步细化规范。主要变化包括：增大了河道考核评次，规定了月度考核、每月讲评、季度通报等形式；删去公众评议环节，文件中删去了感官指标的评分项及评价信息公示的要求；考核单位规定不一，有些地区由河长制办公室成员进行整治情况考核，有些地区由各部门负责考核。（4） 社会监督目前，政府和居民对于黑臭河道治理公众参与共同作出了努力。政府层面进行了两方面努力，一是搭建信息公开平台，如通过媒体公示河长名单、在河岸立“河长公示牌”公示河长联系方式和管护目标、展示部分考核情况；二是邀请一些公众委员参观黑臭河道的整治情况。公众层面则以“民间河长”为主要力量，建立起黑臭河治理的监督平台。民间河长主要由民间环保NGO组建，主要进行四方面工作，一是通过巡河，对河道的感官情况进行评测，形成河流档案，交由有关部门作参考；二是认领河流，发现污染现象即进行举报和曝光；三是进行河长及黑臭河治理的信息公开申请；四是召开圆桌会议，作为中间人，邀请官方河长、民间河长、治水企业洽谈，交流意见。如2016年11月30日、2017年3月28日莫愁环保协会就举办了两次黑臭治理公众参与及河长制圆桌会议。四、河长制在城市黑臭河道治理中的现实困境为保障意见在黑臭河治理中的有效性、操作性及实施。通过实践与理论的对比，提出合理的完善对策，使意见落到实处。（1） 法律规范缺失河长非行政岗位，河长的任命、河长制办公室的设立、河长的考核办法，皆以政府规章、规范性文件等形式确定，层次较低。致使河长的设置、运行皆缺乏法律依据，变动较大，存在非法治性的弊端，也不满足法治化的要求。河长之间的以下关系未厘清：上下级“河长”内部之间的关系，分清责任。“河长”与政府部门之间的关系。“河长”与治理企业（政府与市场）的关系。“河长”与“河长”（上下游河长关系）。“河长”与公众监督管理的关系。（2） 河长的分工协作存在弊病河长的选取是出于应付上级要求的目的，随意性较大。这点从河长的职位涉及范围之广便可略见一斑，许多河长并未从事过河道管理相关工作。这也导致许多河长发出了“莫名其妙被推为河长”、“担心突然接到举报信息无从应对”的埋怨和担忧之声。河长不了解黑臭河治理，本质上还处于“水务”治水的状态。尤其是区级以下的河长，对自己负责河道的信息一无所知。实践中主要还是由水务部门进行治水，环保局的水质监测信息要主要在黑臭河道指挥部、黑臭河道治理小组、水务部门之间进行定时公示。大部分河长不参与治河情况的监督。根据笔者的考察，一般只有市长、区长、村长等会适当进行黑臭河治理的现场检查，其余河长基本关注负责河道的整治情况。治河河长存在“运动战”心理。黑臭河治理目标定得过高，增加了治河部门的压力，致使治河部门往往将精力放在即将接受考核的河道上，应接不暇，疲惫不堪。跨区域的河长间缺乏交流协作。未考虑到水环境的整体性和自然性，上下游河长之间尚未建议沟通机制，导致下游河道开始启动治水工程而上游尚处于规划阶段，致使下游治水效果不佳、需要返工的情况项目管理规范化要求高，程序复杂，协调难度大。城市黑臭水体整治很复杂，涉及的管理部门也比较多，主要涉及住房城乡建设（规划、市政、水务、市容、城管、园林等）、环境保护、水行政、农业相关管理部门以及河湖长，各部门如何各司其职、通力协助成为一大难点。另外，据南京市水利局2014年工作总结及2015年工作计划显示，由于城市河道多头管理，推诿扯皮现象时常发生，存在重点河道污染防治项目审批较慢的情况。（3） 问责机制存在问题问责途径存在缺陷。第一，问责主体不统一，有些地区由河长制办公室成员进行整治情况考核，有些地区由各部门负责考核；第二，问责方式缺乏公正性，属于内部考核，存在“既当运动员又当裁判员”的情形，同时由环保部门等对行政首长进行考察，容易出现过度衡量的弊端；第三，缺乏社会监督，从近几年的规范来看，逐渐将公众参与整治情况评议的规定删去，新闻上也未公示2016年未达标整治河道河长的信息。责任主体不恰当。第一，许多河长不参与河道治理，由其承担整理不力的全部责任，属于权责不对等。第二，许多河道整治工作，通过招投标等项目交给企业进行整治，整治不力的后果完全由河长承担不尽合理。治理资金的流转过程就是治理责任的转嫁过程。谁掌握资金，谁就有权，谁就要负责。谁使用治理资金（同时赚钱），就也得承担治理责任。考核标准不合理。实践中往往出现符合水质标准，但公众认为未消除黑臭的情况。因而，对水质标准的设置有待考量。责任形式尚不完善。第一，意见中的生态环境损害责任终身追究制尚未落实；第二，除约谈河长、撤销有关经费外，其余责任形式尚未真正落实。（四）公正参与层次较低政府采取的公众参与措施浮于表面。政府公开的信息非公众想知道的信息，公众在申请信息公开时常常遇到政府不作为的情况。比如莫愁协会于2016年进行了黑臭河治理信息的公开未果。政府很少主动召开相关会议，进行官方、民间的对话，主要表现在南京市有关交流较少、现有的交流主要由环保协会推动、官方河长不太愿意出席相关会议。民间河长发力不足。经环保机构的反馈，大多公众对于参与黑臭河道整治效果的监督和评价，只能保持一时热度，民间河长缺乏激励机制，导致坚持时间不长。例如李永康在回顾协会民间河长创建过程中指出，显然产生了以大学生为主的“民间河长”能坚持多久？对推动黑臭河治理能发挥多大作用。活动组织者首先开始有了质疑。结合政府工作重点，笔者认为提出以下四方面的法律建议，保障我国城市黑臭河道的治理，贯彻落实意见。（一）改进治理体制第一，整合管理体制。明确河长、河长制办公室、黑臭河道指挥部、河道整治办公室之间的职能分工。笔者认为，党政负责人担任河长不可取。一方面，行政首长具有多元任务，过多给施加压力将分散其在其他方面的行政资源投入，没有时间，就使“河长”流于形式；另一方面，河长制的成功经验有被复制到环境保护的其他领域的可能性，如此便会出现“林长”、“路长”、“大气长”等各种形式，如果都由行政首长担任责任人，负责统筹规划，将导致环境管理体制的错乱。现在地方政府一把手当河长，基本不合适。其三，如果实现不了“目标”，如何追责？如何再监管其他“河长”。鉴于此，笔者提出仍由黑臭河道指挥部、河道整治办公室负责黑臭河道的直接治理，负责黑臭河道的选取、方案制定和实施工作，将河长制办公室设在两个部门之下，负责河长工作的监督考核。河长的主要职责是对河道整治进度进行督促、考察、听取工作汇报并提出建议。同时通过河长建立起上下游、左右岸之间的沟通机制。第二，抓住两个重要环节，把握河水治理，实现目标的主动权。 现在的情况下，（市场经济格局下，“河长”手中不可能有直属治理队伍，且“河长”多数并非环保治河专业出身）“河长”虽然是河水治理目标的责任主体，但实际上自己并无主动权，命运掌握在其他人手中（他人作刀）。关键在两个环节。治理河水的方案设计（方案是治河质量的核心）。“河长”是治河的责任主 体、方案设计者是治理主体。“河长”应有方案的决定权。设计者向“河长”负 责，承担河道治理目标的责任。“招投标”和“治理合同 “河长”既然是河水治理的责任主体，应当是招标方，中标方也是治理主体。招投标和治理合同的内容应当是河水治理目标合同（方案和治理工程管理一致性）。现在招投标（合同）方案与治理管理分隔，变成“项目”合同。往往由不懂 河水质量的企业中标，然后再分包实施，这个现象是不正常的。实际治理必然出现关系复杂、责任不明的问题。招标制度要改革，招标权要归河长，中标者要承担长期责任。第三，完成机构整合后，通过四种途径进行河长制的法治再造。一是地方政府提请有权的地方人大认可；二是制定规章；三是制定“河长制”立法。四是地方政府申请特别授权。（2） 搭建考核问责的配套措施第一，完善考核方式。在考核主体方面，落实上一级河长对下一级河长考核的考核方式，同时增加公众评议制度，通过环保NGO等途径完善感官指标的考核。在责任承担方面，在上述机构改革建议的基础上，治水部门承担直接责任、河长承担间接责任、治理企业承担治理不利的违约责任，生态损害终身追责对治水部门进行，黑臭河治理效果仍与河长政绩挂钩。在考核标准方面，调整水质目标的有关标准，同时将污水处理标准和地表水标准的数值进行规范统一。第二，建议时机成熟时，出台河长制考核办法，统一各地河长制的考核标准、考核程序、责任主体、问责主体。（三）联接河长制与公众参与制度一方面，进一步强调政府信息公开。强调政府的说明义务，要求对河长的选任标准、治河方法、治河情况、考核结果、问责情况等进行全方位的公开河水说明，接受公众的进度。并通过进一步完善环境信息公开办法（试行）对信息公开的程序和标准予以确认，以保障公民的知情权。另一方面，助推“民间河长”的发展。实践证明，民间河长对于治理黑臭河道具有重要的实践意义，应当予以支持和鼓励。一方面，建议结合“生态文明社区”的建设要求，配合省市“263”行动计划，由环保协会牵头、政府支持建立“社区河长”，进一步推动河道监督，主要是由于“社区”居民是环境利害的直接关系者，居民对环境的诉求“享受环境”是民生的权力，因此从“污染人人有份，治理人人有责”的理念出发，每个社区居民都是环境的监护者。在时机成熟时，可以将“民间河长”作为“河长制”的制度演进，对其选拔程序等进行规范，形成“双河长制”的格局，对此，贵州已有先探；另一方面，建议引入公益诉讼制度，降低公益诉讼的标准。