可持续发展原则与环境法

第三章 可持续发展理念与环境规划管理法 规的基本原则 谷晓坤 2010 第一节 可持续发展理念 一、可持续发展的由来 1、古代朴素的可持续发展思想 典故： “ 网开三面 ” 、 “ 里革断罟 ” 孔子： “ 钓而不纲，弋不射宿 ” 管仲 ： “ 为人君而不能谨守其山林 ” 秦律 田律 ： “ 春二月，毋敢伐树木山林 ” 与 天 地 相 参 西方一些经济学家如马尔萨斯（ 1802年）、 李嘉图（ 1817年）和穆勒（ 1900年）等，他们 也较早地在著作中提出过人类消费的物质限 制，即人类的 经济 活动范围存在着 生态边界 。 1、古代朴素的可持续发展思想 一、可持续发展的由来 2、现代可持续发展思想的产生 早期的反思 寂静的春天 一服清醒剂 增长的极限 全球的觉醒 联合国人类环境会议 可持续发展的提出 我们共同的未来 重要的里程碑 联合国环境与发展大会 一、可持续发展的由来 （二）可持续发展的概念 1.布伦特兰夫人提出的概念 定义：既满足当代人的需求，又不对后代人满 足其自身需求的能力构成危害的发展。 1987年在 我们共同的未来 报告中提出 1989年 UNEP第 15届理事会通过并得到接受和认同 四、可持续发展的基本原则 （一）公平性原则 (Fairness) 公平是指机会选择的平等性 1.代际公平 指当代人与后代人应有平等的 发展 机会 平等的发展机会主要表现在对资源和环境问题 a.二者是谋求发展的物质基础和前提 b.应将代际公平视为人类活动的约束条件 2.代内公平 指当代人应有平等的发展机会 表现 在： a.对资源的占有和消费的平等 b.公平的发展权 c.公平的资源使用权 当今世界国与国之间在资源的占有和消费上差别 极大；污染转移 强调代内公平就是在资源分配、消费、收入分配 等方面协调国际关系和区际关系。 （二）持续性原则 (Sustainability) 资源的永续利用和生态环境的可持续发展是可持 续发展的重要保证 人类的经济活动和社会发展必须在生态可能的 范围内来满足，即： a.必须考虑资源的临界性 b.必须适应资源与环境的承载能力 结论：人类在经济社会的发展进程中，需根据持续 性原则调整自己的生活方式。 （三）共同性原则 (Common) 实现可持续发展是全球的总目标，因而必须是全 球人民的共同行动。 a.地球具整体性和相互依存性 b.环境问题影响范围大 强调在共同性原则前提下的差异性 第二节 环境法的基本原则 一 、 什么是环境保护法基本原则 ？ 定义： 指在环境保护法中规定或体现的 ， 对环境保护实 行法律调整的基本指导方针 。 它是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的 基本准则 ， 是环境保护法本质的集中表现 。 理解： 环境保护法的基本原则不是随意确定的 。 不能把它同一般的立法和司法原则混为一谈 。 它也不同于一般的法律规范 。 我国环境保护法有那些基本原则？ 环境保护与经济、社会发展相协调的原则 预防为主、防治结合、综合治理的原则 环境责任原则 :开发者养护、污染者治理、利用者 补偿、破坏者恢复的原则 环境民主原则 关于环境保护与经济发展的关系 ， 国际上曾出现过两 种截然不同的观点： 1、概念 二、环境保护与经济、社会发展相协调的 原则 先发展经济，然后再治理环境 “ 先污染 , 后治理 ” 。 很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾 经历过一段 “ 先污染后治理 ” 和严重浪费资源的 道路。 一种主张 : 主张应强调环境保护，抑制经济发展。 认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造 成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止 发展。 停止发展论 其著名代表是罗马俱乐部于 1972年发表的研究报 告 增长的极限 ，该报告有如下基本观点： 另一种主张 罗马俱乐部的基本观点 人类社会的发展由 人口激增 、 加速发展的工 业生产 、 农业生产 、 资源消耗和环境恶化 五 种相互制约的因素构成。 五种增长的启动因素是人口的增长。 人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进 而使耕地和工业生产量也以指数增长， 工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环 境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和 工业增长的双重产物，因而其增长速度比人 口增长和工业增长更快。 罗马俱乐部的基本观点 当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪 初会达到极限。 由于人类与环境系统存在着 发展的无限性 和地球的有限性 这一基本的矛盾，如果增 长不停止而达到极性时，便会导致全球性 危机和人类社会的突然瓦解。 因而，他们提出“必须把经济增长限制到零”， 即所谓“ 零增长论 ”。 怎样评价上述两种观点呢？ 两种观点显然都不妥当。 “先污染后治理” 论，实际是只重视经济发展， 而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的 发展。 而 增长的极限 虽忽视了人类社会的能动性。 但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出 增长超过极限将导致全球危机的警告是具有科 学意义的 虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误： 都把发展与环境看成是互不相容的对立关系 。 定义： 环境保护与经济、社会发展相协调 (协调发展原则） 是指 : 环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同 步实施、同步发展， 实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 核心思想和理论基础是 协调发展 这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发 展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处 理它们之间的关系。 与可持续发展比较 可持续发展是世界环境与发展委员会提出的基 本指导原则 协调发展：着重从横向的关系上。即制约发展 的基本因素的关系上，对发展提出要求； 可持续发展：则从纵向历史发展的过程中，即 当前需要与未来需要的关系上，对发展提出要 求； 两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。 2、意义 是社会经济规律和自然生态规律的客观要求 社会主义生产的目的 ，是为了保证最大限度 地满足整个社会不断增长的物质和文化的需 要。 自然生态规律是处理好人与自然关系的重要 规律，必须遵循 是社会主义现代化建设的需要 是保障人体健康、发展社会生产力的需要 以人为本 3、贯彻 加强环境与发展的综合决策 把环境保护切实纳入国民经济和社会发 展计划 采取有利于环境保护的经济、技术政策 和措施 加强环境保护科学技术研究 强化环境监督管理 加强环境与发展的综合决策 涉及经济、社会发展的重大决策，必须 全面考虑， 统筹兼顾、综合平衡、科学决策 。 不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要 考虑环境和资源的承载能力 。 正确处理 经济增长速度和综合效益的统一 生产力布局与资源优化配置 产业结构调整与解决结构性污染 资源开发利用与保护生态环境 从 源头 就控制可能对环境的污染和破坏。 把环境保护切实纳入国民经济和社会 发展计划 “六五 ” 以前，我国没有把环境保护列入五 年规划。 “ 六五 ” 计划中，开始列入环境保护的目标、 要求和措施； “ 七五 ” 计划中，规定了环境保护的基本任 务和主要措施； “ 八五 ” 计划中 ,加强环境保护。 国家计委和国家环保局于 1994年发布了 环 境保护计划管理办法 ，从而使编制环境保 护计划的工作有法可依、有章可循。 采取有利于环境保护的经济、技术政策和 措施 环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定 历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略 方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保 护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于 环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能 环境经济政策主要有： 奖励综合利用政策 ， 经济优惠政策 ， 征收环境资源费政策 等。 加强环境保护科学技术研究 我国当前环境问题相当严竣，防治污染和生 态破坏的科学技术落后是重要原因之一，所 以必须加强环境保护科学技术研究，依靠科 学技术解决问题。 强化环境监督管理 在我国 ,许多环境污染和生态破坏问题 ， 是由于监督管理不严和管理不善造成的 。 通过强化监督管理可以解决许多环境问 题 。 实例评述 湖南省某市河西开发区是株州市的高新技术开发 区，开发区一创建，作为市政府派出机构的开发 区管委会，其环境意识就非常淡薄。国家明文规 定的开发区环境影响评价，竟然是在市环保局一 再坚持、反复磋商两年，最后在市政府严厉批评 下才拨出钱来上了马。开发区管委会由于地环保 问题认识上存在偏差，致使该市河西的环境管理 出现一片混乱，河西近几年新上马的 57个建设 项目中仅有 9个按国家规定进行了 “ 三同时 ” 建设。 耗资 6000万元、生产色拉油的某厂，于 1996年 6月 开始试生产，但未上环保设施，废水直排淞江， 造成严重的农业损失。 1995年 11月上马的某橡胶 厂，未办理任何环保手续，小锅炉造成工厂四周 浓烟滚滚，附近居民苦不堪言。 1995年 5月试生产 的某印染厂，虽投入 60多万元上环保设施，但一 直没有投入使用，工厂废水已造成了严重污染， 下游湘潭市的农民纷纷投诉。 三、预防为主、防治结合 综合治理的原则 1、 概念 ： 是指采取各种预防措施 ， 防止环境问题的产生和 恶化 ， 或者把环境污染和破坏控制在能够维持生 态平衡 、 保护人体健康和社会物质财富及保障经 济 、 社会持续发展的限度之内 。 明确了预防和治理的关系 ， 确定了治理环境污染 和破坏的途径和方式 。 防治环境污染和破坏 ， 要以预防为主 ， 做到 “ 防患于末然 ” ； 应采取各种措施 ， 综合治理已经产生的环境污 染和破坏 为什么要实行预防为主原则？ 是由环境问题的本身的特点决定的： 消除危害时间长 ， 有些甚至是无法补救的； “ 末端治理 ” 模式的不足： 一是治理成本高 ， 致使企业缺乏治理污染的 积极性和主动性； 二是治理难度大 ， 同时存在污染转移的风险； 三是无助于生产过程中资源浪费的减少； 四是造成政府行政监督管理和执法的成本过 高 。 ； 环境问题是可以解决的 。 2、意义 可以获得投资省 、 收效大的效果 环境问题产生的原因是多方面的 ， 由于 国家财力有限 ， 不可能拿出很多资金用 于治理环境污染和破坏 。 实行这一原则 ， 可以起到事半功倍的作用 。 可以使我国的环境保护工作由消极的 应付转为积极的防治 3、贯彻 全面规划、合理布局 环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有 重要的内在联系。其中 农业生产和资源的开发布局 (直接以自然资源 作为劳动对象，如农、牧、采掘业 )同自然环 境破坏有直接关系； 工业生产布局 (不直接依赖环境，但生产中排 放废弃物 )同环境污染有直接的关系。 生产部门的分布，又影响居民点的分布，从 而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设 施分布。 3、贯彻 严格控制新的环境污染和破坏 通过执行环境影响评价制度和 “ 三同时 ” 制度，把环境问题解决在建设之前或建设 过程之中。 积极治理老的环境污染和破坏 对已经产生的环境污染和破坏，要采取 综合措施积极治理 对严重污染环境的企业、事业单位，要限 期治理 对逾期末完成治理任务的，应依责令其关 闭、停产或转产 实行城市环境综合整治 把环境保护规划纳入城市总体发展规划， 调整城市产业结构和工业布局， 改善城市能源结构，减少污染物排放总量， 不断完善城市环境综合整治定量考核制度。 加强环境监测 通过环境监测，掌握环境质量状况及发展 趋势，为加强环境监督管理和治理提供科 学依据。 清洁生产促进法 2003年 1月 1日 - 预防为主原则的新突破 清洁生产指：不断采取改进设计 、 使用清洁的 能源和原料 、 采用先进的工艺技术与设备 、 改 善管理 、 综合利用等措施 ， 从源头削减污染 ， 提高资源利用效率 ， 减少或者避免生产 、 服务 和产品使用过程中污染物的产生和排放 ， 以减 轻或者消除对人类健康和环境的危害 。 其内涵包括三个方面： 对 生产 过程而言 对 产品 来说 对 服务 来说 意义： 立法方向的重要转变 对传统发展模式的根本变革 实施可持续发展的必由之路 。 只有实现生产方式的根本转变 ， 走新型工 业化道路 、 实行清洁生产 ， 才能彻底解决 经济发展与环境保护的矛盾 。 清洁生产三个显著特点： 第一 、 预防为主 。 第二 、 集约型的增长方式 。 第三 、 环境效益与经济效益的统一 。 清洁生产促进法 的贯彻 -形成企业自觉实施清洁 生产机制 研究制定促进企业实施清洁生产的政策和 清 洁生产促进法 配套法规 ; 加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术 进步的支持力度 ; 严格环境管理和监督； 继续推进示范试点工作； 加强宣传 、 教育 、 培训和信息引导 ， 树立清洁 生产理念 ， 增强企业实施清洁生产的自觉性； 开展创建清洁生产先进企业活动 . 实例评述 位于贵州省罗甸县群山中央的大关村，曾经是贫 困与恶劣环境的代名词。这个村地处海拔 900多米 的高山上，境内乱石林立，水源奇缺，耕地匮乏， 恶劣的生态环境使大关村连基本的生存条件也不 具备。 1984年以前，全村人口粮仅 130公斤，人均 年纯收入不足 50元。 1984年以后，大关村群众同恶劣的生态环境抗争， 硬是在乱石嶙峋的石头里造出 918亩高标准稻田， 实现人均基本农田 0.8亩。他们建成小水窖、蓄水 池 255个，不仅解决了人畜饮水问题，还使 80的 新造稻田旱涝保收。在解决温饱的同时，立足本 村山地资源，发展经济林和畜牧业，增加了收入， 保持了水土，生态环境初步改善。 1995年，该村 人均口粮达 410公斤，人均纯收入 850元。 四、环境责任原则： 开发者养护、污染者治理、 利用者补偿、破坏者恢复的原则 “开发者养护 ” ，是指开发利用环境资源者，不仅有 依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源 的义务。 自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。 开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就 可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并 为更好地持续利用创造条件。 环境保护法 第十九条规定，开发利用自然资 源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定： 各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止 土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、 水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发 生和发展。 1、概念 “污染者付费 ” ，是指污染环境造成的损失及治 理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给 国家和社会。 最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员 会在 1972年初 西方 24个国家组成的经济合作与 发展组织环境委员会提出。显然该原则有利于 实现社会的公平和防治环境污染和破坏，因而 迅速得到国际社会的广泛认可和接受，并被确 定为一项国家环境保护的一项基本原则。 我国 1979年在 环境保护法（试行） 中规定 了 “ 谁污染谁治理 ” 的原则。 “利用者补偿 ” ，是指开发利用环境资源者，应当 按照国家有关规定承担经济补偿的责任 在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳 动创造的，没有劳动价值； 随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人 们认识到环境资源是有价值的， 其价值表现在自 然再生产能力上 ，人类为维护、恢复、增殖自然 资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所 以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源 有偿使用是理所当然的 “破坏者恢复 ” ， 是指因开发环境资源而造成环境 资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责 任。 2、意义 第一，明确了开发利用者的责任，有利于企业和 个人积极防治环境资源的污染和破坏。 第二，明确了政府和污染源单位的不同责任。 可 以促使企业、事业单位加强环境管理，防止环境 污染和生态破坏 第三，体现了社会公平和正义。 第四，有利于环境资源的节约利用，实现自然和 社会的可持续发展。 第五，可以为治理环境污染和恢复生态环境积累 资金 三、环境责任原则的贯彻 1、 建立健全环境保护目标责任制 2、 建立健全各项环境保护制度 3、 加强对承包经营活动的环境资源管理 案例 一、目前， 沈阳市征收城市生活垃圾处理费实 施办法 的草案已经制定完毕，今年年底前，这 个收费办法有望获准执行。今后，沈城每户居民 每月交纳五元钱的城市生活垃圾处理费，而原来 征收的卫生费和垃圾袋装化费将被取消。实行城 市生活垃圾收费制度后，居民小区内的生活环境 将会有一个质的飞跃，居民的生活垃圾将由专人 上门收取，楼道内的垃圾会随时得到清理。 （ 沈阳今报 ） 二、北京市早在 1999年就开始了城市生活垃圾处 理费的征收工作，标准是本市居民每月每户三元， 外地来京人员每人每月两元。 三、在国外，垃圾收费是根据每户居民每月垃圾 的排放量来计算的。环保部门会向居民出售专用 垃圾袋，而垃圾必须使用专用垃圾袋盛装，然后 放在指定的位置，否则就是违法行为。这样，居 民每扔一袋垃圾，就要花钱购买一个垃圾袋，也 就相当于交纳垃圾处理费。这样，为了省钱居民 就会主动减少自己的垃圾排放量。 评述 一、推行城市生活垃圾处理收费制度是符合我国 环境法中 “ 环境有价，污染者负担、治理者受益 ” 的规定。 二、谁产生垃圾谁交费，改变了过去一切由国家 负担的局面。这样也可以让污染环境的行为人付 出相应的代价，使其尽量减少污染物的排放。 三、现在垃圾费征收办法，来了个一刀切，并没 有充分考虑每个人排放垃圾的实际数量，每人每 月多少元把垃圾费搞成了人头费。这样，多扔垃 圾和少扔垃圾交费变成了一个样，根本不符合 “ 污染者付费 ” 的原则。 四、具体的操作方法上还有待完善。 五、环境民主原则 第五节 环境民主原则 一、环境民主原则的形成 又称为公众参与原则，是在环境资源保护领 域，公众有权通过一定程序或者途径参与一 切与环境利益有关的决策活动，使得该项决 策符合广大公众的切身利益。 环境民主原则得以发展的两大理由： 一是公民环境权理论和民主思想的结合； 二是环境保护群众运动和民主运动的结合。 二、环境民主原则的内涵 自然和社会的相互作用，应该主要受行使管 理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的 影响；公众和国家权力机关应当联合起来共 同作出那些影响环境质量的管理政策和措施； 公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定 公共环境的目标和价值的过程；公众应对已 经形成并正在处理当代环境资源危机的国家 行政管理作出合乎需要的选择；公众在鉴定 和争取公共环境利益方面应该有平等的自由 和影响力。 对环境民主原则的理解： 第一，明确了公民在环境保护和可持续发展 中的主人翁地位 第二，有利于提高全民族的环境意识和环境 法制观念 第三，可以使公众对政府的环境资源决策进 行监督 第四，使公民参与环境资源保护的权利得到 法律上的保障 三、环境民主原则的贯彻 第一，实现公民的知情权 第二，保障环境资源诉讼权 第三，加大宣传教育力度 第四，探索民间环保团体的运作模式 第五，充分发挥新闻媒体监督的职能 实例评述 白色污染即塑料污染，在杭州、嘉兴、湖州三市 十分突出，为了把白色污染控制在一定限度，杭 嘉湖三地，决定实施突击治理，发动全民参与。 杭州市采取了 “ 全民动员，分工负责，突出重点， 注意源头 ” 的措施，使白色污染得到有效控制。 嘉兴市以宣传为先导，以治理主要交通干线的白 色污染、改善市容市貌为重点，引导市民从旁观 到参与，从事不关己到 “ 你丢我捡 ” 。湖州市结 合 1999年 5月的中日摩托艇对抗赛和 7月的全国极限 运动会两大赛事，以爱国卫生活动月、 99城市形 象建设年为契机，开展了全方位的治理，效果显 著。通过宣传，杭嘉湖地区对白色污染问题，基 本上已形成了共识，白色污染的治理在三地也取 得了明显的成效。 关于环境权 中华人民共和国环境影响评价法第十一条 : 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响 并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规 划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或 者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众 对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规 定需要保密的情形除外。 环境权的概念 环境法律关系的主体对其赖以生存、发展的环境 所享有的基本权利和所承担的基本义务，即环境 法律关系主体有合理享用适宜环境的权利，也有 合理保护环境的义务。包括以下几层含义： 1.环境权是一种环境法律权利 2环境权的主体和客体广泛 3环境权是一项内容丰富的权利 4.环境权是基本环境法律权利和义务的统一 一 个人环境权 即自然人的环境权，是指自然人享有享用适宜环 境的权利，也有保护适宜环境的义务。 自然人是指包括公民在内的环境法适用范围内的 一切人。不同国家、不同法律对个人环境权的表 述不同。 二 单位环境权 是指单位享有享用适宜环境的权利，也有保护环 境的义务。法律意义上的单位，包括法人组织 （如企业法人、事业法人、社团法人等）和非法 人组织。 三 国家环境权 是指国家享有享用适宜环境的权利，也有保护环 境的义务。 国家环境权是国家拥有的保障全体人民环境权益 的权利，更多体现的是国家对环境保护的职责和 义务，包括环境处理权、环境管理权、环境监督 权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。 四 人类环境权 人类环境权是指人类作为整体有享用适宜人类环 境的权利，也 具 有保护人类环境的义务。 人类环境权的主体是整个人类，包括各个国家的 人的集合、当代人和后代人的集合： 在国内法中，是指全社会、全民族的当代人和后 代人的集合； 在国际法中，是指各个国家的人的集合，各国当 代人和后代人的集合。 三 我国的环境权立法 我国法学界对环境权的理论研究始于 20世纪 80年 代初 ,近 20年以来有了很大的发展。但在环境权立 法方面，我国目前还没有法律直接、明确对环境 权做出规定。 案例评述 据广东省上坝村支部书记何来富介绍，全村共有村民 3265 人，曾是粤北有名的鱼米之乡。自从 1969年大宝山矿山开 采以来，源源不断的洗矿废水流经上坝村，土壤被污染的 噩梦就此开始。据村委会统计，从上个世纪 80年代初到目 前，这个村共有 210人死于癌症，发病率是国家公布平均 水平的 9倍多。癌症患者中以食道癌、胃癌、肝癌居多， 中山大学的医疗和环境专家调查排除了遗传性的可能，认 为是长期摄入重金属所致。 上坝村因癌症死亡的不仅有四五十岁的壮劳力，就连 小孩也患上癌症，有的甚至一家几口人都患上癌症，单亲 家庭和孤儿不断增多。 2001年， 39岁的村民何远泰、曾细 花夫妇相继因癌死亡，留下 4个孤儿。村民何向成的两个 孙女，一个 14岁，一个 7岁， 2004年都患癌先后死去。 案例评述 由于目前中国关于环境纠纷处理的政策和立法远 不能满足公众维护其环境权益的需要，尽管这些 年环境诉讼快速增长，污染受害者权利救济 “ 特 别难 ” 的现状仍未获有效改观。 “ 过去污染企业 有的是国有、集体企业，这些企业还愿意拿一些 钱来赔偿，现在的污染企业大都是私企，他们往 往拼命与受害者对抗。有的企业情愿花比应赔金 额更多的钱去走关系，也不愿用于赔偿。（中国 政法大学教授、环境资源法研究所所长王灿发 ）