对口援疆评述

对口支援下新疆投资形势评价：3 月 30 日，全国对口支援新疆工作会议在北京闭幕，会议传递出中央通过推进新一轮对口援疆工作加快新疆跨越 式发展的信号，会议确定北京、天津、上海、广东、辽宁、深圳等 19 个省市承担对口支援新疆的任务。根据会 议精神，19 个援疆省区市将建立起人才、技术、管理、资金等全方位对援疆的有效机制，把保障和改善民生置于 优先位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住房等基本民生问题，支持新疆特色优势产业发展。新一轮对口 支援工作期限为 2011 年至 2020 年。此次中央决策层启动的对口援疆，可以说是这么多年来支援地域最广、所涉人口最多、资金投入最大、援助领域 最全面的一次对口支援。2011 年 19 个省市对口援疆资金总规模将超过100 亿元，以后还会逐步增加。同时，通 过转移支付、专项资金等渠道，中央投入资金规模将数倍于对口援疆资金规模。按照中央的总体部署，19 个省市分别结对援助新疆 12个地（州）市的82 个县（市）和新疆生产建设兵团的12 个师。从目前各援疆省市代表团在新疆的前期工作和已经启动的项目分析，新一轮援疆工作起步阶段的重点集中 在保障和改善民生方面。全国对口援疆的重要意义“借鉴两年来汶川地震灾后恢复重建对口援建的经验，把作为我国反分裂、反渗透、反恐怖主战场的新疆经 济社会发展搞上去，把长治久安搞扎实，需要进一步动员组织全国力量，支援新疆、发展新疆。”该权威人士认 为此次对口援疆的意义甚至不限于新疆一域，“这既是具体落实中央新时期新疆工作任务的重大措施，也是对口 支援政策措施从应急逐步走向制度化的最新实践，还是西部大开发新阶段模式和道路的新探索，更是社会主义制 度优越性通过对口支援的充分发挥和直接体现。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊在接受本刊采访中介绍说，对口支援模式，是在我国 政治环境中产生、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式。对口支援萌芽于20 世纪 50 年代，60年代初 正式提出和实施，1979 年通过中央 52 号文件以国家政策的形式正式确定下来。并随着援藏援疆、三峡工程移民 安置和汶川地震灾后重建，发展为目前的三种主要政策模式：边疆地区对口支援、重大工程对口支援、灾害损失 严重地区对口支援。据本刊记者了解，此次中央决策层启动的对口援疆，可以说是这么多年来支援地域最广、所涉人口最多、资 金投入最大、援助领域最全面的一次对口支援。权威人士透露，2011 年 19 个省市对口援疆资金总规模将超过 100 亿元，以后还会逐步增加。同时，通过转移支付、专项资金等渠道，中央投入资金规模将数倍于对口援疆资金规 模。“目标就是通过十年时间，最大程度地缩小新疆与内地差距，确保 2020 年新疆实现全面小康社会目标。” 权威人士告诉本刊记者。“全面援疆”具体布局“目前我国民族问题的主要矛盾是，少数民族和民族地区迫切要求加快发展与自身发展能力不足的矛盾。” 中国社科院民族学与人类学研究所民族理论研究室主任王希恩指出，其中，发展能力不足成为加快发展的主要障 碍，“要解决少数民族和民族地区自我发展能力不足的问题，离不开国家和发达地区的支援。”因此，权威人士 透露，通过对过去 13 年对口援疆的实践，和对汶川地震灾后重建总结的经验，这次对口援疆从三方面对原来的 援疆布局作了调整。其一，支援范围扩大。受援方由过去的新疆 10 个地州、56个县市和新疆生产建设兵团3 个师，扩大到新疆 12 个地州、82 个县市和兵团 12 个师。在支援省市中，新增了安徽、山西、黑龙江、吉林四省和广东深圳市。其中，特别强调对建设兵团的支援。目前建设兵团面临着产业结构单一、公共保障能力不足、历史包袱沉重 等问题。有必要扩大对兵团对口支援范围，使兵团更好地发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，确 保其稳定社会经济的中流砥柱作用。其二，调整结对关系。以支援方综合实力和受援方实际困难，尽力使支援双方强度匹配。比如，北京、上海 广东、江苏及深圳等经济实力强的省市对口支援贫困程度较深的南疆三地州；地域上相对集中，便于展开工作， 尽可能安排一个省市对口支援一个地州或一个地州的几个县市和师团场；考虑双方资源地理气候特点，更有效做 好援助工作。比如，东北三省对口支援气候条件相似的北疆塔城、阿勒泰地区，山西对口支援同样拥有煤炭资源 的阜康市等地。其三，重点支援基层和南疆。新疆主要困难难在基层、难在南疆、难在国家扶贫县、边境县和团场。因此， 要把援助重点放在基层，放到贫困县、边境县和团场，放到乡镇和农村。按照中央的要求，新时期对口援疆能否取得成功，关键在能否建立全方位援疆的有效机制。这就需要在支援 资金的同时，使更多的干部、人才、技术、管理到新疆去，把输血和造血、硬件建设和软件建设结合，形成经济 援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆以及企业援疆协同推进的新局面。“对口支援”的汶川经验熊文钊认为，面对更大规模的新时期对口援疆工作，“汶川援建就值得好好总结。”在他看来，灾后地方政 府对口支援，是为加快受灾地区恢复重建而实施的一项特殊政策，充分体现了社会主义制度的优越性，是典型的 中国特色，“在汶川地震发生后，这一模式受到国外政府和研究者的普遍关注，就在于它不同于政府间一般的经 济技术合作和贫困帮扶，更不是简单的国家财政转移支付，此模式功能独特。”采访中，国家发改委经济研究所副研究员张岸元向本刊介绍了对口支援在汶川地震灾后重建中的一个突出特 点，“建立了一种地方政府横向转移支付，不同于中央向地方的转移支付只解决了钱的问题，这种横向转移支付 不仅把钱带过去了，而且最重要的是实现了人、财、物、知识、能力等各方面的全面支援。”而这种对口支援正 好培植了受援地区最需要的可持续发展的能力。受访专家就此总结了三方面特点：其一，提高“自身造血”功能。灾后地方政府对口支援模式强调在灾区支 援中一定要处理好“输血”和“造血”的关系，坚持“外界支援”与“自力更生”相结合。比如，除了要求对灾 区加强横纵向财政转移支付外，还强调加大灾区心理治疗、教师培训、干部交流、人才输送的力度，为灾区强化 “自身造血”功能和增强自我发展能力提供了必要的物质保障、精神支撑和智力支持。其二，强化政府“社会统筹”功能。灾后地方政府对口支援模式要求建立“政府主导、社会参与、市场运作、 多元投资”的重建机制，促进灾区援建中人、财、物的合理配置，大力提高资源的配置效率。所以，政府在重大 灾害发生后除了在灾害救助中起主导作用外，还在灾后重建中扮演“社会杠杆”的角色，充分发挥自身在灾害管 理中区域联动、统筹协调、宏观调控的作用，优先解决好基础设施重建、生产恢复、促进就业等民生问题，促使 灾区恢复重建工作有序推进。其三，加强地方“合作共赢”功能。减少了支援方与受援方在合作项目和合作方式上的盲目性，实现彼此功 能上的良性互补和无缝对接，保障对口支援工作的顺利进行。例如，支援汶川灾后重建时，就充分考虑了各省市 的经济实力、灾情程度和历史关系，兼顾灾区早已形成的对口支援格局，从而提高了对口支援的针对性、可行性 和持续性。同时，灾后地方政府对口支援模式以科学发展观为指导，要求对口支援的各省市深刻认识到援建工作 的长期性、艰巨性和合作性，最终实现对口支援双方帮扶共进、合作共赢和优势互补。事实上，本刊记者了解到，上述经验都充分吸收到了对口援疆工作指导思想和具体实施方案中了。对口支援 亟须走向制度化 多位受访专家认为，相比汶川经验，对口援疆需要多吸收以往的对口支援经验。有关专家梳理了值得重视的 5 个方面问题：首先，实施对口支援的法律制度不健全。目前，对口支援和经济 技术协作法律制度存在缺乏协调性、实施过程中存在随意性和不确定性、援助项目实施效果无法保证等不足。其次，对口支援的实施、管理体系和激励机制不健全。一方面不利于激发参与支援工作的不少发达省市的企 事业单位及有关人员的积极性，另一方面也无法保证支援工作达到预期目的。例如，有些项目的前期开发程序不 规范，有的项目则在签订后难以落实，还有不少项目在实施过程中夭折，这些问题导致一定程度上挫伤了双方的 积极性。再者，缺乏科学、有效的评估机制。例如，在有关对口支援工作中，因政策评估工作缺失，导致一些事实上 已经失效的政策目前仍然在实施。同时，现行的对口支援政策监督的广度和深度还不够，监督的内容还不完整， 缺乏绩效监督的内容。其四，受援方和支援方均存在着一些不足。国务院发展研究中心研究员、技术经济研究部前部长郭励弘认为， 在以往的灾害损失严重地区对口支援中，由于缺乏和当地经济社会发展相协调的系统规划，导致“受灾地区的房 子、基础设施可能建得很好，却很难形成产业。”受援方在选择援助项目时，有“短视”现象，存在着以争取资 金物资为主、以争取无偿支援解决眼前困难为主、单纯追求项目数量、存在一定的“面子”工程等问题。同时， 支援方对援助工作的思想认识高度不够，确定援助项目时注重追求自身的利益，援助资金使用效率不高，对援助 项目的后期追踪管理力度不够等问题。还有，未能正确处理援助政策实施过程中市场与政府的关系。很多项目是在政府主导下开展的，难免重蹈计 划经济的覆辙，资源配置效率低下；有的是政府服务政治大局意识不强，未能充分发挥引导作用，呈现政府“越 位”和“缺位”的现象。针对上述问题，熊文钊认为，“当前的对口支援还不是制度性的安排，更多地表现为一种应急处理。”因此， 他认为需要加快将其纳入法制化轨道，转化为制度性安排，“通过一套制度、一套标准和一套程序，以法律形式 将对口支援关系固定下来，区分无偿援助与有偿援助的经济协作，建立市场化的支援项目的跟踪协调制度，这是 对口支援政策长期有效实施的保障。”援疆省市对口支援工作座谈会在乌举行今年 19 省市安排援疆资金 110 亿元6 月 29 日下午，援疆省市对口支援工作座谈会在乌鲁木齐召开。会议倡议：切实加强对产业援疆工作的组织、领 导与协调，建立对口援疆省市和新疆经信（工信）部门共同参与的产业援疆沟通协调机制，加强支援方与受援方 的协调配合，在重大项目投向等重大问题上进行会商。在充分沟通的基础上，调动好各方面的积极性，发挥各自 优势，努力使南北疆都形成几个不同特色的发展区域。会议提出：科学编制产业援疆规划，进一步加强与新疆“十 二五”规划的衔接；建设产业聚集园区，加快对新疆发展的辐射带动作用；积极承接东部产业转移，最大程度解 决好民生问题，建议对口支援省市积极鼓励、引导中部地区的企业参与新疆开发建设；积极开展引智工程，为新 疆大建大开放、大发展提供人才技术保障，加大职业教育培训力度，开展合作办学，尤其是重点做好南疆三地州 少数民族职工的技能培训工作。自治区政协副主席、经信委主任王永明在会上说，新一轮对口援疆工作，得到了各对口支援省市积极响应。仅今 年，19 省市安排对口援疆资金将达到 110亿元，10年累计约 1600亿元。新一轮对口支援，是硬件建设与软件建 设并重、无偿援助与互惠合作并举的对口支援，带来的不仅是资金、项目，还有干部、人才、观念、技术；促进 的不仅是新疆与内地的经济、技术合作，而且是各民族的交流交融；创造的不仅是支边兴边的新形式，还有先富 帮后富、逐步实现共同富裕的新路子。王永明倡议，切实加强对产业援疆工作的组织、领导和协调；科学编制产 业援疆规划，加强与新疆“十二五”规划的衔接；建设产业聚集园区，加快对新疆发展的辐射带动作用；积极承 接东部产业转移，最大限度解决好民生问题；积极开展引智工程，为新疆大建设大开放大发展提供人才、技术保 障。各对口支援省市代表表示，积极响应党中央、国务院的号召，进一步完善援疆工作机制，调动各方面的积极性， 全面完成援疆的各项目标任务，助推新疆新型工业化建设进程，实现新疆跨越式发展和长治久安。2011.2五年投入对口支援资金 90 亿元援建初动，规划先行这被上海市对口支援新疆工作前方指挥部列为重中之重。东方网记者了解到，目前， 上海对口支援喀什四县的五年“任务表”已基本敲定。根据对口支援综合规划，“十二五”期间，上海对口支援喀什四县项目约115个，涉及资金约84.5 亿元，另有 4.5 亿元由前方指挥部统筹安排，用于跨四县的综合性援建项目，1 亿元作为预备费。目前，2011 年援疆项目已 在紧锣密鼓制定中，前方指挥部今年将确定若干个具有示范性的民生重点项目。同时，进一步落实招商、招生、 招工工作，落实沪喀两地园区对接和共建工作，协助建立上海援疆招商引资服务中心，配合上海高校、普高、职 高在喀招生工作，制定上海大型国企在喀培训和招工计划，提升当地青年的职业技能。根据喀什四县的产业发展重点，上海今年将重点支持叶城县发展建材、食品加工业、矿产资源及冶炼、石油 化工、矿泉水、核桃、果品，推动泽普县的莘庄工业区帮带1 平方公里产业示范区、石油化工后续投资等，重点 加大莎车县煤化工-煤资源、冶炼、硼酸、水泥产业链的建设，协助规划好巴楚县火车站、长途汽车站南侧商贸区， 推进巴楚城南路农贸市场-专业农副产品批发市场，发展棉纺业、矿业、食品业、金属加工业等。东方网记者获悉，援疆产业金融服务平台、农业现代化建设、人力资源开发、双语教育和职业教育、科技援 疆力等工作也已列入今年上海对口支援喀什四县建设的“项目表”。【2011.5.15】人民网北京5月15日电（记者高星罗旭）新疆维吾尔自治区党委常委、副主席库热西买合苏提 今天上午做客人民网，以“新疆一年来发展变化”为主题与网友交流互动。据库热西买合苏提介绍，对口援疆 还产生了意想不到的重要效果，19 省市对口援疆，中央明确提出了资金支援，包括人才、智力等方面的支援之外， 有了一个非常重大的新亮点，这个亮点就是“产业援疆”。 >>>进入直播库热西买合苏提说，通过19个省市到新疆开展对口援疆，他们在援疆的同时，也发现了新疆这个巨大的 市场和下一步的产业实现梯度转移的新领域。 19省市有的产业、有的项目，通过援疆的方式，嫁接到、转移到新 疆，对新疆整个经济的发展，包括新产业的建立和产业的提升起到了非常重要的作用。库热西买合苏提说，去年年底我们做了统计，大概到目前为止，我们和对口援疆省市签订的经济合作项目 超过 500 多亿，这个势头现在仍然在不断增长。所以这样的增长方式就是输血和造血的一个非常有机的结合，同 时也是一个双赢。既有利于新疆的发展，同时也有利于援疆省市的发展，对他们也带来了很好的经济效益。所以 这个效果将来可能对于不断加快新疆的经济发展，同时也能够更有力地加强我们和援疆省市长期互利共赢的合作 关系，这将会起到很重要的作用。