农业领域PPP模式的运用

农业领域PPP模式的运用农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化 转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、 政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下，农 业PPP投资将迎来新的机遇.PPP操作实务通过对近期农业 PPP相关政策文件的梳理，分析农业PPP模式的必要性和可 行性，针对农业PPP模式目前存在的问题并提出相应的完善 建议。一、农业PPP模式的政策支持1、2016年12月，发改委联合农业部印发的PPP指导性 文件关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见 提到：1、重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、 现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等 农业基础设施建设和公共服务；2、引导社会资本参与农业 废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、 农业资源环境保护与可持续发展等项目。2、2016年12月，国务院发布的关于深入推进农业供 给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见 明确：1、鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或 与社会资本联办乡村旅游企业；2、推行政府购买服务，支 持各类社会力量广泛参与农业科技推广。3、2017年2月，国务院印发关于创新农村基础设施投 融资体制机制的指导意见明确：1、对农村道路等没有收 益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民 参与；2、对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设 施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入;3、 对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以 企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助.4.2017年2月，一年一度的中央一号文件正式发布，2017 年一号文件也是新世纪以来指导“三农”工作的第14份中 央一号文件.这份文件题为中共中央、国务院关于深入推 进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的 若干意见，第28条“改革财政支农投入机制”多次提到PPP 模式，具体表述为：创新财政资金使用方式，推广政府和社 会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓 励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农 业农村；拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本 以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建 设运营.鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投 资基金。5、2017年3月，农业部、财政部印发关于开展国家 现代农业产业园创建工作的通知，提出要加大政策支持。 各地方应加大对创建国家现代农业产业园的支持力度。统筹 现有渠道资金，按照“渠道不乱、用途不变”的原则向园区 适当倾斜，形成集聚效应。发挥财政资金的引领作用，通过 PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社 会资本投入园区建设。鼓励地方创新产业园管理体制和产业 园投资、建设、运营方式。二、农业PPP模式的必要性和可行性（一）从农业项目本身看，具备PPP项目的特征从PPP模式自身的性质来看,PPP项目具有投资额度大、 周期长、项目风险高的特点，成功的PPP项目要求参与方有 承担这三大特性所要求的能力，一些农业PPP项目具备如下 特征：一是准公益性。农业领域里一些项目的效用不可分割， 成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。因而 需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合 作,双方对整个项目周期负责。二是有持续的收入.农业项目 一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，项目收益一般是通 过10年、20年甚至更长时间的合作来获得。三是资金投入 量大。社会资本投资现代农业项目有一定的技术含量，需要 的资金投入量非常大，政府投入一部分，社会资本融资一部 分，共同注资开展经营。（二）从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资 在我国，如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项 投资，是巩固农业基础的重要一环，仅仅靠加大政府的财政 投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业 这种投资数额很大，而回收周期长、见效又比较慢的行业， 要想成功吸引社会资本是比较困难的。PPP就是引导社会资 本增加农业投入的重要手段之一。（三）从转变投资方式来看，迫切需要PPP来创新发展 政府对农业的投资领域和形式很多，有的看得见，有的看不 见。如对农口部门的经费投入；水利项目、农村基础设施项 目、农业综合开发项目、现代农业项目、美丽乡村、生态林 建设等；还有抗旱、防汛资金；对农民的各项补贴.一些基 础项目政府应真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项 目安排向制度供给的转变，应真正做到政府投入与社会资本 的有机结合，利用PPP来创新农业投资模式，真正提高投资 的效率。三、农业PPP市场前景广阔（一）土壤修复目前我国耕地污染日益加剧，土壤污染也日甚一日，在 此背景下国家相继出台了一系列的政策来扶持土壤修复行 业的发展，如国务院、发改委、环保部、财政部、国土资源 部等部门密集出台一系列的土壤修复政策，目前，我国待修 复的污染场地数量非常之多，保守估计超过50万块.2013年 全国土壤修复领域企业由200多家增至500多家，产值达 140亿元。我国有待修复的土壤污染面积为3.83亿亩，土壤 修复市场超6万亿元，仅耕地修复市场潜在容量就达到3.8 万亿，空间巨大。（二）政府补贴中央对三农问题向来重视，对三农补贴的项目也逐渐增多， 2015年中央累计对三农补贴的政策达50项目，明确具体补 贴金额的政策有21项，金额合计2066。5896亿元，具体项 目与金额如下表。（数据来源于民生证券研究报告：6万亿 蓝海待开发，土壤修复成环保下一个风口）以往对城镇和工业领域的投资很大，对农业投资的欠账较 多，现在城镇和工业领域重复建设现象高企，投资效率下滑, 在此背景下，我们预期政府对于农业的投资补贴与力度会大 幅增强。（三）高标准农田建设市场国家发展和改革委员会有关负责人2月18日表示，将 在资金整合、投融资方面加大创新力度，大规模推进“十三 五”高标准农田建设，为实现“十三五”农业发展目标做出 更大贡献。据悉高标准农田建设每亩需要投入10002000 元，初步估算，10亿亩高标准农田建设需要投资1至2万亿。（四）八大农业PPP领域前景随着政府政策放开，商业资本的进入，以下八大项目的 市场前景巨大：1、农业科技的推广农业推广资金投入不足和推广体系不够完善，制约着推 广力度。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的 0.6%1。0%,发展中国家也在0.5%左右，但我国不足0.2%， 人均经费更少。若按照中央1号文件推广创新公益性农技服 务方式，推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农 业科技推广，发展空间巨大！2、农业节水工程中央一号文件提出：加大大中型灌排骨干工程节水改造 与建设力度，同步完善田间节水设施，建设现代化灌区。大 力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效节 水灌溉工程。而节水农业是提高用水有效性的农业，是水、土、作物 资源综合开发利用的系统工程。我国水资源总量仅占世界的 6%,人均不足世界平均水平的四分之一.农业用水量约3600 亿立方米，用水比重从1997年的69。7%下降到目前的61.3% 左右，并且我国旱灾发生频率越来越高、范围越来越广、程 度越来越重。因此在我国发展节水农业具有重要的意义。3、农业清洁生产先污染后治理的末端治理模式不能有效解决环境问题， 但却在我国盛行良久。大力推行高效生态循环的种养模式， 加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展，将 带来农业清洁生产新的产业发展空间.4、治理农业环境污水和垃圾处理在城市随处可见，农村的污染程度也可 见一斑。财政部推出两个强制试点，垃圾和污水处理必须使 用PPP模式，在国内的垃圾和污水处理PPP模式也是随处可 见。在未来，开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防 治行动计划，将会是政府和社会继续推进的公共服务事业。5、乡村休闲旅游产业文件提到：鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社， 或与社会资本联办乡村旅游企业。多渠道筹集建设资金，大 力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件， 在重点村优先实现宽带全覆盖。完善休闲农业、乡村旅游行 业标准，建立健全食品安全、消防安全、环境保护等监管规 范。6、特色村镇围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文 化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三 产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、 基础设施、公共服务、环境风貌等建设.7、育种基地种业是农业产业链的源头，是国家战略性、基础性核心 产业，在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替 代的作用。未来种子工程将加大农作物种业基础设施投入，加强育 种创新、品种测试和试验、种子检验检测等基础设施建设。 鼓励“育繁推一体化”种子企业建设商业化育种基地，购置 先进的种子生产、加工、包装、检验和仓储、运输设备，改 善工程化研究、品种试验和应用推广条件.8、现代渔港建设渔港是渔民生产、生活最重要的后方基地和渔船重要的 避风场所，是海洋防灾减灾的重要组成部分。加快渔港建设 对于提升沿海地区的海洋防灾减灾能力，维护渔民的生命财 产安全、促进渔区的和谐稳定具有重要意义。据了解20032015年，渔港项目累计投资5.77亿元， 其中，中央下达补助资金29352万元，占50。86%；省级下达 补助资金23273。8万元，占40。33%；地方配套及自筹资金 5084.2 万元，占 8。81%.四、农业PPP模式的问题事实上，我国农业PPP投资起始于上世纪90年代，虽 然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP 投资的规模和范围都十分有限，至今仍存在一些突出问题， 主要表现在：首先，合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并 不是规范意义上的合作.政府投资以后，有的接管或经营主 体积极性不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏 可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定 的合作机制。其次，项目吸引力不大。一方面，农业生产周期长影响 投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待 未来的资金回报；另一方面，农业基础设施薄弱.农业基础 设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面， 即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。最后，投资环境不配套.一是用地资源相对紧缺。二是 劳动力成本上升，人才与科技服务跟进不力。三是农业金融 服务滞后，主要体现为，社会资本投资农业，缺少抵押物或 者抵押物不符合金融机构的要求，难以通过贷款审批；农业 保险的品种少、覆盖面窄，社会资本经营风险较大等。五、农业PPP模式的建议（一）着力完善农业PPP的政策制度框架一是要明晰农业项目参与各方的法律关系。严格按照法 律和合同规定办事，围绕产权人和受益人落实项目“法人”， 明确投资者、经营者、受益者三者关系，重点抓好经营性资 产量化、资源性资产确权、公共服务性资产管护等工作，促 使项目投资落到实处，建设质量有监督，资金使用有效益。二是要研究制定推行农业PPP项目的指导意见。建议根 据PPP整体制度框架和法律规定要求，在总结借鉴其他行业 经验的基础上，研究制定农业PPP项目指导意见，明确投资 领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、运 营管理、利益保障机制、投资回报实现途径等，用清晰的制 度框架引导各方预期，调动社会资本参与投资的积极性。特 别要针对农业特点，对社会敏感度高、政策性强的产权登记、 资金监管、收益分配等提出妥善解决办法。指导意见的研究 制定要注意听取行业专家和中介机构意见，确保指导意见的 规范性和实用性。三是要完善公共财政投入政策，加强对企业、农民的引 导和支持。农业PPP项目可以试行“自下而上"项目申报机 制，改革原有的计划性政府投资管理模式.一方面，将各类 农业投资规划向社会发布，鼓励社会资本依据规划发起设立 农业PPP项目，可以平等申请财政支农资金，并予以适当倾 斜;另一方面，由政府组织实施的农业投资项目，条件具备的 鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与投资，政府部门重点 监管好资金用途和资金绩效.对于地方运用PPP模式置换或 节约的财政资金，允许自行统筹安排。（二）建议农业综合开发积极开展农业PPP项目试点农业综合开发探索实施农业PPP项目，既有现实的迫切 需要，也具备一定的有利条件,具有较大的发展潜力.一是以 项目投融资模式改革带动公共产品供给方式改革。根据公共 产品供给方式改革方向和财政工作新要求，逐步将农业综合 开发以往采用的政策性资金筹措方案，转向以项目为主体的 财政资金和社会资本联合融资方案，以资金供给方式改革为 切入点推动提高农业综合开发绩效，更加注重制定规划计 划、创设扶持政策、制定建设标准、引导正向预期、加强监 督检查。二是发挥机构优势，搭建政策体系。农业综合开发 机构作为财政部门内设机构，要发挥资金项目统一管理优 势，做好涵盖农业PPP项目全生命周期的政策设计,特别要 在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP 项目关键环节精准发力，破解难题，形成可借鉴、可推广的 政策经验。三是积极试点农业PPP项目可行模式.农业PPP 项目的具体模式灵活多样，可行的模式和存在的困难都需在 实践中完善解决，在此基础上抓好政策评估和案例研究。农 业综合开发可选择条件具备的地方开展农业PPP示范性项目 试点，对于已纳入项目库的新建农业PPP项目优先安排资金 予以扶持,适当提高投资和补助标准，可考虑单独安排资金 指标；对于存量项目采取PPP模式改造的，可以优先安排新 建配套项目、适当提高补助标准、优先补助工程管护资金等 方式予以支持，同时，对于吸引社会资本置换出的财政资金 允许地方统筹安排.（三）加强农业PPP模式的技术支撑力量建设目前,全国范围内的PPP项目都处于探索实施阶段，按 照财政部有关文件要求，完整的PPP项目包括“项目识别、 项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”五大阶段和十 九个步骤.一个规范的农业PPP项目实施方案，需要明确项 目合作范围及期限，运作方式，风险分配框架，交易结构， 合同体系，监管架构，采购方式等，由于每个项目条件各异, 因此属于非标准化项目融资安排，为降低制度运行成本，亟 需加强技术支撑力量建设.一是加强政策研究和储备。PPP在 我国不是一个新的概念，但2014年以来引入全新理念，用 PPP模式改善公共产品的供给和管理。建议组织开展农业PPP 项目课题研究和专题研讨，更新理念认识，凝聚各方共识， 梳理政策框架，分析制约因素，开展政策设计和评估，为推 动农业PPP项目落地实施做好政策储备。二是依托专业力量 做好技术支撑文件研究编制。毋庸讳言，农业PPP项目实施 方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要求更 高，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有 所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财务、法 律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。开展定性评 估需要成功的规范性指引，开展定量评估还需要借助一定的 数量化模型工具.这些技术支撑文件应当作为公共产品，由 政府组织专业力量研究编制，为各方科学论证项目可行性， 规范编制项目实施方案提供技术支撑。三是引导中介机构开 展农业PPP项目的探索性设计。现有PPP项目中介机构大多 从工程设计、造价咨询等跨行业从事PPP咨询服务,对农业 发展情况不熟悉；同时，农业项目专家对于PPP模式尚不熟 悉，还难以承担编制高质量项目实施方案的任务。起步阶段, 可要求中介机构对个别条件成熟的农业项目开展探索性项 目设计，试编PPP模式实施方案，与一般农业项目实施方案 进行对比研究，以期积累经验、发现问题，培养具备PPP知 识的专家队伍。（四）充分利用国际组织的智力资源和项目经验，积极组 织开展我国农业PPP项目试点一是开展政策对话和知识合作，借鉴其他国家和国际组 织发展农业PPP项目的有益经验。英国从上世纪80年代开 始尝试PPP模式，在几乎所有公共服务领域予以推广;一些国 际组织对农业PPP项目进行了广泛研究，通过实施项目积累 了不少经验.建议充分利用其智力资源和项目经验，有针对性 地联合开展农业PPP项目课题研究、专题研讨、案例分享、 实地考察等，总结经验教训，提供有益借鉴.二是利用国际组 织优惠资金开展农业PPP项目试点。随着我国综合国力增长 和发展水平提高，世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金 等国际组织对华项目合作将更加突出示范性和创新性，它们 也有不少实施农业PPP项目的成功国际经验。建议积极考虑 利用国际组织资金开展农业PPP项目试点，并请国际组织提 供必要的技术指导,开展项目设计和评估论证专题培训，帮助 编制项目实施方案的示范性文本，为我国农业领域推广运用 PPP模式积累经验。参考文献：1、郭永田（农业部产业政策与法规司）：农业PPP 投资迎来发展新春，中国发展网2、李敏：探索在农业领域推广运用PPP模式，中 国财政杂志社