进一步完善湿地保护管理机制

摘要：目前我国科技水平和人们环保意识的显著提高，地享有“地球之肾” 的美誉，与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地在改善环境、净化水源、 调节生态平衡等方面发挥着重大作用。虽然我国日益重视湿地保护工作的开展， 但总体而言，其保护力度明显仍显不足。据不完整统计，近十年来，我国湿地面 积减少约 339.63万公顷，缩减近 10%。我国湿地保护不足，其重要原因在于管理 体制与运行机制的滞后。一个科学有效的湿地保护管理体制，既是对湿地资源的 开发、利用和保护予以科学管理的前提条件，也是实现湿地生态系统可持续发展 的有效机制保障。因此，创新我国湿地保护管理体制，是打破当前湿地保护工作 不力、实现湿地生态系统可持续发展的关键所在。关键词：湿地；管理体制；协调机构；一体化保护引言围垦湿地、过度利用自然资源直接造成了天然湿地面积萎缩和生态服务功能 退化。中国自然湿地的丧失和退化趋势尚未得到有效遏制，湿地保护工作依然任 重道远。因此，要进一步完善湿地保护长效管理机制，全力保护湿地生态系统及 其自然资源。首先，要完善湿地保护地体系。一方面要建设湿地国家公园。将生 物多样性最富集的湿地区域纳入国家公园候选区，在未来一定时间内设立一定数 量的以保护湿地生态系统为主的国家公园。另一方面要加大保护工作投入力度， 建设微小湿地保护区。其次，要把区域、流域作为生态保护和修复的有机整体， 统筹考虑山水林田湖草沙各种要素、生态系统各种问题及其关联关系，打破地域 部门、行业壁垒，实现整体设计、统筹规划、协同治理。坚持绿色发展，实现符 合生态环境保护要求下的湿地资源产业升级和结构转型。拓宽湿地生态治理融资 渠道。再次，要严格监管湿地资源保护与利用。加强环境保护督查，压实地方政 府对湿地保护的监管责任。最后，要增强社会公众湿地保护意识。1 湿地生态环境保护的重要性加强湿地生态环境保护有助于维持湿地生态系统的平衡，促进社会的可持续 发展。湿地是一类重要的资源，也是保障社会可持续发展的关键。在湿地生态自 然系统中，其生物群落由水生和陆生两类组成，系统中不断进行着能量流动和物 质循环，从而达到不断更新的目的。我国城镇化进程的加快，对湿地生态环境造 成了一定的影响，甚至带来了一定的破坏，特别是位于城镇周边的湿地，容易受 到工业化发展的影响，因此需要对湿地生态环境采取切实有效的保护措施。2 湿地生态环境保护新技术及其应用2.1 为红树林湿地和泥炭沼泽制定专门条款湿地法的一大亮点在于对红树林湿地和泥炭沼泽制定了专门条款。为什 么专门对这两项专门制定条款，主要是它们和气候变化息息相关。湿地生态系统 是地球上最重要的碳库之一，也是陆地上碳素积累速度最快的自然生态系统。而 红树林和泥炭沼泽又是湿地这个碳库中的两位“大咖”。2.2 科学推进湿地修复工作湿地保护法坚持问题导向，因地制宜推进湿地保护工作：明确自然恢复为主 自然恢复与人工修复相结合的湿地修复原则；区分不同情况，明确湿地修复责任 主体，区分不同类型，明确湿地修复要求；建立健全湿地修复方案编制和审批以 及湿地修复验收、后期管理、修复效果评估等制度，加强对湿地修复的全过程监 督。此外，针对一些地方在城市建设中出现的违规挖湖造景等问题，专门规定： 禁止违法占用耕地等建设人工湿地。2.3 构建湿地保护一体化监管体制的基本思路第一，成立具有湿地管理和自治性权力的湿地委员会。湿地委员会的性质是 一个议事、决策并兼具协调功能的管理机构，关于湿地生态系统的开发利用和保 护都交由其负责管理。在行政设置方面，笔者认为，应将湿地委员会的管理机构 设在中央层级，且超越各部委行政层级，直接隶属于国务院，而不是传统上的归 国务院行政部门领导，对其负责，受其领导监督。湿地委员会对湿地所占区域的 各地方政府部门的环保、航运、水利等工作进行监督指导，使湿地通过综合统一 管理来实现综合效益最大化的目标。且该委员会由主管的国务院副总理牵头，由 水利部、环境保护部、国土资源部、农业部、卫生部等部门和大型湿地区域的代 表参加组成，从而真正确立湿地管理的主体地位。国外湿地管理经验非常丰富， 参照外国湿地管理体制建设的经验，我国湿地管理委员会的建立基础应以民主协 商为根本，并建立有效的参与协商和议事协调机制，改变既往的行政强制和行政 命令方式，改用民主协商形式，以此实现对湿地管理体制的彻底性变革。因此， 在民主协商原则下，湿地管理委员会在进行决策和议事程序时，应由国务院相关 行政部门、湿地各省级人民政府等方面的代表共同决定实施。由于委员会成员的 分布比较均匀发散，代表们可以从多部门多区域角度和利益考虑衡量，对湿地整 体规划和治理进行协商决策，使作出的决策既有内部的参与和外部的民主协商， 从而有效发挥参与主体积极性，使做出的决策能得到他们的理解和支持。2.4 对湿地进行科学有效的管理除了前已述及的要建立许可证制度，还应建立湿地违法惩处机制。我国湿地 管理存在出现违法行为而部门偏袒保护或查处不力等现象，因此有必要建立行政 处罚权制度，授予湿地管理综合协调机构行政处罚权，由该机构对部门不作为现 象进行监督整改。有关部门收到协调机构指令之日起，应根据指令内容进行专项 治理，若有异议可向同级人民法院申请裁定。通过行政处罚权的建立，可有效防 止遏制湿地管理部门行政不作为或包庇违法行为人等现象，维护湿地生态系统的 和谐稳定。2.5 湿地恢复规划技术在湿地恢复规划中，应结合局部区段的地形整理以及水文结构优化，筛选适 合的湿地恢复物种，重建湿地植被，适度干预，合理引导，促进不同物种种群的 更新和群落结构的正向演替，逐步形成自稳定的湿地生态系统结构。对于水生态 修复，应根据湿地尾水净化及导流等主要功能定位，结合湿地的规划目标，进行 相关工程设计和建设。湿地水生态修复方式主要包括：其一是来水进入湿地公园 后，经过入口沉淀区（可改造为垂直潜流湿地净化区）溢流跌水进入净化区，然 后流经各级生物滞留塘以及深度氧化塘，出水可达到地表III类标准；其二是在湿 地主要开敞水面设置生态软隔离墙，通过墙体的导流作用，防止水流短路，延长 水体停留时间，加大水体与植物相、微生物相、基质相（底泥）的接触，从而强 化湿地对尾水的净化效果。对于湿地植被恢复，应根据湿地现状以及不同区块的 功能定位，进行湿地植被恢复与重建。湿地植被种类繁多，构建出了适合不同湿 地鸟类（涉禽、游禽及飞禽类等）的栖息地。对于生境修复，划定鸟类栖息地保 护与恢复的区域，在原有湿地的基础上进行修复和生境营造，恢复草本生境和森 林生境，为湿地动物提供栖息地和繁衍空间。结语目前我国湿地管理体制存在多头管理、各自为政、条块分割等问题，解决这 些问题的核心在于湿地管理体制与运行机制的改革。因此，必须改变当前我国湿 地管理体制立法体系碎片化、立法内容交叉和冲突的现状，以制定湿地保护专门 立法，为理顺湿地管理体制提供法律保障。在未来的湿地专门立法中，湿地管理 体制应以湿地管理委员会为核心权力机关，以湿地管理局为执行机关，以及其他 湿地相关部门为辅助管理部门的多部门管理模式。参考文献1 郎佳文湿地生态环境保护建设的研究J 神州（上旬刊），2019（3）：269.2 赵腾飞，郭准，郭净净，等黄河湿地孟津段生态环境状况及对策研究J 西北林学院学报，2019 （1）:170-174.3 梁涛，郭志红，王哲，等油田开发对湿地自然保护区生态环境的影响 研究J 油气田环境保护，2020 （4）： 53-57, 76，77.