《政策分析方法》PPT课件.ppt

公共政策分析的工具和方法,政策工具,研究的兴起,最早起源于社会科学领域。集中研究：个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。以此为基础，政策工具的研究大量存在于社会科学的各个领域,政治学,公共行政学,法学,政策工具,领域,经济学,论著,80年代胡德政府工具（1983，1986）90年代彼得斯和尼斯潘公共政策工具（1998）近几年政策工具研究开始盛行大本营：德国、荷兰、美国。,如何界定政策工具,人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式,工具分类,美国政治学家罗威、达尔林德布洛姆萨尔蒙,（一）强制性工具强制性工具（compulsoryinstruments）也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。1、管制根据里根（M.Reagan）的说法：管理指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。经济学在解释政府管制之合理性时，是以自由市场存在着“失灵”为根据。这些失灵包括“公共产品”(如航标灯)、“自然垄断”(如固定电话网、输电网)、“内部不经济”(如隐瞒产品质量和工作岗位安全信息)、“外部不经济”(如环境污染、自然资源滥采)等。为了克服这些市场失灵，政府理应以维护公共利益为己任，积极采取准入、定价、标准、反垄断以及监督、检查、处罚等行政管制政策和手段，对个人从事经济活动的资格、范围甚至手段进行限制。,管制有其优缺点：优点：所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性且更易见效，更适应于作为处理危机的工具。缺点：扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。我国政府管制的不当和失灵导致市场协调机制失灵的例子：出租车行业垄断、民航票价的禁折、铁路运输的长期供不应求、证券市场的公开圈钱化、城市房地产的泡沫、民间金融的缺乏、城市公共设施的瓶颈、民办教育事业难以为继、医疗机构的以药养医、生产事故频发、生态环境恶化、迁移权的限制和就业歧视使农民贫困化加剧、大量弱势群体被排除在社会保障体系之外等等。,2、公共企业公共企业也称国有企业。它可以被看做是一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当做内部管理的指令。公共企业具有如下特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50%，高到100%）；二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看做公共企业；视而不见是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，公共企业的销售收入与成本之间必须保持某种平衡。,公共企业的优点：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某种物品和服务领域时，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金自然增长。主要的缺点：政府难以对公共企业加在有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。,3、直接提供由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公署和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。优点：其所需信息较少而容易确立；对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。缺点：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成浪费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。,（二）非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。1、家庭和社区优点在于，它们不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）；在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；而且这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用。2、志愿者组织志愿者组织提供某些社会服务。慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。,志愿者组织在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的；这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服务者需要；由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担。但是，志愿者组织这种政策工具的应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益劳动。,3、市场市场化工具主要有民营化、用者付费、合同外包、内部市场等形式。市场是一种最重要且最具有争论性的非强制性工具。从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育的需要者，可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可以是改进效率和效益的一种有效途径。它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。,混合工具1、信息和规劝信息传播是一种消极性的工具。它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所期望的行为发生。因为一旦人们获得相关问题的知识或信息，就能作出更明智的行动选择。又如在烟盒上印上“吸烟危害健康”的标识。规劝（或说服）是政府试图说服人们去做或不做某事，通过发布信息而期待所要求的行为发生，但不通过强制性的奖惩来使行为发生，不要浪费水资源，使用公共交通工具等。,优点：它们容易使用且较稳定；它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的一个便利的出发点；如果通过这种工具而使问题得到解决的话，这种工具也是一种民主的手段，与重视自由、个人价值的民主规范相一致。它是一种虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有实际上要人们做某事。,2、补贴补贴是指各咱由政府或由政府指导的机构给个人、公司及社会团体的财政转移形式，目标是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。补贴有各种形式，包括拨款、税收减免和担保书等。优点：它易于确立并加以实施；对政府官员来说，它是一种灵活的工具；能够鼓励创新；具有更高的政治可行性。缺点：补贴需要财政资金（税收减免除外），而要钱总是困难的；获得关于补贴是否能达成目的方面信息的成本是昂贵的；它不是处理危机的合适工具；补助也往往因过多过滥而导致失效。,3、产权拍卖产权拍卖的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。另一个典型例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车牌照的拍卖。优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。,4、税收和使用者付费税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。使用者付费类似于产权拍卖，是管制和市场两种工具的混合。经常被用于控制负的外部性特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。优点：它们容易确立；提供财政激励；有助于革新；是一种灵活的工具。缺点：税收和收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有可能被误置，不能用作处理危机的工具；管理成本高且繁杂。,工具选择的重要性制执行实定现目目标运用政策工具标,政策工具的选择,3、影响政策工具选择的因素,政策目标工具的特性外部因素以前工具的影响意识形态,政策目标工具的特性外部因素以前工具的影响意识形态,案例,浙江省义乌市人均水资源量仅有1130m3，在由小城市迅猛发展到中等城市、并正朝着大城市发展的过程中，水资源十分紧缺。几年前，用“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”政策引入市场机制建起了“八都”水库，一定程度上缓解了缺水矛盾，但水资源仍然是制约这座城市发展的瓶颈。东阳市与义乌市同饮东阳江之水，位居上游，水资源相对丰富，1998年，东阳市着手对两个灌区进行配套建设，包括“横锦”水库加固和灌溉渠系改造，投入资金3880多万元，项目完成后，可以新增供水能力5300万m3。,为了解决水资源紧缺问题，义乌市经过多次论证，由于境内没有很合适的库址，提水灌溉也受到很多客观条件限制，从东阳引水是最佳方案。东阳人意识到，通过灌区改造节水，另外对梓溪流域开发，通过两级水力发电后，引水5000万m3进“横锦”水库，新增1.65亿m3水可供利用。如果其中1/3转让，2/3作为未来发展的储备，不仅不会影响全市的用水，还可以利用转让所得资金加快全市水利设施建设。但是，单纯依靠行政协调的手段，每次都是久议不决，前四轮谈判没有达成最终协议。在水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后，供需双方受到启发，找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础。在政府的指导下，利用市场机制进行运作，通过友好协商，最终形成共识。,根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府向东阳市人民政府购买“横锦”水库部分用水权。主要内容包括：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳“横锦”水库每年4999.9万m3水的使用权。二是转让用水权后水库所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费）。三是东阳按义乌提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水，供水计划要做到每月基本均衡，原则上高低峰供水量在2倍左右等。此项水权交易是双赢之举。义乌市花2亿元购买水权，解除了经济发展的瓶颈，经济上也很合算，购买水权花的钱相当于每立方米4元，自己建库再加2元也是不够的。东阳市转让给义乌的水是实施节水得到的，成本大致每立方米1元钱，转让回报却是每立方米4元钱。,分析,首先，目标对工具选择的影响：东阳义乌有偿转让用水权的目标是解决义乌的缺水问题，同时东阳市能实现自身的经济效益。义乌市为解决水资源紧缺问题，经过多次论证，但仍然没有找到合适的库址，它和东阳合作的目的显而易见。而东阳市本来水资源充足，通过一系列对水资源的开发和改造后，供水能力大大加强，而且能有剩余，经过工程措施蓄积在“横锦”水库里的水，已经是劳动的产品，凝结了人类的劳动。当东阳有意把自己用不完的余水通过交易转让给需求者时，水一开始就具有了商品的性质。因此，东阳市转让用水权的目的是获得经济效益，而义乌可以把用来开发水资源的资金用于购买“成品”的水，双方具备的初步的共同的合作的可能和基础。而双方的互利互补的交易目标是促成对该政策工具选择的主要推动因素。,其次，工具自身特征对工具选择的影响：,双方在达成协议之前进行了几次的谈判，但是由于只限于行政手段，也就是政府单纯地进行了直接行为，即在政策工具的使用上是传统的管制行为，所以谈判没有结果。我们都知道管制因为有其强制性，它也可能扭曲自愿性，导致经济上的无效率。在这个水资源的转让过程中，政府的干预就显示出现了这一缺点，迟迟不能解决两者之间的矛盾，也就是说不能实现政策的目标。相反，产权交易就促成了谈判的成功。这是因为交易是以双方平等协商，市场等价交换为基础，双方互惠互利的合作为锲机，弥补了以往所采取的行政手段的刚性的不足，适应了外部环境的要求。可以说正是这种交易工具适应了这次双方各自的目标要求才能在众多政策工具中成为首选工具。,产权交易政策工具的不足之处：,天然水资源的使用权有偿转让的前提是产权关系要明晰。我国水资源属国家所有，使用权与所有权相对分离。当前，水资源初始使用权十分模糊，也没有完整、系统的法律法规来界定。水产权交易合约制定及其执行，需要法律的保障。关于每年49999万立方米水的永久使用权转让的合约“只有两页”，其余内容都包括在一句话“本合同未尽事宜，双方协商解决”之中。虽然任何合约的不完善性是绝对的，但东阳和义乌的合约显然留下了大量的“公共领域”。运用产权理论，我们既要肯定“适度模糊产权”给交易带来的便利，但同时不得不警惕将来不可避免的产权纠纷。,第三，工具本身以外的因素对工具选择的影响：社会环境方面：市场经济发展和完善使通过市场进行资源的优化配置的观念深入人心。人们对市场机制的认同也逐步渗透到公共部门的管理和公共服务的提供过程中。通过交易获得一些公共产品和服务的做法已经为社会所广泛接受。这是推动选择产权交易作为此次政策工具的主要环境因素。主要的管理者：水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后，供需双方受到启发，找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础。在政府的指导下，利用市场机制进行运作，通过友好协商，最终形成共识。根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府向东阳市人民政府购买“横锦”水库部分用水权。,从本案例政策工具选择的过程来看先后经历了从管制到放松管制，再到产权交易和放松管制相结合互相弥补缺陷和不足的过程。,政策分析方法,SWOT分析法三圈理论利益相关者分析法经济学分析方法事实、价值、规范与可行性分析系统分析方法创造性思维方法定量分析方法,SWOT分析,S优势,1（）2（）3（）,1（）2（）3（）,W劣势,O机会,1（）2（）3（）,T威胁,SO战略（增长）,WO战略（转移）,ST战略（多元化）,1（）2（）3（）,1（）2（）3（）,1（）2（）3（）,1（）2（）3（）,1（）2（）3（）,WT战略（防御）,利用优势去抓住机会,克服劣势利用机会,发挥优势避免或减少威胁,将劣势和威胁最小化,“十一五”期间河北省利用外资的SWOT分析及政策建议,一、河北省利用外资的SWOT分析1、河北省利用外资的优势（1）丰富的资源优势。（2）环京津优势。京津市的经济、社会发展不仅对河北产生着非常重要的影响，也对促进河北经济、文化、社会的发展创造了优越的环境，利于形成京津冀经济区，这是其他任何省份都无法比拟的。（3）环渤海湾优势。渤海湾海洋资源丰厚，海洋开发前景广阔，对实施以环渤海湾地区为前沿的对内对外开放，大量吸引外资，增加外贸出口，扩大与沿海省市及其他国家的交流与合作，带动整个河北经济与社会的发展，有着得天独厚的条件。2、河北省利用外资的劣势（1）投资环境与京津落差较大，竞争优势不明显，不利于吸引外资。（2）产业发展依托较弱。一是外商在华投资多以加工业为主，河北加工业相对落后，吸引外资的产业基础较弱；二是河北服务业开放较迟；三是沿海没有较大规模的城市，缺乏发展沿海经济的城市依托；四是缺乏对全省经济发展有重大拉动作用的大项目的谋划，河北引资项目的总体水平不高。,3、河北省利用外资的机遇（1）国际产业转移机遇。国际产业的大转移，将会为河北省吸引更多的外商投资提供国际机遇，我省应该充分利用这种机遇，加强我省技术开发的国际化。（2）国内资本转移由南向北。国内产业由南向北、由东向西加快转移，国际资本输出更加频繁，为我省的利用外资提供了机遇。（3）区域联合促进发展。区域联合共谋发展，是河北省引进外资的一个重要契机。（4）“奥运经济”注入发展动力。4、河北省利用外资面临的挑战（1）国际贸易摩擦日益加重。随着国际间合作的越来越紧密，我们面对两条战线作战，既有发达国家，也有发展中国家，此外还有局部领域的“内战”，其间的贸易摩擦越来越频繁，一些合资企业由于投资双方有较多摩擦，企业需要承担一些本不应承担的费用。所以，在利用外资问题上，我省应该针对容易出现贸易摩擦的产业和环节加以重视。（2）国际、国内两个市场之间转换、替代、衔接和融合的难度加深。有人提出，外向度高了，外资多了，要适当压低、压减，但国际市场一旦失去，可能失之不再，即使能收复，成本必会成倍增加，这且不说，引起挤压国内市场、增加失业的问题就了不得。尤其河北省是个农业、人口大省，如果因为这个问题而引起积压省内市场和增加失业人口等问题的话，河北省利用外资就非但不会起到相应的作用，反而会影响经济发展和社会安定。（3）区域之间、各省市之间的竞争日益加剧。河北省利用外资，会促进省内经济的发展是毋庸质疑的，但越来越多的外商投资企业的进入，给我省带来区域间及省市间的竞争必然会加剧，这显然也是河北省利用外资工作需要谨慎克服的一个挑战。,二、河北省利用外资的政策建议第一，扎扎实实地优化开放投资环境第二，优化区域布局第三，引导有利的产业发展方向第四，把加速发展与规模引进紧密结合,价值,支持,能力,因为通常以三个圆圈分别代表价值、能力与支持，所以人们称之为“三圈理论”。,三圈理论分析工具,一是价值。考量该政策方案的目标能否体现公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要诉求。,南方某市，建设的一个机场，投资总额3.2亿元。1998年通航后，该机场客流量很低。2002年旅客吞吐量仅为920人次，每条航线的年度财政补贴高达400万元。2004年，这家机场因为效益过低而被迫关闭。2007年11月13日，该机场又重新复航，但客流量依然不高。,二是能力。考量政策方案的实施与执行中的约束条件，即达到政策目标的人、财、物条件是否具备；,全国两会期间，外来工人大代表胡小燕曾披露：她在佛山住了11年，小孩就学无法享受和常住人口相同的待遇。全国人大代表、广州市律师协会秘书长陈舒查找了资料，发现广东2003年就已制定广东省流动人员管理条例，规定外来工只要暂住满5年，其子女上学就可享受常住人口待遇。一个制定五年的地方法规，为何无法实施？对此，省人大代表朱列玉说：“这条规定贯彻落实有很大困难，客观条件不允许。有人作过统计，按照2003年广东省流动人员管理条例的规定，现在的东莞即使把所有空闲的地皮用来建学校，都无法满足外来务工人员子女的就学问题，那么，规定“外来工只要暂住满5年其子女上学就可享受常住人口待遇”的政策其实就是一个根本无法实施的谎言。,1992年。楼层从18层到38层到54层到64层到70层,四周顾盼，兴致高涨,设计投资也从2亿增加到12亿。1996年，巨人大厦资金告急。1997年只建到地面三层的巨人大厦停工,三是支持。考量政策方案所涉及的利益相关者的态度与意见。也就是利益相关者的支持度如何。,对价值圈的质疑能够使我们的政策目标更趋合理，对能力圈的重视能使我们认清实现政策目标的主客观条件，对支持圈的关注能够让我们以更加公平、公正的方式来整合不同群体的利益诉求，而对这三者的综合分析则为最终政策提供可靠依据。,利益相关者分析法,案例：乌市禁摩政策,经济学分析方法,(一)政策分析与经济学的相关性从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重要学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。,一、经济学分析方法（二）基本理论：三个假定、三个原理,三个假定,经济人假定,资源稀缺假定,保护个人产权假定,利润最大化原理供求原理等价交换原理,三个原理,如何用经济学基本理论进行政策分析例：如何调整产业升级政策?,案例:ZARA的高效整合产业链政策1)前导时间急剧缩短2)多款式,小批量3)“放弃创新就是最好的创造力”4）花巨资一体化设计自己的灵敏供应链,产业政策：培育高效整合产业链,(三)几种常见方法1.成本效益分析2.成本效能分析3.公共定价分析法,定义要了解成本-效益分析方法，必须先了解成本和效益（利益、收益）的含义。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动或达到一定目的，就必须耗费一定的资源，其所费资源的货币表现及其对象化称为成本。效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；所的，即有上述实践活动带来的有用的结果。,从纯经济的角度来看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，因而是人类社会的首要理性原则。在实践中对政府行为尤其是投资行为进行成本效益分析可以降低投资的非经济学理性决策的风险。但在实践中成本效益分析常常为政府部门所忽视。小案例：在90年代，有关部门先后批准了天津和河北等地三个乙烯工程的建设项目。这三个乙烯工程的政府投入都是15亿元，建成年产量为15吨。而经济学的成本效益分析告诉我们，作为商业用途的化工产品的乙烯厂，其投资规模要在年产量30万吨以上才能实现盈利。而这样的年产15万吨的乙烯工程是不可能盈利的。事实上这三个乙烯厂自建成投产的当年起就巨额亏损，最终经营恶化无人收购而破产倒闭。因此，政府投资时进行成本效益分析很必要的。但需要指出的是对政府行为进行成本效益分析是有一定的局限性的，它只适用于像运输、电力的生产等效益是经济性的、有形的、可以货币量化的政府行为支出。,采用成本收益分析方法进行政策方案的可行性分析，必须贴现未来的成本与效益。因此，确定贴现率r是分析的关键环节。所谓贴现是指针对未来货币的价值计算现在的价值。对于未来的货币，例如某集团公司的债券、政府的债券等，扣除自贴现之日至到期之日的利息，余额就是现值。由于通货膨胀因素的存在，所以货币具有时间价值。对固定面值的货币，时间越长，价值就越小。因此、现在某人将货币存入银行，银行为了补偿随时间流失的价值，就要付给存款人一定利息。根据时间而定的货币价值标准，称为贴现率或利息率。,若P现值，F未来值，r贴现率，n年数则F=P(1+r)"P=F/(l+r)n例如，现值1000元的货币，贴现率为0.05，那么10年以后的价值则是F=1000(1+0.05)l0=1628.9。同样，10年以后的1628.9元，贴现率为0.05，则现值为1000元。,确定贴现率还应该充分考虑到通货膨胀问题若i通货膨胀率，ri有效贴现率，r投资贴现率则方案产生效益的条件为r>i1+ri=(1+r)(1一i)ri=(1十r)(1一i）一1r=（r+i)/(1一i)若i值很小，则r=ri+i,ri=r一i例如，以0.04为年贴现率r投人的1000元，一年以后的未来值可计算如下：若不计算通货膨胀因素，则F=P(l+r)=1040若计算通货膨胀因素，则F=P(i+ri)=P(l+r)(1一i)1020ri=(l+r)(1一i）一1=0.02即r>i，可以获利。如果以0.04为年贴现率r投人的1000元，通货膨胀率i为0.06，一年以后的未来值可计算如下：若不计算通货膨胀因素，则FP(l十r)=1040.若计算通货膨胀因素，则F=P(1+ri)=P(l+r)(1一i)=977.6ri(1十r)(l一i）一1一0.02即r<i，不可以获利。,2、成本一效果分析,在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法货币化。譬如，因为实施一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投入的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会效益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益成本比或纯收益。在这种情况下，人们可以采用成本效果分析方法。,2、成本一效果分析,成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：(1)政府出资对失业人员实行技能培训；(2)政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金；(3)政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实施贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。,3、公共定价法是把市场等价交换原则引申运用到公共劳务的提供和使用中去，通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，适当地约束和限制社会对该公共劳务的消费量，从而使公共劳务得到最有效、最节约的使用，以达到提高公共支出收益，提高财政资金使用效益的目的。,公共定价的理由：（1）自然垄断如果存在自然垄断的话,非管制的企业就会侵入市场。政府如果对私人企业实行管制或者建立公共企业可以确保符合社会经济利益、或者政治利益所需要的价格,同时保证基本品的供应。（2）收入分配,公共定价也可以用作实现政府收入分配的一种有效工具,补充其它政策工具之不足。,如何定价?,案例分析：城市供水定价背景:我国是一个水资源稀缺的国家。目前，我国的人均水量仅为世界的1/4，是世界上13个贫水国之一。从城市的情况来看，全国有近400个城市缺水，程度严重的达30个。以上海为例，上海虽然频江临海，河道密布，但事实上，这座大都市可利用的水却并不充足。据估算，上海人均可利用的饮用水源为1000立方米，仅为全国人均水平的一半，是一个典型的水质型缺水型城市。原因很多，其中一个主要原因是现行水价偏低，没有在经济上给居民以压力，居民的节水意识不强。现行水价过低，与其价值相背离，缺少了市场这只无形的手的推动，水资源的流失也在所难免了。,据中国物价的分析:1%心理影响不大，用水浪费现象；2%产生一定影响，开始关心用2.5%将引起重视；5%有较大影响注意认真节水；10%影响很大考虑水的重复使用；现行水价按成本定价，即自来水公司的供水成本加上一个合理的利润。问题在于，这样的定价并没有考虑自来水的需方-居民，居民的用水量得不到有效的控制，不利于水资源的保护。,等级价格体系茶杯定价（1）所谓对水价的“茶杯定价”，是对用水量进行分档，在基本生活用水量内我们以较低的价格，超过一定用水量进行惩罚性收价，通过对不同用水量的递增收费，限制居民用水的浪费程度。（2）茶杯定价考虑了公平原则。（3）保证自水公司补偿成本，保本微利。,二、事实、价值、规范与可行性分析中外许多学者都认为，不论是公共政策制定与实施过程，还是对公共政策内容本身的研究，政策分析都要回答四类基本问题：1事实分析：2价值分析：3规范分析：4可行性分析：,是什么？在什么时间与地点？程度是什么？事实的产生可能会改变问题所要达到的价值。,因为什么？为了谁？应优先考虑什么？价值是问题能否解决的主要检验标准。,是否行得通？公众是否允许这样做？需要确定客观现实中的能力与可能。,应该是什么？应该怎样做？政策执行的结果是要达到所谋求的价值与利益。,事实分析事实，简单地说就是客观存在的现实。在公共政策分析中，无论是定性还是定量的，人们往往按照经验的方法，对客观现实进行一定因果关系的描述性研究。比如，人们可以真实地描述公共费用的多少及使用情况等。由此：提供给政策分析的信息，往往是描述性信息。所以事实分析中最重要的是尊重客观实际，排除一切主观干扰。从政策分析的研究角度来看，事实与价值的关系必须搞清楚。西蒙说，“一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素与价值要素。对管理来说，这些要素的区分具有根本意义。”客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的。但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。资料：一位老大娘摔倒了,人民日报、香港明报、台湾联合报、美国纽约时报的不同态度,价值分析1.价值分析的意义公共政策中的价值分析，主要是决定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。政府所做的往往是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。政府所制定的政策价值取向，为社会不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向，就失去了政策存在的意义。例：北京市限制养犬政策2价值评价及其原则(1)合规律与合目的性的统一(2)社会选择与个人选择的统一(3)兼顾与急需的统一(4)择优与代价的统一。例：三峡工程,规范分析规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规范是指人们为实现其理想，根据特定的观念制定的，供一个社会群体诸成员共同遵守的行为规则和标准，它限定人们在一定环境中应该如何行动。人们的行为是多种多样的，规范研究的形式也是多种多样的，如科学规范、道德规范、审美规范、宗教规范和法律规范等。规范分析，同样离不开价值。规范要有效，必须以相关的价值为基础。价值观念的变化必然带来社会规范的变化。在社会生活中，人们对事物的判断，存在着彼此联系的四种形式，即事实判断、价值判断、规范判断和命令判断。这种关系，在政策分析中处处都表现出来。比如，我们在讨论环境政策时，会有如下逻辑次序的判断：自然环境是人类赖以生存的物质基础。牺牲环境发展经济是十分有害的。我们应当保护生态环境。必须严禁对生态环境的污染与破坏。,可行性分析可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。因为规范分析中提出的“应该是什么”，仍是理性上的东西。在政策分析中，可行性分析的重要方面，表现在政治、技术及经济的可行性上。常有这种情况，一项好的政策，多数人对它还不理解，尚未认识到它的重要性时，这项政策在实践中并不一定可行。在我国经济转轨时期，我国不少政策的出台时机，是充分考虑到人们群众对它们的认同程度的。如物价政策，实际上是采取逐步放开的政策，而没有一步到位，否则就会引起社会的混乱,三、系统分析方法系统分析方法是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。系统分析包括：整体分析，结构分析，层次分析，相关分析和环境分析。系统分析中的定量技术主要有：确定型分析技术和随机分析技术。,四、创造性思维方法经验决策法头脑风暴法德尔菲法运筹博弈,1经验决策法根据以往积累的经验和掌握的材料，经过权衡利弊得失，再三斟酌，做出决策，找到解决问题的办法，这就是经验决策。一般说来，经验决策法适用于以下几种情况：（1）在决策问题不十分复杂，方案又不多，能够较为明显地辨别出各方案的优劣时，可以运用这种方法做出方案优选。（2）备择方案很多，它们又都可行，而且各有利弊，但综合起来又相差不大，不能明显地确定各方案的好坏，在这种情况下，也可以用这种方法，最后决策采用某种方案。（3）如果决策问题具有多目标要求，经过方案论证，各方案也都可行，但在达到各目标要求的程度上有所不同。在这种情况下，同样可以用这种方法优选出达到主要目标要求的方案。（4）有些决策问题的主要制约因素是社会因素和人的因素，这些都不能用数学方法去计算，有的也不能从经济方面去衡量。在这种情况下，也需要用经验的方法来做出最优方案的选择。（5）有些决策问题，备选方案很多，也可用经验判断方法来对各方案进行初选。按照一定的标准和要求，经过对比，去掉一些明显差的方案。这就可以减少方案的数量，为方案的最后优选减少工作量。在实际工作中，运用经验决策方法虽然取得一定的成效，但经验决策法有很大的局限性，当遇到经验之外的问题时，如果搬用经验专利权框框，老套套办事的习惯，妨碍进行创造性的决策。因此，既要重视经验决策，又不能完全依赖经验来决策。,2、头脑风暴法头脑风暴法又称自由畅谈法。它是1993年美国人AF奥斯本首创的一种决策方法，这种方法的特点是邀集专家内行，针对一定范围的问题，敞开思路，畅所欲言，不受约束地进行讨论。在讨论中要遵守四条规矩；第一，鼓励每个人独立思考，开阔思路，不要重复别人的意见；第二，意见或建议越多越好，不受限制，而且允许相互之间有矛盾；第三，对别人的意见不要反驳，不要批判，也不要作结论；第四，可以补充和发展相同的意见，使某种意见更具说服力。这种方法的主要精神在于鼓励创新并集思广益。这种方法类似我们的“诸葛亮会”。这种方法最适合于明确简单的问题的决策。如果问题比较复杂，因素众多，牵及面广，则不宜用这种方法来决策。,3、德尔菲法这个方法是由美国兰德公司于50年代初发明的，最早用于预测，后来推广应用到决策中来。德尔菲法的实质就是有反馈的函询调查，这里有两具基本点，即函询和反馈。虽然德尔菲法是搜集专家意见的一种群体决策方法，但参与决策的专家不需要面对面地和其他人讨论。首先，负责人将要研究的题目所涉及的问题，通过问卷交给各位专家回答，让他们各抒己见。接着，负责人将所有收集回来的问卷内容归纳，编成报告，分发给各参与者。这时，每位专家都可以看到别人对这个题目的意见，从而扩展各人对问题的见解。然后，负责人再发出一份新问卷给参与者，收集他们的新意见。这个程序会重复，直到群体内所有人都达到大致的共识为止。这种函询调查方法是由于专家之间互相不知道姓名，征询和回答是用书信方式进行的，因而个人权威、资历、口才、压力等就不会对回答产生影响，有利于真实坦率地谈出自己的意见。而且由于采取多轮反馈的方法，意见越来越集中，结论的可靠性就越来越大。,（1）确定决策题目：即预测所要解决的问题，要适合实际需要,3、德尔菲法的步骤：,（5）作出结论：多次反馈后，一般是意见渐趋一致，或对立的意见已十分明显，此时可作为预测和决策结论,（4）预测决策过程：四个过程（四轮）,（3）制订调查表：把决策问题项目有次序地排列成表格形式，调查表项目应少而精，且前言部分应对德尔菲法进行介绍。,（2）选择专家：是投资决策重要环节，觉得结果的可靠性取决于所选专家对预测主题了解的深度和广度,（1）确定决策题目：即预测所要解决的问题，要适合实际需要,2、德尔菲法的步骤：,（5）作出结论：多次反馈后，一般是意见渐趋一致，或对立的意见已十分明显，此时可作为预测和决策结论,（4）预测决策过程：四个过程（四轮）,（3）制订调查表：把决策问题项目有次序地排列成表格形式，调查表项目应少而精，且前言部分应对德尔菲法进行介绍。,（2）选择专家：是投资决策重要环节，觉得结果的可靠性取决于所选专家对预测主题了解的深度和广度,第一轮：把调查表发给各专家，调查表只提出预测主题，让各专家提出应预测的事件。,第二轮：由决策者把第一轮进行综合整理、归类，排除次要事件，做出第二轮调查表再返给专家，由各专家对第二轮调查表所列事项作出评价，阐明自己意见。,第三轮：对第二轮结果进行统计整理后再次反馈给每个专家，以便其重新考虑自己的意见并充分陈述理由，尤其是要求持异端意见专家充分阐述理由。,第四轮：让专家们再进行预测，最后由决策者在统计分析基础上作出结论。,德尔菲法的预测过程（四轮）,4运筹博弈又称对策论，是由人参与的模拟活动，博弈的局中人通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的行为。,囚徒困境:,甲,乙,坦白,抵赖,抵赖,（5，5）,（10，0）,（0，10）,（0，0）,坦白,五、定量分析方法定量分析技术，就是运用数学的决策方法，即建立数学模型，然后，通过计算求出答案，供政策参考使用。决策优化分析定量分析方法的具体运用(一)确定型决策(二)风险型决策（三）非确定型决策（四）成本收益分析（五）成本效果分析,(一)确定型决策确定型决策是指已知未来情况条件下的决策。就是说对未来情况是十分明确地把握，即事物各种自然状态是完全稳定而明确的。这类决策的每一种备选方案，其结果只有一个数值，抉择的任务就是从中找出结果最好的方案。如某厂商需要一种工业用扣件100000件，他既可以从批发商A那里购买，每件价格0.74美元，又可向批发商B购买，单价为0.745美元，他能确切地算出这批扣件向批发商A购买可节约采购费用2500美元。这就属于确定型决策。确定型决策的主要方法有：价值分析法、线性规划等。,(二)风险型决策风险型决策有明确的目标，如获得最大利润；有可以选择的两个以上的可行方案；有两种以上的自然状态；不同方案在不同自然状态下的损益值可以计算出来；决策者能估算出不同自然状态出现的概率。因此，决策者在决策时，无论采用哪一个方案，都要承担一定风险。风险型决策主要方法有期望收益决策法、决策树。常用的方法是决策树。决策树，是以图解的方式分别计算各个方案在不同自然状态下的损益值，通过综合损益值比较，做出决策。决策树是将可行方案、影响因素用一张树形图表示。以决策点为出发点，引出若干方案枝，每个方案枝都代表一个可行方案。在各方案枝末端有一个自然状态结点，从状态结点引出若干概率枝，每个概率枝表示一种自然状态。在各概率枝末梢，注有损益值。如图。,损概市益率场值状方案态小型中型,小一般很大,0.20.30.5,1050100,060150,例：某地方政府在下年度有建小型和中型机场两种投资方案可供选择，每种方案都面临客流量小、一般和很大三种状态，各种状态的概率和损益值如下表所示。,根据所给条件绘制决策树并将上表所给数据填入决策树中，经计算和剪枝便得到如图所示的决策树,小型中型,小0.2*10一般0.3*50大0.5*100,小0.2*0一般0.3*60大0.5*150,2155001875,67,93,93,/,课堂练习：某政府准备与企业联合投资建立一个以游乐项目为主题的公园，经研究拟订了设立投资大型、中型和小型游乐场三个方案，各种游乐场在不同状态下的销售概率及利润数值预测如下，问：哪种类型游乐场更合适？状态概率大型中型小型较好0.2252015一般0.512108较差0.3-553,（三）非确定型决策。非确定型决策所面临的问题是决策目标、备选方案尚可知，但很难估计各种自然状态发生的概率。因此，此类决策主要靠决策者的经验、智力及对承担风险的态度。非确定型决策主要方法有大中取大法、小中取大法、最小后悔值法。1小中取大法用这种方法进行决策时，首先从每一个方案的各个自然状态中选择出一个最小的收益值，然后再从这些最小的收益值中找出最好的一个，它所对应的方案就是所要选择方案。它的选择原则是小中取大。这种方法是一种比较保守的决策分析方法，但却是稳妥可靠而有留有余地的决策分析方法。,1、大中取大法（或乐观决策法、极大损益值法）基于决策者对未来前景持乐观态度，无论哪种方案都可以得到最好的结果。具体应用步骤为：（1）找出每个方案的最大损益值（2）找出最大损益值中的最大值（3）决策。该最大值所对应的方案为按乐观决策法所选择的方案。单位：万元状态销路好销路一般销路差最大损益值甲方案6040-1060乙方案4030540丙方案25201525,非确定型决策,2、小中取大法（或悲观决策法、极小极大损益值法）（1）找出每个方案的最小损益值（2）找出最小损益值中的最大值（3）决策。该最大值所对应的方案为按悲观决策法所选择的方案。单位：万元状态销路好销路一般销路差最小损益值甲方案6040-10-10乙方案403055丙方案25201515,3、折衷原则（1）确定乐观系数为，悲观系数，使+=1（2）找出每个方案的最大损益值及最小损益值（3）计算每个方案的期望值=最大损益值*+最小损益值*（4）决策。最大期望值所对应的方案为决策方案。令=0.3=0.7单位：万元状态好一般差最大损益值最小损益值期望值甲方案6040-1060-1011乙方案4030540515.5丙方案252015251518,方案损益值后悔值状态甲方案乙方案丙方案甲方案乙方案丙方案销路好60402502035销路一般40302001020销路差1051525100最大后悔值252035,4、最小后悔值法（或大中取小法）（1）计算在每种状态下选择不同方案的后悔值；（2）找出每个方案的最大后悔值；（3）从最大后悔值中找出最小值；（4）决策,运用上述非确定型决策分析的四种方法，所得出的决策结论并不完全相同。对于非确定型决策问题，在理论上还没有说明那种方法是最合理的，因此运用哪种方法为好，要取决于决策者对待风险的态度和魄力。较好的方法是采用各种方法进行计算，然后将计算结果进行综合评价，将被选次数最多的方案作为最优方案。,上述多种政策研究方法，没有明确的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析的方法其适应性比较差一些，因而经常需要采用定性分析的方法。不过，随着现代计算工具的发展和许多新方法的诞生，定量分析方法应用越来越广。值得强调的是，在多数时候，研究一项政策通常需要综合采用多种分析方法。,