地方治理创新

论我国地方政府绩效评估的发展趋势以青岛市多样化“民考官”机制为例一、价值取向：由政府本位走向社会本位政府绩效评估机制的设计及其指标体系的建立都是在一定价值体系的指导下进行的。评估的价值取向决定了政府绩效评估的深层结构，贯穿于政府绩效评估的全过程，体现在政府绩效评估的各个方面，是政府绩效评估运转的灵魂，为政府绩效评估提供了行动向导。而政府行为的价值取向决定着政府部门绩效评估的价值追求。在不同时期，政府行为所遵循的价值取向是不同的，因此，政府部门的绩效评估设计也有所不同。在传统的行政模式中，政府注重的是怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱与人力上的消耗来完成政府所承担的任务，政府行为遵循效率优先的原则。这种单一的价值取向使公众成为依附性的群众，公众不同的需求得不到认可，政府在提供公共服务时采取的是一种自上而下计划配给的方式，公众的权利被严重忽视，他们只能被动接受政府的管理，很难充分地向政府提出自身利益的诉求，更不能对政府的服务质量提出批评性意见。在传统观念看来，政府是公共管理的唯一主体，只有政府才有资格履行公共管理的职责，政府与非政府组织、社会公众之间形成了以政府为单一主体的支配依附体系，这是一种自上而下的路径选择，即政府本位主义。在政府本位理念的指导下，政府绩效评估作为改善政府自身管理的工具，其设计和运行都习惯于从政府出发，评估的内容与标准都仅仅指向政府的自我要求，使得政府本位主义在绩效评估中得以延伸。不公布或者不完全公布评估结果、报喜不报忧”等就是这种政府本位的必然产物。随着信息化时代的来临，社会环境日趋复杂化，公众需求日益多样化，公民自主意识日渐强化，政府权力不断分权化，以政府为单一主体的支配依附体系难以继续维持，迫切需要形成一种以社会为本位的多主体参与的平等共治关系。尤其是我国服务型政府建设对于行政理念的拓展与推进，将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值准则”，将政府行为置于谋求公共利益最大化的基础上，促使政府行为由权力本位、官本位和政府本位向权利本位、公众本位和社会本位转变。这就从根本上决定了我国政府绩效评估应该抛弃政府本位的价值取向，坚持社会本位的价值取向，明确政府绩效评估的根本目的在于通过对政府的业绩、效能等方面的评定，促进政府管理水平和服务质量的提高，最终是为了实现社会的公共利益。二、目标定位：由内部控制走向外部问责政府绩效评估的首要问题是通过绩效评估引导政府管理活动走向哪个方向的问题，即政府绩效评估的目标定位。政府绩效评估的目标定位是整个政府绩效评估体系的逻辑起点。在注重政治统治、讲求管制效率的传统体制下，政府行政转化为政府组织的内部管理问题。与政府管理方式紧密联系的政府绩效管理体系更多地着眼于对政府组织内部各要素的控制和监督，力求形成一个有效的内部控制体系，以期实现政府内部的良性运转，这也在一定程度上强化了政府组织关注内部管理的倾向。比如，对于政府财政支出的评估，注重的是对预算的执行情况的考察，缺少对财政支出的有效性即多大程度上满足公众的需求进行评价；上级对下级的评估注重的是上级政策或命令的落实情况，缺少对政策的社会效应的考评；不仅评估过程不公开，而且评估的结果也主要是内部应用即为政府官员的升迁提供依据等等。这些都表明我国传统的政府绩效评估偏重于实现内部控制的目标，成为上级部门评审、控制下级部门的工具，而忽视了其外部问责的目标任务。这种目标定位的直接后果是绩效评估指标与政府的组织目标和责任脱节，造成了各级政府及其工作人员只对上负责、不对下负责”，就是这一目标定位下的产物。所谓外部问责，是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序，对政府职能的履行情况进行考察，从工作成效的角度赋予政府组织及其工作人员以新的压力，使政府绩效评估成为推动政府组织承担责任的一种有效机制。这种目标定位表明政府绩效评估的目的不仅仅着眼于其内部管理的有序性，更重要的是为政府组织外各群体监督政府提供渠道和信息，以利于社会各界能够主动质询政府的行政行为。如此，才能通过绩效评估明确政府对社会施加影响的方向及领域，引导政府行为，不断增强政府有效管理和配置资源的能力，提高政府部门对社会公众需求的回应能力。三、评估方式：由“自发式”、“运动式”走向“自觉性”、“规范性”评估方式是政府绩效评估内部各个要素间相互联系、相互作用的运转模式。政府绩效的评估方式直接受到政府管理方式的影响。与西方国家相比，目前我国政府绩效评估的“规范化程度明显不足，缺乏统一的规划和指导”。这与我国传统的政府管理方式和管理机制有着密切的联系。曾有学者指出，中国的政治模式依然带有浓厚的战时色彩：高度集中的决策过程；铺天盖地的政治动员；快速和大规模的资源调配；雷厉风行的贯彻手段以及对某些特定目标的不计代价的追求。在这一政治模式下，政府管理方式也具有“运动式”管理的突出特点，诸如严打、大评比、大检查、专项调查等等，很多管理活动都是在“搞运动”和大规模的社会动员中进行。受这种政府管理方式的影响，我国政府绩效评估方式多为“运动式”、“评比式”、“突击式”的评估，如“万人评议政府”活动等。同时，我国政府绩效评估无论在实践上还是在理论上都处于探索试验的初级阶段，使得政府绩效评估不可避免地具有“自发性”、“盲目性”、消极被动性”等特点。这种政府绩效评估的运行，主要是依靠领导者的重视得以推动，还没有上升为一种自觉的制度设计和规范的管理行为。然而，“由于不同领导者具有不同的偏好，导致了政府绩效评估实践在评估内容、评估侧重点、评估实施方式、评估结果应用等方面不断变化”，不利于政府绩效的持续性和稳定性。服务型政府改革目标的确立，赋予行政改革以新的内涵，开创了行政管理的新局面，正在改变过去那种“运动式”的管理模式，也促进了政府绩效评估的自觉性和规范性的提高，使得多功能多层次的绩效评估体系和管理机制正在逐渐形成。年终岁尾，青岛市56个政府职能部门负责人公开述职，上万名岛城市民现场打分，上演了一场“民考官”年度大考。“向市民报告、听市民意见、请市民评议”的“三民活动”是青岛市政府问计于民的一项举措，自去年开展以来，共收到市民建议18000多条，其中650多条市民建议被纳入到市政府各部门工作当中。今年的“三民活动”将市民评议占政府部们年度目标考核的权重提高到35，全市56个职能部门负责人先后分四场进行了述职演讲。市民代表认真倾听后，现场为他们进行了打分，如果哪一部门连续两年不合格，将对一把手进行调整。对民考官这一举措，岛城市民拍手叫好。在肯定的同时，市民也提出了一些建议。青岛社科院院长徐万珉说：“最好还是谈成绩不要太多，更过的是讲老百姓需要解决的，想听的一些事情。”据记者了解，青岛市政府将把市民建设性意见纳入到“十二五”规划和政府工作报告中，真正把群众的呼唤、需求、意愿作为今后工作的努力方向。