城市轨道交通机电项目招投标及合同管理探讨

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1、近年来，全国各地为了提升城市功能、改善交通环境,在国家和地方政府的高度重视下，我国的城市轨道交通建设长足发展。但由于城市轨道交通建设项目投资大、工期长、运营成本高、收益低、融资难等问题, 制约了城市轨道交通的发展。目前在城市轨道交通建设中大多采用以政府投资为主，对项目建设实行项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。因此, 加强工程建设项目招投标及合同管理，严格控制投资, 提高政府投资的经济效益和社会效益显得尤为重要。1、问题的提出城市轨道交通工程是集土建、机电为一体的复杂系统工程，以提供大运量、快捷、安全、舒适的城市公共交通服务为目的。城市轨道交通工程机电项目主要由车辆、信

2、号、供电、通信、通风空调、给排水及消防、防灾报警、环境监控、自动售检票、自动扶梯及电梯、车辆基地设备等十多个子系统组成，具有投资大、技术难、要求高、系统复杂、接口多、准备周期长、与运营关系密切等特点。从城市轨道交通工程建设投资内容划分，财务费用占5左右，前期费用占20左右，土建投资占35左右，机电项目投资约占总投资的40%左右，在项目建设投资中所占比例最大，是固定资产投资中的积极部分，是反映项目技术含量的重要指标；从城市轨道交通工程运营角度考虑，机电项目使用费用占运营费用的绝大部分，同时也是反映城市轨道交通项目快捷、舒适、安全功能的关键所在。 根据城市轨道交通建设机电项目的不同专业特点，采用的

3、招标类别主要有设备材料采购、施工、采购+施工集成和设计+采购+施工集成四大类，对应的合同管理类型也可分为上述四类。由于机电项目具有其技术的复杂性、市场的波动性和用户需求的多样性等特点，对其招投标及合同管理难度极大。本文结合工程实践，对城市轨道交通建设的机电项目招投标及合同管理过程中取得的经验与存在的问题进行分析，并提出了本人的一些观点，与同行探讨。2、机电项目招投标及合同管理探讨建设项目的招投标及合同管理按其在建设过程中的先后顺序大致可分为招标策划、招标与定标、合同执行、合同总结与后评估、合同管理培训五个主要阶段，现就在工程项目各阶段管理中取得的经验与存在的问题逐一进行分析。2.1招标策划阶段

4、根据国家发展计划委员会令第9号文件，项目可行性研究报告在报审时需增加有关招标部分的内容。这就要求把科学合理的招标策划提前到了项目报批阶段，有效避免了建设项目盲目招标。在这一阶段项目管理中需要解决的主要问题有招标方式的选择、标段划分与招标计划。招标方式的分类有多种形式，但对项目业主而言首先考虑最多的是采用公开招标还是邀请招标以及直接委托。虽然在招投标法及相关法规对此也有明文规定，但在实际项目管理过程中，往往因为前期招标策划工作失误或不到位，遗漏部分工作项目，而在工作项目实施阶段才发现急需实施时由于工期、工作衔接等因素而违规操作，给项目业主的管理留下潜在的风险；其次就是业主选择自主招标还是委托招标

5、，这主要取决于项目业主的管理方式与人员机构设置。如果项目业主机构设置齐全，人员配置充分，需招标的项目数量不多而又希望对项目进行全面精细地管理，则可以采用自主招标方式；反之，则应将招标阶段的事务性工作委托给专业的招标代理机构，项目业主只需要安排少量的项目代表进行管理即可。标段划分在招标策划中可以说是简单但确极为重要的部分，说其简单是因为在项目管理中常常对标段划分的随意性极大，不管专业还是非专业人士都会在这方面提出自己的意见。事实上招标项目的标段划分常常是一项集专业、管理性极强的工作，标段划分是否合理将直接影响工程成本高低、专业接口的多少和项目管理的难易程度。由于机电项目涵盖专业较多，范围广、投资

6、大、工期长和技术要求高等特点，应尽量选择有竞争实力的合作单位，因此标段应尽可能结合各专业特点划分大一些。对于部分机电专业中大宗设备材料的采购问题，采用由总承包商集中采购方式，可以减少项目业主的一些管理工作，但由于供货商考虑到总承包商的信誉、资金周转速度问题而会增加项目业主的采购成本，在产品质量和后期服务方面也很难得到有效控制。同时，目前绝大部分机电施工类项目都是采用初步设计招标，无法进行施工图招标，后期合同变化风险极大，就其根本原因还是在招标前项目业主不能对主要设备、材料定型，设计单位无法开展深化设计造成。要改变这种现状，唯一的办法就是要在项目施工招标之前将主要设备、材料定型，但这又时会给项目

7、业主增加大量的设备、材料采购招标管理工作。招标计划应是客观反映项目实施进度计划的里程表。招标计划定得过早，虽然可以提供宽松的项目工期管理，但同时也会使承包商提前介入，增加后期因市场、功能需求变化之风险；招标计划定得过迟，可以减少后期因市场、功能需求变化之风险，但同时又会使项目工期仓促而增加管理难度和工程成本。因此，对于整个城市轨道交通项目而言，机电项目的实施进度计划不仅要考虑本专业的实施周期，还必须考虑与其相关联的专业配套实施进度计划一致性问题。比如系统设备采购与系统施工集成的先后实施问题，如果提前采购设备，后进行系统集成，常常在系统集成时需要对前期采购的设备进行大量变更；如果先进行系统集成，

8、再采购设备，则又无法满足和实施深化设计的要求；如果在建筑结构、装修与机电设备安装之间的实施进度计划安排不合理，就会造成大量的工作接口衔接问题，增加工程成本和项目管理难度。2.2招标与定标招标的主要工作是编制招标文件，招标文件编制是项目招标管理工作中一项基础性的工作。要明确用户需求，要明确承、发包双方的责、权、利关系，要处理好机电项目各专业之间接口、工作衔接问题，必须从招标文件的编制着手进行策划。招标文件是招标人需求与设想的充分体现，是投标人响应程度的纲领性文件，是评标工作的指导性文件，是进行合同谈判、签署合同文本的基础性文件。实践表明，做好项目的招投标及合同管理，关键在于编制好科学、合理和完善

9、的招标文件。招标文件主要由资格审查、投标人须知、评标办法、合同条件及其他附件等几个部分组成。现就对其中的资格审查、投标人须知、评标办法及合同条件等几个重要部分内容进行分析与探讨。1）资格审查资格审查的目的旨在招标前或评标前剔除资格条件不适合承担或履行合同的潜在投标人参加竞争，或圈定一些综合实力较高的潜在投标人参加竞争，这不仅可以保证潜在投标人的质量，还可以缩减招标人评审和比较投标文件的数量，降低选择难度，便于择优。一般应坚持如下原则：资格审查条件必须建立在进行充分市场调查的基础上编制。设置科学、合理的市场准入门槛，是编制资格审查条件的关键。招标人必须对潜在投标人的资信、业绩、营业范围和资源保障

10、等方面进行审查，防止潜在投标人中标后无能力全面履行合同等问题。对于采用资格预审，还可以要求潜在投标人对最新（最适合）的技术方案和市场报价进行描述，更可新增“建议与优化”的章节，为下一步优化用户需求打下坚实的基础。资格审查条件必须根据市场竞争情况来确定评审范围与深度。对于通用性、技术含量不高的项目，可以用筛选的方式来实现优选，根据市场调查到的潜在投标人情况，在保证能够满足充分竞争的前提下适当将准入门槛提高一些；对于一些特殊性、技术含量高、市场竞争不充分的项目，资格审查条件应尽可能宽松一些，只要符合原则性条件即可参与竞争，以保证竞争和选择的充分性。2）投标人须知投标人须知是招标人必须向投标人告知的

11、特殊情况及重要信息部分，比如招标标的（范围）、报价说明、招标投标流程、投标文件组成及制作等方面的特殊情况及要求。其中最为重要的部分是招标标的（范围）、报价说明和投标文件组成，是投标须知的重点，是招标文件编制的核心内容。（1）招标标的招标标的即工程范围，这一要素在招标文件、中标通知书、合同中频繁出现，需要严格规范其表述内容的前后一致性。同时还需与报价说明建立起一一对应关系，既不能有疏漏，也不能有多余或重复，最后还应注明“投标报价包含招标标的全部内容”。招标标的要力争简明、准确和不含糊，它反映招标人对该项招标标的认识的广度和深度，同时也反映出建设单位招标的基本管理水平。同时注意以下几点：招标标的应

12、由相关专业设计人员负责起草，经设计单位、设计总体和设计监理等单位的审核程序通过后，再由相关专业设计、建设、监理和咨询等单位组织人员会审，对过程中发现的问题应及时予以及时解决并落实到招标文件中。招标标的对于工作界面、接口的划分原则必须坚持：技术可行、管理方便、责任清晰、大小合理等原则。（2）报价说明报价说明部分即工程量清单说明是招标人对投标人的报价要求及说明部分，此部分内容直接关系到合同价格组成的合理性以及合同管理的可操作性。他必须结合各专业特点和工程实际，由专业设计单位牵头编制项目清单，然后由设计、业主和咨询等单位对清单项目进行逐一会审，要求对项目划分合理，清单项目特征内容描述准确，工作界面界

13、定清楚，包括必要的定义、说明和要求，为后续的工程费用支付与结算管理打下基础。在报价构成复杂的标段中，这一要素是对“招标标的”的拆分解释与说明。例如：在机电项目标段划分中，施工+设备、材料采购集成类标段居多，招标标的金额也较大，而其中的设备、材料购置费所占比例往往在70%85%左右，安装工程费及其它费用占15%-30%。在编制报价说明时，如果发包人未作要求和特殊说明，承包人不将设备、材料购置费、安装工程费及其它费用分解开，则计取营业税的营业额为：设备、材料购置费安装工程费+其它费用；计税额（设备、材料购置费安装工程费+其它费用）营业税税率如果发包人根据中华人民共和国营业税暂行条例实施细则将承包人

14、作为混合销售行为，分别核算应税行为的营业额和货物或者非应税劳务的销售额，要求承包人在投标报价时将设备、材料购置费、安装工程费及其它费用分解开，同时根据财税200316号文件规定，部分设备、材料购置费不计取营业税，则计取营业税的营业额为：安装工程费+其它费用；计税额（安装工程费+其它费用）营业税税率由此可见，采用后一种方式，通常有总投资额2%左右的节税空间，对整个机电项目而言这将是一个极为可观的数据，一旦从工程税费上节约，也就直接节省了工程成本。在政府投资控制日益紧缩或融资难度逐渐增加的今天，节约每一分钱都应是项目业主不应放弃的机会，同时也有利于提高项目业主的投资效益管理水平。又如在对质保期结束

15、后备品备件问题的处理措施方面：为了保证城市轨道交通项目运营管理的可靠性，降低运营维护成本，建设单位在进行机电项目招标时，一般都会安排一定比例（一般1%-5%之间）的资金用来采购质量保证期结束后运营维护所需要的备品备件。由于机电专业的特殊性，建设单位在招标时往往很难提出切合运营维护实际所需要的备品备件清单，因此把这个权利交给投标人根据其产品特点自行考虑并提供清单，这就给招标项目留下了活口。投标人往往为了满足招标人要求的备品备件所占比例金额而常常进行乱报价，在数量、种类、单价上大做文章，使得招标人往往采购到一些毫无任何价值的产品，也很可能在几年以后就直接成为废品，既使得投资浪费，同时也给公司物资库

16、存管理增加难度。虽然招标人可以在合同条款中进行一些约定，但这些问题基本上都是在合同有效期结束后才会暴露出来，因此从合同管理角度难以得到保障。建设单位之所以长期默认此弊端，主要原因还是由于政府对于投资概算的管理缺陷造成。因此笔者认为要解决以上问题，一方面可以通过向政府建议，改善其对于投资概算管理的缺陷；另一方面项目业主需加强与潜在供应商形成长期合作的伙伴关系，同时大力提高项目的综合管理水平。（3）报价明细报价明细也称工程量清单，其设置既要全面，又不能重复交叉，该细的地方必须细，该粗的地方必须粗。所谓“细”，指尽量细到最小一级子目录，尽量细到可能的最小计量单位（如电缆敷设，一般可以细到计量单位为：

17、米），附加说明，确保没有重复或遗漏；供货的报价清单要细到每一个部件，伴随服务报价要细到可计量“人、天、次”，便于日后变更或新增项目单价的确定。此外，如果招标人根据经验可以预见到机电项目中将新增项目，也可以一并列在工程量清单中，让投标人报单价。所谓“粗”，指有些项目难以准确计算其工程量（如接地系统、调试工作等，一般可以粗到计量单位为：项、系统等）、或在一些施工招标图做得不够深度、或招标人对项目理解欠缺的情况下（城市轨道交通机电系统往往采用初步设计图招标，待设备定型后才能进入施工图设计），对一些怕疏漏的小项目、零星项目或工作，在清单中可列出一些“粗”项，要求以合价包干方式进行报价，并说明包含在投标

18、总价中即可。对于合价包干项目要综合考虑标段与项目管理的现状逐项分析取舍。3）合同条件合同条件由协议书、合同条款、合同附件等几部分组成，是招标文件编制的重点内容。合同条件要有全局观、预见性、针对性和可操作性，并建立在不断吸取和总结可借鉴的经验、教训基础之上。合同条件中，履约保函、预付款保函、付款条件等直接与投标价格有关，可以根据招标项目实际需要进行调整，不必拘泥于惯用格式；招标文件除合同条款以外的章节所述的关键内容，均需在合同条款中体现，否则可能是一纸空文，没有任何约束力。同时应注意以下几点：在机电项目中，由于设备、材料购置费往往所占比例较大，为了充分体现合同的公平性，合理分担风险，保证项目顺利

19、实施。一方面为了减小承包商的资金压力，可在预付款比例上适当提高一些，一般可控制在15%30%左右。但为了保证资金安全，必须进行银行担保或其它担保形式，在必要的情况下可采用银行监管、委托付款等方式进行资金使用监控与管理。另一方面对于受市场原材料价格影响较大的部分大宗设备、材料进行调价处理，可以按照惯例，以招标项目开标前28天内某一时点的官方网站或造价信息公布的原材料价格或期货指数为基数，至发包人付款确认采购时点为止该原材料价格或期货指数为调价目标值，当其变化幅度超过一定比例（一般可约定在3%5%左右）时进行调价。在机电项目中，由于设备、材料涉及到的品牌、型号规格较多，其质量、价格差异极大。承包商

20、在投标阶段常常会留出一些活口或设置一些陷阱，然后在合同实施过程中以各种理由要求改变设备、材料的品牌、规格型号等方式来谋取利益，给业主项目管理和投资控制增加难度。为了减少此类现象的出现，可以在合同条款中明确约定，由于承包商原因造成此类变化，增加费用由承包商承担，节约费用归发包人所以，并按变化涉及金额大小收取一定比例的违约金，使承包商在投标阶段就必须考虑对其所选择的设备、材料负责，这样一来就可以真正达到防微杜渐之功效。在机电项目中，由于专业之间接口交叉衔接较多，因此必须以合同附件的形式明确各标段中的工作内容分界点，避免在合同执行过程中遗漏项目、责任不清等现象发生。同时由于专业接口之间实施存在一定的

21、先后顺序，这就需要在进度计划中不但要有一个科学、完善的总体筹划，还要针对每个专业、标段有一个科学合理的、分解后可实施的工期进度执行计划，并以合同附件的形式明确在相关专业合同中，并督促各承包商按此计划实施，避免工作面过于集中而无法有效展开或工序衔接安排不合理而造成总体施工组织混乱。在机电项目中，影响工程质量安全的因素既有设备、材料的原因，也有承包商的施工工艺原因。尤其是采购+安装集成类项目，由于设备、材料的采购权在承包方，这就需要项目业主通过用户需求书、评标办法、投标文件澄清及合同谈判这三道关口，将工程所需的主要设备、材料的品牌、技术规格等重要技术参数和指标逐一确定下来，并以合同附件形式明确，在

22、合同实施过程中不得随意更改。4）评标办法评标办法评标办法是招标文件的核心，早在招标策划阶段就已具雏形。招标人必须清楚每个标段的共性与差异，关注的焦点，从而具有针对性地设置出公平、合理、科学、择优的评标办法。评标办法通常有经评审的最低评标价法、综合评估法（百分法）等。一般应遵循以下原则：对于机电项目必须进行全寿命周期成本和性价比分析，通常应采用综合评估法（百分法）进行评标。对技术、性能含量要求高的招标项目，可以适当提高技术分权重，降低报价分权重，反之则反。对于机电产品进行国际招标和一些通用性常规产品，一般采用经评审的最低评标价法进行评标。评标依据除构成废标的重要商务和技术条款（参数）外，还应包括

23、：一般商务和技术条款（参数）中允许偏离的最大范围、最高项数，以及在允许偏离范围和条款数内进行评标价格调整的计算方法。计算评标价格时，对需要进行价格调整的部分，要依据招标文件和投标文件的内容加以调整并说明。定标是指根据评标专家委员会的推荐意见，由项目业主决定授予合同的这一过程。由于机电项目的复杂性，在仓促的评标时间里评标专家很难逐一核实投标文件的内容，为了弥补此缺陷，降低合同谈判难度，在评标专家委员会推荐为中标候选人之后，在项目业主发出中标通知书之前，项目业主可以组织有关技术、商务人员对中标候选人投标文件内容的响应程度逐一核实，如果存在较大缺陷或遗漏，可及时要求中标候选人对其逐一进行澄清说明。在

24、发出中标通知书之后，项目业主就应当积极组织有关技术、商务人员进行合同谈判，对一些合同条件细节予以解释和说明。在此过程中应注意以下几点：参与人员应尽可能是涵盖技术、商务方面的熟悉本项目的专家组；最终形成的合同文件内容应是完整、准确和可操作的文本。2.3合同执行合同执行是指从合同签订之日起至本项目质量保证期结束止这一时间段与合同相关的所有活动。如施工准备、设计联络、供货、施工、计量与支付、变更与签证、工程协调会、调试、竣工验收、质量保证期服务、工程竣工结算等工作。在这一阶段从商务角度来看，合同管理的重点是计量与支付、工程变更与签证、工程索赔与反索赔、工程结算这四个环节的工作。1）计量与支付发包人根

25、据合同约定对承包人已完工程量核实后进行支付是合同双方主要的经济活动。由于机电项目合同的清单项目通常较多，计量与支付工作显得尤为繁琐，因此必须借助于计算机和相应的计量与支付软件工具，它不但可以提高精度和效率，还可以把我们从繁琐的脑力劳动中解脱出来。另外，对于通常采用综合单价的机电项目合同，由于从设备、材料到达安装现场至安装调试合格通常需要经过一段较长的时间。如果遇到大宗设备、材料为承包商提供，计量与支付完全按照计价规范执行，则承包商从供货到计取工程款常常会遇到极大的资金压力。为此，可以要求在进行综合单价组价时将大宗未计价设备、材料费单独分解出来，并将这种项目的计量与支付分为两阶段执行，第一阶段是

26、当设备、材料到达现场并经验收合格后进行一次计量与支付；第二阶段是该项工作项目安装调试完成再进行一次计量与支付。2）工程变更与签证由于机电项目的建设周期长、专业接口多、涉及面广、引起的经济和法律关系复杂、受自然条件、市场和客观因素的影响大，导致项目的实际情况与项目招投标时的情况往往会发生一些较大的变化，由此引起工程变更。引起工程变更有多方面的原因，但最根本而且权重最大的原因还是设计质量差和发包人需求稳定性差或不准确。具体可以从以下几个方面进行管理和策划：加强对设计单位的管理，落实奖惩责任制；提高用户需求的准确性和稳定性；加强工程变更管理的制度建设；建立集技术、经济、法律等方面精英为一体的工程变更

27、管理智囊团，对重大变更进行重点控制。工程签证是指工程承发包双方的法定代表人及其授权代表等在施工过程及结算过程中对确认文件，形式有工作联系单、会议纪要、备忘录、报告、预算书等。对发包人而言就是不要乱签证，否则会造成投资失控。具体可以从以下几个方面进行防范：提高项目业主代表的综合素质；设置科学合理的签证前置程序，从制度上加以约束；对签证权限进行必要的限制；签证必须遵守一定的原则，比如资料的完整性，先签事实而不直接签结果、量价真实性等。通过设立合同条款来防范补签证的发生，比如在合同中明确约定“在事件发生后14天内承包商如果不提出签证申请，则视为自动放弃权利”。3）工程索赔与反索赔在合同管理中，从索赔

28、的主体来分，承包商向发包人索赔称之为索赔，发包人向承包人索赔称之为反索赔。对发包人而言，一方面是要做好承包商的索赔管理，另一方面要积极向承包商进行反索赔。在进行工程索赔与反索赔管理方面应注意以下几点：提高项目相关人员的综合业务素质；收集依据的充分性和证据的完整性；注意时效性；善于从相关法律、合同约定及其它资料中发现驳斥索赔与反索赔机会。4）工程竣工结算工程竣工结算阶段的一项重要工作是工程竣工结算审查。经过审查核定的竣工结算是核定建设工程造价的依据，也是建设项目验收后编制竣工决算和核定新增固定资产价值的依据。发包人、监理单位及审计部门等都十分关注竣工结算的审核把关。一般从以下几方面入手：核对合同

29、条款，落实工程内容及结算规定；落实工程变更与签证；核实各项费用计取以及计算误差。另外，在这一阶段我们还需要清楚两个概念即“审价”与“审计”。“审价”是指工程项目通过竣工验收后，发包人和承包人依据合同、国家定额及工程有关资料在办理工程价款结算以前所做的审查、核对工作，是对工程产品价格的认定。“审计”是指国家行政主管机关对基本建设项目的投资效益、投资质量、投资过程包括工程造价实行监督、评价。因此一旦承发包双方确认了审价结果，审定的造价则是支付的依据，而审计结论不应当作为发包人支付承包人工程竣工结算价款的依据。而我们在很多合同中还有审计预留金之规定显然与此相悖，值得大家探讨。2.4合同总结与后评价合

30、同总结一般由合同的执行部门和管理部门在合同预验收完成后及时进行编写，内容包括对方在合同执行过程中的分项及总体评价，对合同原定工期、质量、投资与实际情况的对比分析，对合同条款适用性、缺陷的分析与总结等。合同的后评估可放在合同竣工验收后进行，内容包括具体的经验、教训及改进建议等。通过上述两项工作的意见反馈与总结，可使合同管理工作形成良性循环，持续改进，不断完善，提高合同的管理水平。2.5合同管理培训结合合同总结与后评估的经验及教训，对项目业主单位的相关管理人员进行培训，既有利于提高合同管理人员的整体业务水平，也有助于普及和提高相关专业人员的合同管理知识，提高技术与经济相结合的综合管理水平，达到资源

31、共享。3 结束语招投标及合同管理各阶段呈前启后、相互关联、相辅相成，前一阶段影响后一阶段，后一阶段落实前一阶段。例如，如果招标文件编制不合理，就很难选择到一个优秀的承包商，难以对工程项目进行有效的合同管理等；反之，如果合同管理阶段不严格按照签订的合同条款执行，则合同条款成为一纸空文，造成项目管理失控；而合同总结、后评估、培训工作不开展，不认真总结，加以借鉴，招投标及合同管理水平就难以提高。此外，团队工作方式和团队合作精神是提高招投标及合同管理的保障。科学的合同管理制度需要合同管理人员与相关技术人员及项目管理人员融合在一起，以懂技术、熟悉工程经济和相关法律法规的团队形式面对每个项目。由于工程信息

32、千变万化，任何一个人都无法完全掌握其全部，这就需要我们以团队合作精神取长补短，相互学习，以弥补专业、业务、视角上的局限性。总之，招投标及合同管理需要建立在对技术需求、市场、投资概算、法律法规、政策性文件等全方位洞悉的基础之上，需要建立在集思广益、不断总结经验与教训、不断学习和完善的基础之上。参考文献1工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定（国家发展计划委员会令2001第3号）2范梦娜.城市轨道交通项目合同全过程管理.城市轨道交通研究,2006(5)3机电产品国际招标投标实施办法（2004 中华人民共和国商务部令第13号令）4财政部 国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知（财税200316号）5中华人民共和国财政部、国家税务总局令第52号，公布中华人民共和国营业税暂行条例实施细则6国家发展改革委办公厅关于印发城市轨道交通建设项目机电设备采购核定规则的通知（发改办工业（2005）2084号）7工程建设项目施工招标投标办法2003第30号8工程建设项目货物招标投标办法2005第 27 号18 / 18