关于城乡建设用地增减挂试点工作的几点思考

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1、关于城乡建设用地增减挂试点工作的几点思考王海华(临沂市国土资源局，山东临沂， 276001 )【摘要】 城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区， 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施， 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。临沂市增减挂钩试点项目已成功通过验收，本文就临沂市在增减挂钩项目实施过程的做法进行深入分析后，提出几点思考。【关键词】 增减挂钩复垦 耕地 安置Wanghaihua (Linyi Bureau

2、of Land and Resources, Shandong Linyi,276001)Abstract Urban construction land Increase and decrease hooking is based on the general land use planning, land reclamation for some to finishing the rural construction land plot and used in the construction of urban development and composed a new open, ol

3、d project by the old and new open land reclamation project area, the measures of land area based on the balance of cultivated land, and finally achieve the effective area increased and improve the quality of cultivated plowland, economical and intensive utilization of land for construction purposes,

4、 urban and rural land layout more reasonable target of linyi link already successful pilot projects or acceptance, linyi city by decrease in the process of project implementation of link analysis, propose some thinkingKey words Increase and decreasehookingland reclamationplowlandresettlement党的十六届五中全

5、会关于建设社会主义新农村的精神， 是实现 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。城乡建设用地增减挂钩工作， 是促进社会主义新农村建设的重要手段， 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量， 节约集约利用建设用地， 城乡用地布局更合理的目标。 多年的实践已经证明，通过改造旧村庄，归并农村居民点，可以有效改变农村面貌，提高农民居住水平和生活质量。 城乡建设用地增减挂钩工作是适应新时期建设高效农业、现代化农业的重要手段，是建设社会主义新农村的重要内容。开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩（简称增减挂）

6、试点工作对解决当前建设用地供需矛盾， 盘活存量土地， 优化用地结构， 促进城乡用地布局调整， 促进社会主义新农村建设具有非常重要的作用。 临沂市在开展挂钩试点工作中，坚持政策引导、积极探索、规范管理、全面推进，严格政策界限，规范运作程序， 试点工作取得了明显进展。 首批挂钩试点工作涉及河东和沂南2 个县区，共 10 个项目区，挂钩周转指标总规模3634.3 亩，安置用地430 2 亩。经过两年的努力，目前已全部拆除；安置农户 2837 户，通过整治，增加耕地1000多亩；投入资金2 亿多元。1、城乡建设用地增减挂钩工作内容和程序1 1 领导重视， 认识统一。 开展城镇建设用地增加和农村建设用地

7、减少挂钩试点工作， 可以说意义重大， 利国利民。 各级政府应把这项工作作为促进城乡统筹发展、推进社会主义新农村建设的“发动机” ，作为落实科学发展观、建设和谐社会的“催化剂” ，作为促进经济社会又好又快发展的“金钥匙” ，列入政府重要议事日程， 全力推进试点工作。 为切实加强对这项工作的领导， 政府成立以分管市长为组长，国土、财政、民政、规划、建设、农业、发改等部门负责人为成员的领导小组，下设挂钩试点工作办公室，具体负责日常工作；制定了临沂市城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试行办法 ，明确了挂钩试点的项目规划、计划、资金筹集、拆迁安置补偿、奖罚措施等。试点县区政府也成立相应的领导组织，

8、制定了 开展城镇建设用地减加与农村建设用地减少相挂钩工作实施办法 （试行） ； 县区政府和项目区所在镇、 村签订了 工作目标责任制 和项目实施协议书 ，明确了各方的工作职责、目标任务、权利义务。同时，采取多种形式，全面宣传发动，广造舆论声势，通过向干部群众“算帐”方式，统一干部群众的思想认识。 试点县区政府召开增减挂试点工作动员会议， 一直开到试点 村的村民代表。 通过广泛的宣传教育， 提高了各级各部门和社会各界对开展增减 挂试点工作重要性的认识， 增强了试点县区特别是项目区广大干部群众积极参与 这项工作的自觉性，促进试点工作的顺利进行。1 2 试点原则立足实际科学可行。 临沂市在开展增减挂试

9、点工作中， 确立了四个科学可行的原则。 一是坚持民主自愿的原则。 试点工作的主体是农村集体和村民，在拆迁安置、资金补偿、土地经营等重点事项，临沂市充分尊重项目区群众意见，严格按照民主程序办事，重大事情都要经过村支两委会议、党员会议、村民代表会议决定。项目区资金管理实行“五字一管” ，就是所有资金使用都要经村书记、村主任、会计、经办人、理财小组长五人签字，由乡经管站进行监督管理。 二是坚持先易后难的原则。 挂钩工作坚持科学选定试点村， 根据土地利用总体规划、 城镇体系规划和村镇建设规划的要求， 选择 “班子能力强、 工作热情高、群众基础好、整理潜力大”的村先行试点，积累经验后再逐步推开。同时，在

10、挂钩工作中按照 “科学规划、 先易后难、 规范操作、 群众受益、 政府指导” 的原则，以点带面，稳步推进挂钩试点工作。三是坚持先建后拆的原则。在具体工作中，临沂市坚持先建后拆， 即先建设新区， 搞好人员安置， 然后对拆旧区进行统一的规划和整理。按照新村建设规划，在已确定的安置区域内分批拆旧、分批建新，建一批拆一批， 确保被拆迁群众利益。 四是坚持节约集约的原则。 新建村庄严格按照规划， 优先利用村内空闲区域、 村集体闲院等场所进行安置。 为解决农村养殖业用地问题， 河东区刘店子项目区专门划定养殖小区， 将养殖户集中起来， 通过的“公司养殖户”的方式，走规模化养殖的路子；按照“明确所有权、搞活经

11、营权、生产集约化、利益到个人”的原则，对拆旧后复垦的耕地向有实力的农业企业出租，走适度规模经营、市场化、产业化农业发展的路子，实现了新增耕地产出效益的最大化，真正达到了节约用地、保护耕地的目的。1 3 稳妥拆旧建新， 安置补偿到位。 实现挂钩工作目标的最重要的一环就是拆旧工作，而做好拆旧工作最重要的是解决拆迁户的安置补偿问题。具体工作中，我们的做法是规划先行，稳妥拆旧，安置多样，补偿到位，保证了这项工作的顺 利推进。1 3 1 规划先行， 切实搞好安置新村的村庄规划。 在新村建设之前， 本着 “一户一宅，美化亮化，通水通电，生活方便”的原则，请有资质的设计单位进行新村规划，在获得村民代表大会通

12、过后严格按规划实施，建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。1 3 2 稳妥拆旧，高度重视拆迁服务工作。 各项目区专门成立拆旧安置服务队， 帮助群众解决拆迁中的实际问题， 群众的一草一木都给保护好， 使群众在拆迁中的损失减少到最少， 使群众感受到政府是在给他们做好事， 做到 “服务先行，好事办好” 。1 3 3 安置多样，全力搞好安置工作。为搞好安置工作，挂钩试点乡镇组织被拆迁村的党员和村民代表向开展旧村改造工作搞的比较好的村去学习， 引导群众住单元楼、二层楼，搞社区化管理。具体的安置模式根据群众的意愿有四类：一是社区化安置。 河东区田黑墩村现已统一建成 4

13、 栋共 120户的居民楼， 老年住房 26 户；沂自庄村统一建设五加一楼房和二层楼，沂南县朱家庄由村委统一建设单元楼和二层楼房， 仕子口村新的安置用房统一建设二层楼带院， 河东区的塔桥、前西沂两村和沂南县的曾家庄、北神墩、坊前等村采用普通民房，现基本完成安置任务；二是周转房安置。对经济条件差、无力建设新房的，经公布后安置使用村集体建设的周转房， 待条件成熟后逐步过渡到社区。 三是敬老院安置。 60岁以上的老人符合条件的统一安排到乡镇敬老院； 四是经济基地安置。 河东区前西沂项目区还通过建设养殖小区的方式进行安置， 既缓解了建设资金压力， 又为群众发展养殖业提供了方便。 有的项目区还建设了面积不

14、等的配房以方便群众生产生活。1 3 4 补偿到位，切实维护群众权益。 对拆旧区群众补偿是挂钩试点的难点，我们坚持群众利益至上，积极探索公开、公平、公正的补偿安置方式。为保证补偿标准科学合理， 试点项目区根据实际， 实行两种方式补偿。 一是实行协议补偿。河东区项目区成立由乡镇办事处主要领导， 工作区领导， 城建办、 国土所人员以及相关村的村支两委组成规划实施工作小组， 亲自靠上做工作， 具体推进挂钩工作的实际，编制拆迁安置补偿方案，村民大会通过，报区政府批准后实施，安置主要以村民自行建房的方式进行， 确实因家庭经济困难无力盖新房的， 由村里无偿提供一套老年房， 保证户户有房住。 拆迁以现金补偿的

15、方式进行， 根据工程量的大小，确定补偿数额后，由项目区支付给村民，再由村民自行拆旧，旧房材料全部归村民所有， 最大限度地减少了浪费， 也降低了费用支出。 二是实行评估补偿。沂南县在拆迁安置补偿方面做了新的尝试，县政府确定由物价办公室牵头，国土、农业、发改等部门参加，组成评估小组，对旧村中所有住房进行评估，形成评估报告后在全村公告， 形成了一个公正、 公平、 合理、 群众认可的补偿模式。1 4 收好管好用好挂钩试点资金。 资金是保证试点运行的关键， 重点从挂钩试点专项资金收、用上下功夫，保证资金及时足额到位。一是设立财政专户，确保资金专款专用。 资金的筹集和投入是挂钩工作顺利开展的重要保证措施之

16、一， 有关县区高度重视， 均安排财政部门设立专户， 筹集资金专项用于挂钩工作。 二是实行有偿使用， 确保资金及时足额到位。 临沂市作为跨县区试点城市， 为确保资金到位，保证跨县区试点成功，市里首先抓资金落实，市国土资源局牵头，由兰山、 河东两区政府与沂南县政府签订了 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点土地补偿协议书 ，规定沂南所提供的挂钩周转指标实行有偿使用，由兰山、 河东两区以每亩25000元的标准为沂南县提供专项资金， 由沂南县整理增加耕地归还挂钩周转指标。目前，总额为 3642 万元的资金已全部拨付到位。在国家提高新增建设用地有偿使用费后， 临沂市准备将挂钩周转指标有偿使用费的

17、最低标准提高到每亩不低于 3 6 万元。三是坚持多元投入，畅通资金筹集渠道。 各村村民自我筹集安置新房建设资金， 凤凰岭田黑墩九曲项目区田黑墩村委及村民自筹560 万元用于改造建设， 沂南县苏村南坊项目区的朱家庄由村集体出资每户补助 3 万元； 河东区远宇集团准备投资塔桥、 前西沂新增耕地的水利设施，已埋设地下输水管线，还将架设喷灌设备，预算总投资120 万元，形成了多方投资挂钩工作的良好局面。 市政府也准备在项目区规划实施并通过验收后， 对县区按增加的用于城镇建设的挂钩周转指标数量进行奖励， 为拆旧复垦和村民安置提供更强有力的资金保障。1 5 挂钩试点工作让群众得到实惠。 挂钩工作能不能得到

18、群众的支持， 关键是让群众得到实惠， 让群众在村容整洁的基础上发展生产、 增加收入。 临沂市目前已拆旧 2907 余亩，安置农户 2837 户，节地率超过2 3，被拆迁户平均每户补偿 8700 元。各项目区发挥自身优势，利用新增的耕地和原来的工业项目，多种模式增加农民收入。 拆旧工作完成较好的河东区汤头塔桥九曲项目区和汤头前西沂九曲项目区，共搬迁农户 475 户，腾退土地739 7 亩，由区政府牵头， 两个村和蔬菜外贸出口加工龙头企业远宇集团签订合同， 以每亩 700 元的承包价格，一次性承包30 年，做远宇集团的蔬菜生产基地，比周围每亩 300 元承包价格整整高了 400 元， 农民还可以为

19、该企业耕种再增加一份收入。 沂南县苏村南坊项目区的仕子口村， 该村一直有生产大棚蔬菜的传统， 耕地收益非常好，群众对增加耕地的愿望非常强烈， 该村曾自行开发河滩造地600 亩， 全部建成蔬菜大棚， 听说有挂钩政策， 村民强烈要求整理该村房屋陈旧、 空闲率高的北半部分，能增加耕地114 亩，准备全部发展大棚蔬菜。2、几点思考通过挂钩试点，我们充分认识到，要保证这项工作的顺利推进，必须做到“四个必须” 。2 1 必须加强组织领导。 挂钩试点工作是一项复杂的社会系统工程， 涉及群众的切身利益，更需要各部门的密切配合，任务重、难度大、情况复杂，挂钩试点离不开各级党委、政府和领导的强力支持。市委、市政府

20、经常听取工作汇报，主要领导对有关工作具体部署， 为挂钩试点营造了良好氛围。 河东区、 沂南县党委、政府领导经常到现场指导、 协调工作。 有的项目区的领导吃住在试点工地， 亲自指导安排搬迁拆旧， 深入到农户家中宣传引导。 河东区将挂钩试点工作列入全区20 件大事之一，每周进行一次调度，对工作中发现的问题及时沟通、协调并解决。可以说，没有各级党委政府的高度重视和坚强支持，挂钩工作就无法推进。2 2 必须筹好、用好和管好资金。 挂钩试点工作的顺利推进，必须有充足的资金保证。试点证明，乡镇政府、村集体和项目区群众最关心的是资金问题，项目区资金到位，工作开展得就顺利；否则，项目区规划的实施进度就比较缓慢

21、。因为挂钩资金筹集和拨付没有明确的法律依据和管理模式， 兰山区挂钩指标资金向沂南拨付时， 积极协调市财政部门将资金及时拨到沂南县， 保证了沂南县的挂钩工作顺利进行。 坚持以资金引导拆旧安置工作， 河东区将项目资金与工作进度相挂钩， 规定只有完成阶段任务后才能申请拨付资金， 保证了进度和资金的专款专用。2 3 必须保证通过挂钩真正让群众受益。 让群众在挂钩工作中真正得到实惠，是挂钩试点顺利实施的重要条件。 河东区汤头镇的两个项目区， 早在拆迁过程前期，有很多村民不理解，不支持，但经过反复做工作，特别补偿到位后，又由镇政府牵头将新增的耕地整体租给河东区外贸出口企业远宇食品集团， 作为外贸出口蔬菜加

22、工基地，协议规定由远宇集团以每亩每年700 元的价格承租30 年，除村集体留10外，其余部分全部按户分到村民手中，每亩收益比当地直接租种收益高 300 元钱， 村民将获得土地出租和打工所得两份收益。 现在， 远宇集团的第一年的资金已发到村民手中， 群众的观念很快得到转变。 沂南县苏村镇的仕子 口村，以前通过河滩造地建蔬菜大棚，增加了农民收入，村民尝到了甜头，这次 挂钩试点又选到了他们村，村里从村干部到村民，都急切盼望着早日开工。2 4 必须坚持科学选址和稳步推进。 挂钩工作必须科学选定试点村， 根据土地利用总体规划、城镇体系规划和村镇建设规划的要求，选择“班子能力强、工作热情高、群众基础好、整理潜力大”的村先行试点，积累经验后再逐步推开。同时， 在挂钩工作中按照 “科学规划、 先易后难、 规范操作、 群众受益、 政府指导”的原则，以点带面，稳步推进挂钩试点工作。参考文献1 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 . 国发 200428 号. 2004(10)2 关于印发关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知 . 国土资发 2005207 号.2005(10)3 关于进一步规范城乡用地增减挂钩试点工作的通知 . 国土资发 2007169 号 .2005(7)4 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法. 国土资发 2008138 号 ,2008(6)