粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施政府和社会资本合作模式建设操作指引

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1、粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施政府和社会资本合作模式建设操作指引第一章总则11.1制定目的112基本定义113适用范围21.4主要依据215基本原则316操作流程4第二章项目识别52. 1项目发起52. 2打包方式62. 3物有所值评价62. 4财政承受能力论证7第三章项目准备831组织领导83.2责任分工833咨询服务93.4实施方案1035运行方式1112第四章项目采购4. 1采购代理124. 2采购方式124.3资格预审134.4评审小组144.5确认谈判154.6公示公告15第五章项目执行165. 1项目公司165.2项目融资165.3预算管理185.4建设监管185.5

2、运营监管185. 6绩效支付195. 7中期评估19第六章项目移交206. 1移交准备206. 2资产评估2063性能测评206.4办理手续21第七章附则21II附件1：名词解释23附件2：主要法律法规、规章制度和政策文件25附件3:生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目操作流程图28附件4：物有所值评价工作流程图30附件5:财政承受能力论证工作流程图31附件6:生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目主要运行方式32附件7：生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目采购方式操作流程图34附件8:案例分析37HI第一章总则11制定目的为深入贯彻落实全省改善农村人居环境暨粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理

3、基础设施建设工作电视电话 会议和广东省住房和城乡建设厅等部门关于印发加快推 进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设 实施方案的通知(粤建城2015J 242号)精神，科学规 范地推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，加快推进粤东西北地区新一轮生 活垃圾和污水处理基础设施建设，根据有关法律、法规、规 章和规范性文件，特制定本指引。1. 2基本定义本指引所称的政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府 采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资 本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由 社会资本提供公共服务

4、，政府依据公共服务绩效评价结果向 社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。其中，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业 法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有 企业。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其 承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并 明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可 作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政 府签订合同方式，明确责权利关系。本指引供粤东西北地区12个地级以上市的全域和惠州、 江门、肇庆市的县域地区各级政府及生活垃圾或污水处理行 政主管部门，在开展生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目 的识

5、别、准备、采购、执行、移交等活动时参考使用。其他 行政主管部门及社会资本、中介机构、咨询机构等涉及住房 城乡建设领域PPP项目的参与方亦可结合实际情况参考使用。1. 4主要依据本指引主要依据中华人民共和国政府采购法、中 华人民共和国政府采购法实施条例、国务院办公厅转发 财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广运用 政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发2015 42号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有 关问题的通知（财金201476号）、财政部关于印发 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金 2014113号）、关于印发政府和社会资本合作项目 财政承受能力论

6、证指引的通知（财金201521号）、 关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财 9金2015167号）、广东省住房和城乡建设厅等部门关 于印发 加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理 基础设施建设实施方案的通知（粤建城2015242号） 等法律、法规、规章和规范性文件而制定，主要依据详见附 件2。1. 5基本原则（一）转变职能，市场运作。充分发挥市场在资源配置 中的决定性作用，各级政府及生活垃圾或污水处理行政主管 部门要集中力量做好政策制定、发展规划、市场监督和指导 服务，从直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”及生 活垃圾或污水处理基础设施PPP项目的“监管者”。（二）依法合

7、规，公开透明。按照生活垃圾或污水处理 基础设施PPP项目的全生命周期管理要求，依法合规地进行 项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩 效评价、信息公开等，确保项目实施决策科学、程序规范、 过程公开、责任明确、稳妥推进。（三）因地制宜，积极稳妥。根据加快推进粤东西北 地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案（以下简称方案），因地制宜地制定和实能项目建设计 划，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分 调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。（四）互利共贏，风险分担。按照风险收益对等原则, 在政府和社会资本合作期间，社会资本获得合理收益，政府 实现公共利益最

8、大化。合理分配项目风险，原则上项目的建 设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府 承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。（五）重诺履约，平等协商.政府和社会资本合作双方 要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，在平等协商、 依法合规的基础上，按照权责明确、规范髙效的原则订立生 活垃圾或污水处理基础设施PPP项目合同。项目合同一经签 署严格按照合同法执行，无故违约必须承担相应责任。（六）注重绩效，动态考核.各级政府及生活垃圾或污 水处理行政主管部门要高度重视项目绩效考核，建立健全项 目动态绩效评价体系和考核机制，将绩效考核结果作为政府 支付服务费用、财政补贴的主要依据，促进社会

9、资本降低项 目全生命周期成本，提高公共服务质量和运营水平，实现效 益最大化。1. 6操作流程根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指 南（试行）的通知（财金2014113号），结合生活垃 圾或污水处理行业特点，粤东西北地区新一轮生活污水和垃 圾处理基础设施PPP项目操作流程主要包括项目识别、项目 准备、项目采购、项目执行、项目移交等步骤，具体操作流 程图详见附件3。第二章项目识别21项目发起粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施PPP 项目发起方主要是各县（市、区）人民政府，具体主要实施 部门是各县（市、区）生活垃圾或污水处理行政主管部门。 各县（市.区）生活垃圾或污水处理行政主管

10、部门按照方 案要求，因地制宜地遴选出潜在的生活垃圾或污水处理基 础设施PPP项目，并报当地财政部门（政府和社会资本合作 中心）评估筛选。除新建项目外，各地生活垃圾或污水处理 行政主管部门可结合实际，推动生活垃圾或污水处理基础设 施存量项目以TOT、ROT等方式转型为PPP项目，引入社会资 本开展存量项目的改造和运营。PPP项目发起时，可以聘请专业咨询服务机构提前介入 提供咨询服务，对生活垃圾或污水处理基础设施进行科学合 理的捆绑打包，形成合理搭配、吸引力较强的PPP项目包。如通过当地财政部门（政府和社会资本合作中心）组织 的评估筛选且纳入当地年度建设计划的生活垃圾或污水处 理基础设施PPP项目

11、，生活垃圾或污水处理行政主管部门还 应按照当地财政部门（政府和社会资本合作中心）要求，提 交可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案等相关资 料。按照广东省PPP项目库审核规程（试行），积极申 请将项目纳入国家.省级PPP项目库，争取有关财政支持。2. 2打包方式（一）分区域打包。生活垃圾或污水处理基础设施PPP 项目以县（市、区）域为单位，分片区或分流域对项目进行 捆绑打包，这有助于明确责任主体，落实工作分工，加强统 筹协调，提高工作效率。（二）多项目打包。生活垃圾或污水处理基础设施PPP 项目要综合考虑项目的基本情况，对多项目进行优劣搭配， 这有助于项目包产生规模效益，增强市场吸引力，降

12、低招商 和运营成本，提高监管质量和效率。（三）一体化打包。生活污水处理基础设施PPP项目要 将污水处理厂与其配套管网进行一体化捆绑打包招商，生活 垃圾处理基础设施PPP项目可将清扫保洁、垃圾收运和处理 进行一体化捆绑打包运作，实现投资建设和运营一体化。（四）适规模打包。生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目打包要做到规模适中，避免因规模过大，对社会资本要 求较高，可能会增加项目风险；避免因规模过小，缺乏项目 规模效应，可能降低项目的市场吸引力。2. 3物有所值评价生活垃圾或污水处理行政主管部门应配合当地财政部门（政府和社会资本合作中心），按照关于印发PPP物有 所值评价指引（试行）的通知（财金2

13、015167号）， 对生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目进行物有所值评价, 具体流程图详见附件4。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性 评价为主，各地因地制宜开展定量评价，可以委托第三方专 业机构协助完成物有所值评价工作。定性评价指标主要包括：全生命周期整合程度、风险识 别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构 能力、可融资性等六项基本评价指标。另可根据具体情况设 置补充指标，主要包括：项目规模大小、预期使用寿命长短. 主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入 增长潜力、行业示范性等。定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产 出绩效相同的前提下，

14、通过对PPP项目全生命周期内政府方 净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行 比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值 小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC 值的，认定为未通过定量评价。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。2. 4财政承受能力论证生活垃圾或污水处理行政主管部门应配合当地财政部 门按照财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承 受能力论证指引的通知（财金201521号），综合考 虑项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对要已 通过物有所值评价的生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目 开展财政承受能力论证，具体流程图

15、详见附件5。财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力 评估、信息披露等主要步骤，可以委托第三方专业机构协助 开展。由当地财政部门控制每一年度全部PPP项目需要从预 算中安排的支出责任。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过 论证。第三章项目准备3. 1组织领导粤东西北地区各县（市、区）及惠州、江门、肇庆县域 的人民政府组织成立由发改、财政、国土、环保、水务、规 划、住建.生活垃圾或污水处理等有关行政主管部门参与的 新一轮生活垃圾和污水处理基础设施PPP项目协调领导小组, 建立PPP项目联评联审机制，主要负责PPP项目评审、组织 协调、检查督导等工作，简化审批流程，提高工作效率

16、。3. 2责任分工生活垃圾或污水处理行政主管部门作为项目实施机构， 主要负责项目准备.采购、监管.移交等工作。发改部门主要负责项目的审批立项、核准（备案）等工 作。财政部门主要负责项目物有所值评价、财政承受能力论 证，对项目活动进行监督和检查，以及对涉及财政资金安排 审核及预算和支付管理工作。国土部门主要负责项目用地审批及其有关职能范围内 的监督管理工作。环保部门主要负责项目环评审批及其有关职能范围内 监督管理工作。规划部门主要负责项目选址审批及其有关职能范围内 监管工作。其他有关部门按职能分工参与粤东西北地区新一轮生 活垃圾和污水处理基础设施PPP项目建设。3. 3咨询服务生活垃圾和污水处理

17、基础设施PPP项目涉及技术、法律. 财务等方面专业知识，可聘请专业咨询服务机构根据项目全 生命周期管理要求，为生活垃圾或污水处理基础设施PPP项 目编制实施方案等提供专业化的技术咨询和服务，对项目的 交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科 学、合理、合法的设计，促进PPP项目的运作程序规范合法, 10降低政府责任风险，降低招商和运营成本，提高公共服务质 量和水平。咨询机构可提供的服务内容主要包括：负责或协助完成 生活垃圾和污水处理基础设施PPP项目的总体策划、流程控 制、捆绑方案、现状摸查、项目需求、绩效机制，各环节文 件（立项可研报告、初步实施方案、物有所值、财政承受能 力论证

18、、实施方案、项目合同等）、政府采购.绩效考核、 中期评估及相关技术、财务和法律咨询等。3. 4实施方案生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目实施方案是科学 规划和引导PPP项目的灵魂和核心。生活垃圾或污水处理行 政主管部门作为项目实施机构应组织编制生活垃圾或污水 处理基础设施PPP项目实施方案，在综合PPP项目协调领导 小组有关成员部门对项目实施方案的书面审查意见后，进一 步修改完善项目实施方案，并报本级人民政府或其授权部门 审定项目实施方案。生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目实施方案主要包 括：项目概况、风险分配基本框架、项目运行方式、交易结 构、合同体系、监管框架、采购方式等内容。主要边界

19、条件 如下：合作期限、合作范围、项目用地、绩效考核、回报机 制、退出机制、相关配套安排等内容。3. 5运行方式粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施PPP 项目大多数属于政府付费或可行性缺口补助类型，主要适合 采用的运行方式包括：转让-运营-移交（TOT）、改建-运营 -移交（ROT）、建设-运营-移交（B0T）、设计-建设-融资-运 营（DBFO）等，具体运作方式详见附件6。生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目主要运行方式对比表类型内涵转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer, TOT)政府将存量资产所有权有偿转 让给社会资本，由其负责运营、维 护和用户服务

20、。合同期满后资产及其所有权等 移交给政府。改建-运营-移交(Rehabi1i tate-Ope rate-Transfer, ROT)政府在TOT模式的基础上，增加 提质增效改造或扩建内容。建设-运营-移交(Build-Operate-Tr ansfer, BOT)社会资本承担新建项目融资、建 造、运营、维护和用户服务职责。合同期满后项目资产及相关权 利移交给政府。设计-建设-融资-运 营(Des ign-Build- Financing-Operate, DBFO)社会资本负责项目的设计、建造 和融资、建造和运营管理，并在运 营期获得回报。11第四章项目釆购4.1釆购代理为提高生活垃圾或污水

21、处理基础设施PPP项目政府采购 的影响力.吸引力和公信力，建议生活垃圾或污水处理行政 主管部门依法委托地级以上市政府集中采购代理机构，依照 中华人民共和国政府采购法、中华人民共和国招标投 标法、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法等 有关法律法规和规章制度，进行生活垃圾或污水处理基础设 施PPP项目的政府采购，主要组织开展资格预审、采购文件 编制、响应文件评审.谈判与合同签署等事项。4. 2釆购方式生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目采购方式包括： 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源 采购方式。鉴于粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基 础设施PPP项目的特殊性，建议以竞争

22、性磋商等采购方式为 主。各种采购方式操作流程图详见附件7,其主要适用范围 如下：（一）公开招标方式。主要适用于采购需求中核心边界 条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府 采购政策，且采购过程中不作更改的项目。（二）邀请招标方式主要适用于所采购的内容具有特 殊性，只能从有限范围的供应商处采购得来；采用公开招标 方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的项目也适 用于邀请招标。（三）竞争性谈判方式。主要适用于招标后没有供应商 投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂 或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招 标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格

23、 总额的。（四）竞争性磋商方式。主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因专利、专有技 术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算 出价格总额的。（五）单一来源方式。主要适用于只能从唯一供应商处 采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采 购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求， 需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同 采购金额百分之十的。43资格预审生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目政府集中采购代 理机构应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布 资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，验证项目能否 获得社会资本响应和

24、实现充分竞争，并将资格预审的评审报 告提交生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目所在地的财政 部门（政府和社会资本合作中心）备案。提交资格预审申请 文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目采用竞争性磋商 以外的其他采购方式，有3家以上社会资本通过资格预审的, 生活垃圾或污水处理行政主管部门可以继续开展采购文件 准备工作；通过资格预审的社会资本不足3家的，生活垃圾 或污水处理行政主管部门应调整资格预审公告内容后重新 组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3 家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。采用竞争性磋商采购方式，在采购过程中符合要求的

25、供 应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继 续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1 家的，应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并 说明原因，重新开展采购活动。4. 4评审小组评审小组由生活垃圾或污水处理行政主管部门代表和 评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于 评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由生活垃圾或污水 处理行政主管部门自行选定，但评审专家中应至少包含1名 财务专家和1名法律专家。生活垃圾或污水处理行政主管部 门代表不得以评审专家身份参加项目评审。评审小组按照政府采购法律法规及所选择采购方式的 有关规定和要求，对社会资本的响应文件进

26、行评审。4. 5确认谈判生活垃圾或污水处理行政主管部门应成立专门的PPP项 目采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名，依 次与候选社会资本就合同中可变的细节问题进行合同签署 前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得 涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止 谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，生活垃圾或污水处理行政主管部门应 与中选社会资本签署确认谈判备忘录。4. 6公示公告生活垃圾或污水处理行政主管部门应将采购结果和根 据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的 合同文本进行公示，合同文本应将中选社会资本响应文件中 的重要承诺和技术文件等作为

27、附件。合同文本中涉及国家秘 密、商业秘密的内容可以不公示。公示期不得少于5个工作 0 0公示期满无异议的生活垃圾或污水处理基础设施PPP项 目合同，经项目所在地的县（市、区）人民政府审核同意后 签署，一般是县（市、区）人民政府委托当地生活垃圾或污 水处理行政主管部门与中选社会资本签署。需要为生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目设立专门 项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与生活垃圾或 污水处理行政主管部门签署正式PPP项目合同，或签署关于 承继项目合同的补充合同。生活垃圾或污水处理行政主管部门应在项目合同签订 之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政 部门指定的媒体上公告，但合

28、同中涉及国家秘密、商业秘密 的内容除外。项目的信息公开和存在争议依照有关政府采购法律法 规制度执行。第五章项目执行5. 1项目公司社会资本可依法设立生活垃圾或污水处理基础设施PPP 项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。生活垃 圾或污水处理行政主管部门和财政部门（政府和社会资本合 作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按 时足额出资设立项目公司。52项目融资社会资本或项目公司负责生活垃圾或污水处理基础设 17施ppp项目融资，开展项目融资方案设计、机构接洽、合同 签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中 心）和生活垃圾或污水处理行政主管部门应做好监督管理工 作，

29、防止企业债务向政府转移。社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的， 政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险 或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同 约定协商修订合同中相关融资条款。当项目出现重大经营或 财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、 社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会 资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期 限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。各级政府及生活垃圾或污水处理行政主管部门，可与社 会资本或项目公司积极争取国家及省专项建设基金、PSL抵 押补充贷款、广东环保基金（污水和垃圾处理设施基金）等

30、 政策性金融优惠政策支持，适时将有关优惠融资政策和措施 在项目的资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中 列明，减轻融资成本，缓解财政压力。其中，广东环保基金 是由省财政出资20亿元、广东省粤科金融集团有限公司受 托管理的一个政策性基金，指定参股支持粤东西北地区新一 轮生活垃圾和污水处理基础设施建设PPP项目，可为项目提 供启动资金、注册资本等资金支持，实行部分让利。5. 3预算管理财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，将生活垃圾 或污水处理基础设施PPP项目政府支出义务纳入同级政府预 算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和生活垃圾或污 水处理行政主管部门应建立

31、政府支付台账，严格控制政府财 政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府支付义务应 纳入政府综合财务报告。5. 4建设监管生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目开始执行后，生 活垃圾或污水处理行政主管部门可对项目的立项、设计、施 工、竣工等进行监督，并可要求项目公司定期汇报，提交建 设进度、质量、安全情况及有关材料，确保工程设计和建设 符合合同规定。若监督过程发现项目进度、质量或安全不符合合同要求, 生活垃圾或污水处理行政主管部门可向项目公司提出警告 或整改要求，项目公司应提出和实施挽回的措施和计划。5. 5运营监管生活垃圾或污水处理行政主管部门应与项目公司建立 完善、独立、透明、可问责、专业化

32、的PPP项目运营监管制 度和动态绩效考核机制，特别是要将项目产出效率和群众意 见纳入其中。根据项目合同约定，监督项目公司履行合同义 务，可委托第三方机构驻场或定期监测项目产出绩效指标， 编制月报、季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合 作中心）备案。绩效考核结果作为服务费用支付、财政补贴 等的主要依据。项目公司运营对项目产生重大不利影响的，或不能长期 达到合同条款，甚至毁约的，生活垃圾或污水处理行政主管 部门应按照有关协议及时采取相应的应急措施甚至退出机 制，尽可能地降低不利影响。5. 6绩效支付生活垃圾或污水处理行政主管部门应根据项目合同约 定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向

33、社会资 本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社 会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支 付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，生活垃圾或污水处理行 政主管部门应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为 项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，生活垃 圾或污水处理行政主管部门应执行项目合同约定的惩处条 款或救济措施。5. 7中期评估生活垃圾或污水处理行政主管部门应每3-5年对项目进 行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性. 适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订补充协 议或应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心） 备案。第六章

34、项目移交6. 1移交准备项目移交时，生活垃圾或污水处理行政主管部门或政府 指定的其他机构代表政府收回生活垃圾或污水处理基础设 施PPP项目合同约定的项目资产。生活垃圾或污水处理行政主管部门或政府指定的其他 机构应组建项目移交工作组，根据生活垃圾或污水处理基础 设施PPP项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形 和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。6. 2资产评估项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构， 按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估， 作为确定补偿金额的依据。6. 3性能测评项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准 对生活垃圾或污水处理基础设施PPP项

35、目移交资产进行性能 测试。性能测试结果不达标的，项目移交工作组应要求社会 资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修 保函。6. 4办理手续社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资 产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交生活垃圾 或污水处理行政主管部门或政府指定的其他机构，办妥法律 过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项 目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心） 应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续 性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相 关规定公开评价结果。第七章附则7. 1本指引自印发之日起

36、供参考施行。7. 2本指引由省住房城乡建设厅负责解释。附件：1名词解释；2. 主要法律法规、规章制度和政策文件；3. 生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目操作流程图;224 物有所值评价工作流程图；5. 财政承受能力论证工作流程图；6. 生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目主要运 行方式；7. 生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目政府采 购方式操作流程图；&案例分析。附件1:名词解释(1) 全生命周期(Whole Life Cycle )是指项目从设 计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。(2) 产出说明(Output Specification ),是指项目 建成后项目资产所应达到

37、的经济、技术标准，以及公共产品 和服务的交付范围、标准和绩效水平等。(3) 物有所值(Value for Money, VFM)是指一个组 织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是 国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品 和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨 在实现公共资源配置利用效率最优化。(4) 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资 本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前 及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。 采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严 把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP

38、项目财政 支出规模。(5) 公共部门比较值(Public Sector Comparator, PSC ) 是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品 和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转 移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本 等。(6) 使用者付费(User Charge)是指由最终消费用户 直接付费购买公共产品和服务。(7) 可行性缺口补助(Viability Gap Funding )是指 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合 理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他 优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。(

39、8) 政府付费(Government Payment )是指政府直接付 费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(Avai labi 1 i ty Payment)、使用量付费(Usage Payment) 和绩效付费(Performance Payment )。政府付费的依据主 要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。24附件2：主要法律法规、规章制度和政策文件（1）中华人民共和国合同法（2）中华人民共和国政府采购法（3）中华人民共和国政府采购法实施条例（4）中华人民共和国招标投标法（5）中华人民共和国招标投标法实施条例（6）广东省实施 中华人民共和国政府采购法办法（7）广东省实施 中

40、华人民共和国招标投标法办法（8）关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的 通知（财库201437号）（9）基础设施和公用事业特许经营管理办法（国 家发改委25号令）（10）政府采购非招标采购方式管理办法（财政部 令第74号）（11）关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国 办发201396号）（12）关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发 改投资20142724号）（13）关于印发 政府采购竞争性磋商采购方式管理 暂行办法的通知（财库2014J 214号）（14）关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014J 215号）（15）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问

41、题的通知（财金201476号）（16）关于印发 政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知（财金2014113号）（17）关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的 通知（财金2014156号）（18）关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模 式指导意见的通知（国办发2015J 42号）（19）关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作 的实施意见（财建201590号）（20）关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办 法有关问题的补充通知（财库2015124号）（21）关于印发 的通知（财金201521号）（22）关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的 通知（财金2015167号）（23）关

42、于在公共服务领域推广政府和社会资本合作 模式的实施意见（粤府办201544号）（24）关于印发 加快推进粤东西北地区新一轮生活 垃圾和污水处理基础设施建设实施方案的通知（粤建城2015242 号）（25）关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知（国发201463号）（26）建设项目经济评价方法与参数（第三版）（发 改投资20061325号）（27）市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（建标2008162 号）（28）市政工程投资估算编制办法（建标2007164 号）27附件3：生活垃圾或污水处理基础设施PPP项Fl操作流程图主要流程主要参与单位初步实施方案项II 准 备项

43、目 识 别捆绑方案的确定（立项/可研）成立领导小组和丈施机构项H发起和筛选牛活垃圾或污水处理严权 行政4管部门生活垃圾或污水处理协助 行政主管部门县（市、区人民政府 咨询机构咨询机构牛淸垃圾或污水处理：比助I 行政主管部门 项ri实施机构财政、发改、规划、国 土.坏保.-项冃协调 领&小组牛活垃圾或污水处理行政主管部门生活垃圾或污水处理行政主管部门报省住厉城乡建设厅备案28主要流程主要参与单位谈判与介同签署0礼会公示/公告项rw资0绩效监测9支付中期评估移交准备性能测试办理于续绩效评价项 甘 采 购项U 移 交资格预审项门实施机构采购代理机构采购丈件編制项fl实施机构协助V采购代理机构响应文件

44、评审4评市小组协肋采购代理机构中选礼会淡本成立项口公uj111nJ 股1 _-政府或指定机构补会资本或项口公川项目执行项H实施机构项口公司 di支付绩效监测政府、项口实施机构烦效占桟结衆与HR务 费用支付和调价机制 相炜何 项冃移交工作组协助委托资产评估机构财政部门协助第三方机构项目移交匸作组it介牛活垃圾或污水处理行政E管部门29附件4：物有所值评价工作流程图评价准备 1准备评 价资料明确定性评价程序、指标 及其权重、评分准备等明确是否开展定量评价、定量 评价结论是否作为决策依据等:定性评价I:IIII选定评价专家开丫豐印义:7豕中形成定性评价结论I分井形成意见定量评价（可选）测算PPP值测

45、算PSC值比较PSC值与PPP值，形 成定量评价结论11111确定折现率等很测算参照项目建 设和运维净成本测算竞争性 中立调整值测算可转移和 自留风险成本信息管理11评价报告编制评价信息披露评价信息管理评价服务监督附件5：财政承受能力论证工作流程图附件6：生活垃圾或污水处理基础设施PPP项目主要运行方式(1) 转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer, TOT)运营资产转让使用者已建项目33#(2) 改建-运营-移交(Rehab订itate-Operate-Transfer,ROT)融资机构纳效监汕h艾付肢务真_1传许经登协议11政府项目公司注资戌立社会资本还贷付第

46、改扩建资产转让运营使用者使用已建项目#(3) 建设-运营-移交(Btdld-Operate-Transfer, BOT)it没社会资本使用者新建项目34#(4) 设计-建设-融资-经营(Design-Bu订d-Findncing-Operate, DBFO)融资机构还贷 附件7：生活垃圾或污水处理基础设施PPP项冃采购方式操 作流程图政府项目公司社会资本使用者监哲红务使用纸效监测.乂付服务字 I待许经彗怖议I设计.诫资.itiZ新建项目(1)公开招标方式纽织现场考察.标组建釆购结果确认 谈判工作组进行结 果确认谈判向通过资格预审的社会资本发出投标遨请函编制招标文件(2)邀请招标方式签订PPP合

47、同采购结果公示/公 告(3)竞争性谈判方式(4)竞争性磋商方式(5)单一来源方式38附件8：案例分析案例一：汕头市6座污水处理厂PPP项冃一、项目概况汕头市6座污水处理厂PPP项目是省住房城乡建设厅全 程指导、全省第一个污水处理厂PPP项目。该项目污水处理 一期总规模13万立方米/日，总投资15.6亿元，共分为两个 项目包，其中第一包为潮阳区3座污水处理厂PPP项目，是 潮阳区和平镇、铜盂镇.关埠镇等3座污水处理厂及配套管 网，一期规模55万立方米/日，规划用地面积约为236亩， 一期估算投资额约为8. 8亿元（含管网建设）；第二包为潮 南区3座污水处理厂PPP项目，是潮南区陈店镇、陇田镇、

48、司马浦镇等3座污水处理厂及配套管网，一期规模7. 5万立 方米/日，规划用地面积约为205亩，一期估算总投资额约 为6.8亿元（含管网建设）。经过政府采购程序，潮南区3 座污水处理厂PPP项目由北京碧水源科技股份有限公司中标; 潮阳区3座污水处理厂PPP项目由北京桑德环境工程有限公 司及桑德国际有限公司（联合体）。汕头市6座污水处理厂PPP项目成功落地，一方面将建 设总投资15. 6亿元分摊到30年的项目建设运营维护期分年 度支付，大大缓解和减轻了当期财政支出压力；另一方面此 次中标的投资运营商是技术水平较高、综合实力较强、管理经验丰富的大型民营上市公司，这有助于提高汕头市6座污 水处理厂的公

49、共服务水平。（一）实施主体汕头市6座污水处理厂PPP项目是由汕头市环境保护局 负责统筹协调，组织开展政府采购，潮阳、潮南区环境保护 局作为各自项目实施机构，与中标的社会资本（项目公司） 签署本PPP项目协议。潮阳区政府和平镇汚水厂铜盂镇.巧水厂关埠镇污水厂陈店镇巧水厂咙田M污水厂可马浦鎮污水厂主体运作框架（二）运行方式汕头市6座污水处理厂PPP项目由广东省政府采购中心 代理政府采购工作，实施“厂网一体、同步运作、单独核算” 的机制。采用BOT运行方式，在项目特许经营期内，由社会 资本统筹安排资金与工程规划，切实做到配套管网与污水处 理厂同步设计、同步建设、同步投运。政府方基于运营绩效 向其支付

50、污水管网运营维护费，合作期满后，社会资本将管 网设施无偿移交给政府。鉴于污水处理厂区与管网的工程性 质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较 大差异，将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算，便于 政府方进行差异化、针对性管理。（三）主要边界1、特许经营期限。特许经营期为30年（含建设期1年）。2、土地使用权利。各污水处理厂建设用地的土地征购 费用由政府承担，土地使用权均保留在政府或其机构名下， 土地以零租金租赁形式提供给项目公司使用，但项目公司需 自行承担与项目土地使用、房产等有关的各项税费。3、前期工作衔接与费用承担。当地政府已完成或正在 进行项目的立项报批、测绘勘察、初步设计、

51、施工图设计等 项目的前期工作，项目公司全部接受，并承担相应费用。第 三方顾问机构咨询费用纳入总成本，由项目公司承担。4、政府与社会资本的工作分工。潮阳区、潮南区政府或其授权机构负责完成本项目有关的选址规划、环境影响评 价及报批、可研编制、土地征购、协助项目公司完成设计审 查等工作。社会资本负责完成项目的立项报批、测绘勘察、 初步设计、施工图设计、初步设计审查、施工图设计审查、 项目建设、运营及维护、移交等工作。5、支付方式。污水处理服务费采用“一厂一价，按日 计量、按月计费、按月支付”，设定月基本水量。若污水厂 实际进水水量少于月基本水量，按月基本水量支付污水处理 服务费，其中实际水量部分按照

52、基本单价计算，不足水量部 分应扣减可变成本价格计付污水处理费；超过月基本水量时, 按实际处理量支付费用，其中月基本水量的部分按照基本单 价计算，超过保证水量的部分按照超进单价计算。管网运营 维护费根据运营维护费标准与每月实际运营天数计取，按月 支付。二、经验借鉴（一）创新主体分离提高统筹协调力。该项目创新性地 将项目实施机构与采购主体相分离，并增强各相关机构的协 调力度。该项目是由省住房城乡建设厅指导；项目采购主体 是汕头市环保局，负责统筹负责采购工作，协调区政府、区 主管部门、咨询机构及采购代理机构等各方力量；实施机构 分别为潮阳、潮南区环保局。这一架构强化了项目的协调服 务力度，提高了沟通

53、效率，同时增加了政府方公信力，提升 社会资本的投资信心。（二）捆绑打包招商增强市场吸引力。汕头市6座污水 处理厂均是镇级污水处理厂，单个厂建设规模较小、布局比 较分散、运行成本较高.规模效应不大，难以吸引到大型污 水处理投资运营商。特别是配套管网投资较大，资金难以筹 集。该PPP项目采取多个项目打包.厂网打包、投资建设和 运营打包的“三打包”方式，大大提高了项目建设和投资规 模，增强了市场吸引力。资格预审时，吸引了 11家国内外 知名的污水处理投资运营商报名参加。（三）省级采购平台运作扩大影响力。该项目采购坚持高起点、高标准、严要求运作，选择省级政府采购平台一一 广东省政府采购中心进行采购代理

54、，采购过程公平公开公正, 打消了社会资本的疑虑，扩大了项目的影响力，并做好科学 资格预审，避免“劣币驱逐良币”现象的发生，让社会资本 充分竞争，实施效果显著。最终，该项目中标价较政府最高 限价大比例下浮，各项目报价平均下浮约33. 4%,远超政府方预期。43案例二：揭阳市9座污水处理厂PPP项目一、项目概况揭阳市9座污水处理厂PPP项目是国内第一个不保水量、 考核水质的PPP项目。本次PPP捆绑打包统一采购的项目包 括揭阳市揭东区、蓝城区、空港经济区及普宁市9座污水处 理厂及配套管网等，拟建总规模13.5万吨/日，管网总长度 151. 92公里，总投资约11.65亿元。该项目吸引了 14家国内

55、大型污水处理投资运营商报名 参加，最终由北控水务（中国）投资有限公司中标，成交的 谈判报价较预算下浮23. 5%,并将总投资分摊到30年的项目 建设运营维护期分年度支付，为政府节省了大量费用，大大 减轻了当期财政支出压力。另外，中标的北控水务（中国） 投资有限公司是国内水务行业的领先企业，污水处理技术水 平高、综合实力强、管理经验丰富，对项目建设质量、运营 绩效、回报机制、调价机制等有一系列规范化要求，有利于 加快政府职能转变，充分发挥市场主体的技术和管理优势， 实现政府与市场的优势互补和双赢。（一）实施主体揭阳市人民政府授权揭阳市住房和城乡建设局牵头负 责该PPP项目的捆绑采购，统筹做好采购

56、事宜。普宁市人民 政府、揭东区人民政府、蓝城区及空港区管委会或其指定机 构作为项目实施主体，与项目公司签署PPP协议，并负责后 期项目执行的监督管理工作。社会资本设立四家项目公司， 注册地分别位于普宁市、揭东区、空港经济区及蓝城区；四 家项目公司分别与普宁市人民政府、揭东区人民政府、蓝城 区及空港区管理委员会签署特许经营协议。主体运作框架（二）运行方式综合考虑到该项目9座污水处理厂前期工作进展各异， 部分项目前期工作不完善，该PPP项目采用设计一建设一融 资一经营（DBFO）模式，充分发挥社会资本技术先进和运营 经验丰富等优势，由社会资本负责完成项目的可行性研究、 勘探设计、施工建设、运营及移

57、交等工作，实现项目全周期 成本控制。（三）主要边界1.特许经营期限。特许经营期为30年（含建设期1年）。2、土地使用权利。各污水处理厂建设用地的土地使用权均保留在政府或其机构名下，土地可由项目公司按规定无 偿使用进行项目设施的建设与运营维护。项目公司需承担土 地征收等费用。3、前期工作衔接与费用承担.政府方已完成或正在进行项目的立项报批、可研编制及报批、环评编制及报批.测 绘勘察、初步设计、施工图设计等项目的前期工作，项目公 司全部接受，并承担相应费用。第三方顾问机构咨询费用纳 入总成本，由项目公司承担。4、政府与社会资本的工作分工.揭东区、普宁市人民 政府及空港经济区、蓝城区管委会分别负责完成对应项目有 关的选址规划、土地征购、项目施工所需外电与进厂道路建 设等，以及协助社会资本完成相关政府审批工作。社会资本 负责完成项目的立项报批、报批规划选址意见、规划选址评 估、节能评估、建设用地规划许可、可研编制及报批、环评 编制及报批、测绘勘察、初步设计.施工图设计、审图、工 程预算编制、工程量清单编制、建设工程规划许可等全部前 期工作，以及项目的运营维护与设施移交。47