PPP融资(市政水利)操作实践与风险管理

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1、2PPP融资（市政水利）操作2015年 02 月实践与风险管理本报告以地方融资平台为研究对象，着重分析水利建设行业项目风险点以及银行在相关项目实例中的PPP融资模式的操作过程，期望以此找出水利枢纽建设行业平台贷的信贷指导理论，为商业银行地方融资平台该领域项目信贷审批提供可行性参考。目 录一、【43号文】跟踪1（一）银行业【43号文】后续解读1【43号文】后政信类存量项目安全性提高1【43号文】成果验收 紧抓政信类信托的尾巴5（二）视角8PPP模式：新型城镇化的融资之路8PPP模式深度解读12二、地方融资平台动态快讯16（一）PPP模式助力 浙江新型城镇化公共服务配套破冰16PPP模式推广16小

2、城市培育试点16嘉凯城样本17（二）项目PPP推介进程18市政公用领域重点推进存量项目PPP改造18信托公司盯上地方平台PPP项目18三、水利建设与地方融资平台分析21（一）*市水利枢纽项目案例21风险点21项目建设概况21项目建设地点23项目预期目标23项目资金筹措24项目建设前期工作24项目建设期及施工进度安排25投资估算26项目具体融资模式PPP模式分析28银行水利建设项目PPP融资主要业务内容39银行水利建设项目PPP融资模式风险及其应对措施40*市水利水电项目问题和建议42（四）水利水电建设项目建设最新投资动态43国务院鼓励社会资本参与投资水利、能源、电力等领域43重大节水供水工程建

3、设步伐加快45编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第39页 共41页一、【43号文】跟踪（一）银行业【43号文】后续解读 【43号文】后政信类存量项目安全性提高在中国正处于“增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期”的叠加期的新常态下，矿产、煤炭类信托危机尚没过去，房地产信托也开始风声鹤唳。在琳琅满目的高收益信托理财产品中，还有一片可以安心立足的“根据地”吗? 聪明的投资者把目光投向了华宇国信等政信合作类产品，但仍然心存疑问：“这个会不会是激流中的安全岛”?所谓政信合作，即基金公司等金融机构与各级政府或其投融资平台公司合作开展的固定收益投融资业务，政信合作是以政府信用为

4、基础，项目主要集中于基础设施、民生工程、城市建设等领域，主要还款来源是政府项目收益、地方政府本级财政收入、上级政府转移支付收入、土地开发收入、政府偿债基金、政府其他收入等政府信用消费收入。l 【43号文】后的政信产品成为稀有资源国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(简称43号文)下发后，传统政信合作业务趋于消亡，随之目前这种期限适当、收益较高且有政府信用背书的政信合作产品将不复存在。对于投资者，则要适时抓住这一投资时机，同时，还要注意选择能够被列入“政府应当偿还”范围内的政信类产品。伴随着中国经济增速的减缓和城镇化的推进，解决中国地方政府债务的存量问题和增量需求变得越来越急迫。中国决策者已接

5、受以市场为基础来解决地方债务问题的思路，反映在中共十八届三中全会文件中关于地方债务问题的论述之中。2014年8月31号，预算法四审通过，为地方政府发行地方债扫清了法律障碍。10月2日，国务院发布关于加强地方性债务管理的意见(即国务院43号文)，明确规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。l 市场化是地方政府未来治理的必由之路“开明渠，堵暗道”，以市场化方式治理庞乱繁杂的地方政府融资体系，这是沿市场化的方向搭建中国地方政府金融体系的第一

6、步。那么，对于投资者来说，在目前环境下，政信合作产品是否已到了最后的、最好的投资时机?政信类产品投资价值大么? 认为，目前政信类产品投资风险不高，具有较大配置价值。目前的模式下政信类产品是很安全的。在现有体制和制度安排下，政府信用是要高于其他机构信用。就全球来看，中国政府的财政情况还是非常健康的，在目前政治体系下，地方政府平台违约的概率极低，因此，政信类投资还是比较安全。甚至可能认为，【43号文】将促使存量政信类项目安全性提高，因为目前存量政信类项目中，绝大多数附带地方政府的隐性担保，项目协议大多包含“优先以财政收入等支付到期债务、债务纳入地方政府财政收入预算”等条款。l 政信产品存量项目风险

7、可控而未来政信类产品可能出现的演化也值得关注，与现有模式相类似的价值更高。短时间内政信合作的模式似还不会有大的突破，将来的方向是把平台的政府性债务的剥离。对既有债务进行分类，按“谁受益、谁承担”的原则，由平台公司举债，实际投向公益性项目的债务，应由地方政府承担直接偿债责任，可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换；由平台公司举债，投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务，可将债务和资产打包，由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作，引入社会资本；对于由平台公司自身运营和发展，及与公共服务无关的市场行为而形成的债务，由平台公司自行偿还，政府不承担兜底责任。比较而言

8、，第一种模式与之前传统的有潜在政府信用背书的政信产品最为相近，而第二第三种则有待观察，是更加市场化的处置方法，对平台公司的运作能力提出了更高的要求。这种公私深度合作的PPP模式，一方面可以减轻政府的债务压力，另一方面也可以提高公共产品的运营效率和服务质量。可以预见目前的PPP模式将会深远影响社会资本与政府机构的合作关系，同时因为基建类项目投资规模大、运营周期长、所涉利益主体众多的特点，决定了这种业务模式将为资管机构尤其是金融机构带来巨大的业务投入空间。政信合作产品凭借政府信用背书、较高的收益率以及中短期的投资期限，受到不少投资者追捧。2014年以来，华宇国信投资政信类项目达近百亿，在湖南、安徽

9、、云南、贵州、四川等多个省市均参与到当地政府高度重视的重要基础设施建设项目中，且大多已纳入地方存量政信类项目。一系列项目的实施，成为当地城市形象提升、投资环境改善、促进招商引资和带动城市经济发展的重要支柱和强大引擎。“政信合作有力促进了地方政信平台的发展建设能力和运作效率，不仅有效解决了政府企业的项目融资问题，同时又给投资者提供了一个更加安全可靠、透明高效的投资渠道，可实现借贷双方的互惠互赢。l 政信产品的前世今生1、政信产品与平台公司政信产品，一般而言，是基于政府信用的金融工具或金融产品，主要是指政府债或准政府债。长期以来，除国债以外，我国没有真正意义上的地方政府债，直到2014年下半年地方

10、政府债才正式启动试点。2015年1月1日，新预算法生效前，地方政府的直接融资职能主要是由其设立的地方政府融资平台(简称平台公司)来承担。所以，简单理解，政信产品就是由政府及其平台公司主导或参与的金融产品。由此看来，政信产品与平台公司是密不可分的，换句话说，政信产品与平台公司是一块硬币的两面。了解平台公司的起源、现状与未来发展，也就可以读懂政信产品的前世今生。2、平台公司的产生发展平台公司是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的投融资代理人。平台公司产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现“两对基本矛盾”。矛盾一：快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总

11、量性和结构性矛盾；矛盾二：地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾。我国融资平台从20世纪90年代初期开始起步，起初对外融资局限于银行信贷体系内。2001年至2008年，平台公司缓慢发展。2009年至2012年，平台公司开始迅速融资，银行贷款，城投债的规模大幅增长。2013年以来，地方政府债务及平台公司发展过程中出现的问题导致政策调整比较频繁，由于城投债(包括企业债、中票、短融等)、信托、资管计划等融资方式的发展，平台公司对外融资规模整体呈现增长势头。3、政信产品的风险控制整体而言，政信产品风险等级低，投资价值高，被金融投资机构视为优质资源，甚至有人将其称为“本世纪最安全的金矿”。

12、政信产品在中国城市化建设的高速发展过程中起到了资金供给的基础性功能，其重要的经济价值和特殊的社会价值是无可替代的。近年来，有些地方平台在发展过程中也存在过度信用扩张的苗头，信用风险开始显现，若任其蔓延必然成为影响地方政府债务安全的重要因素。国家有关部门多次进行政策调整，包括各种新的政信类产品及金融工具的推出，避免千军万马过独木桥的局面。同时，地方政府独立发债已完成制度设计，正式提上议事日程，这将缓解平台公司政信产品风险压力。4、政信产品的市场前景2014年5月，财政部主导部分省市开始地方政府债券自发自还试点。8月，全国人大通过新预算法，以法定形式赋予地方政府发行债券的权力。10月，国务院颁布关

13、于加强地方性债务管理的意见(即国务院43号文)，对地方政府融资机制和债务管理提出明确规定：省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。之后，财政部又公布地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法(简称351号文)，对于政府性存量债务的清理甄别提出指导实际操作的技术规范。政策方向非常清晰：一是要求控制融资平台业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由此导致的自下而上的风险传导；二是要求规范政信产品的投资品种，提高投融资的透明度，促进市场的健康发展。在市场化和法

14、制化的大背景和新常态下，平台公司的顺利转型是可以预期的，同时有充分理由相信：政信产品具有良好的市场前景，尤其是存量政信产品的特殊投资价值备受关注。 【43号文】成果验收 紧抓政信类信托的尾巴【43号文】自从2014年9月份出台以后，对信托业造成了很大的影响。讨论最多的就是与其紧密相关的政信类信托的未来，【43号】文颁发已经有些时日了，下面主要分析它给信托造成的影响。政信类、房地产类信托是目前信托产品两大主流产品。近两年政信类产品持续保持较高发行量，收益率也很可观，而且不少客户只有政信类产品敢投。但近期这类产品被【43号文】撞了一下腰，后续演变还存疑。所谓【43号文】，是指国务院2014年9月印

15、发的关于地方政府性债务的管理意见，其中要求地方融资平台剥离政府融资职能，同时不得新增政府债务。市场解读为这将堵上地方政府通过融资平台间接举债的“小路”，政信类信托首当其冲。从数据上看，政信类产品11月发行数量出现小幅下滑。据预测，这类产品可能进入尾声，究竟命运如何还有待政策面明晰。政信类产品因具备独特的政府信用，且收益率在9.4%左右，目前风险不高、投资价值较大，重点是看融资方的实力，优质产品成为接下来的稀缺品。l 【43号文】冲击力强 后续边走边看所谓政信类信托产品，通俗讲就是政府通过其下属的地方融资平台公司，以某个特定的基础设施建设项目为由，向信托公司融得资金。【43号文】将对政信类产品造

16、成巨大冲击已经成了业内共识，而近期这类产品发行就出现小幅下滑的状况。最能代表政信类产品情况的是“基础产业”类信托，这是业内较为认可的指标。中国基金报记者从用益信托网计算显示，自2014年11月1日以来，基础产业类信托产品发行数为34只，规模为58.1725亿元。而10月和9月，这类产品发行数量分别为115只和98只，11月发行量出现一些下滑。2014年11月第一周的相关周报也显示，当周基础产业融资规模及占比均出现下滑。政信类产品出现发行下滑，主要还是受到【43号文】影响，根据规定，融资平台公司的政府融资职能必须玻璃，融资平台公司不得新增政府性债务，平台公司的“代政府融资”职能将不可持续的影响。

17、如果【43号文】严格执行的话，那么未来地方债务的解决方向会逐渐转向标准债，对现有的政信融资模式是一种冲击。【43号文】是政信类信托现在及未来将逐渐减少的主要原因。另外，从去年下半年全国政府性债务审计结果出台后，地方债务问题确实过重，因此监管层及信托公司已经在逐渐有意识的收缩先相关业务，对政信业务的风控也更严。但中长期来看，政府的融资需求不会减少，且未来城镇化的资金需求将超过30万亿，一般缺口将由社会资本解决，这依然是政府和信托合作的机会。目前政策面还不够明朗，而政信合作空间和机会都很大，未来政信类产品如何走还看政策执行力度。对这类产品后市很难断言，目前发行减少也不一定会成趋势。至少短期来看，目

18、前信托公司对政信类产品的态度是：在全面叫停之前抢先发行成立。不少信托公司年底都在冲刺发行政信类产品，具体发行情况还需要边走边看。l 政信类信托的未来目前政信类信托平均9.4%左右，收益率或下滑。数据显示，2014年11月份以来发行的政信类产品平均年限为1.74年，平均收益率水平9.41%，而10月和9月平均年限也分别为1.84年和1.85年，收益率水平均为9.51%。受到冲击的政信类信托产品，后续收益率如何演变? 认为可能会下滑。这类产品的收益率应该是下降的，根据中央政府对于地方债务问题的导向，是将通过发行债券来置换地方政府的旧债，目的在于降低地方政府融资成本。以低息债务置换高息债务，减轻利息

19、负担。地方政府债券置换银行贷款、信托融资有助于降低地方政府的融资成本，解决今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务，拉长还款期限，减轻目前的短期还款压力。在这一背景下政信类产品的收益率随之下降是情理之中的。政信类产品收益率重点是看两个方面：市场无风险收益水平和风险报酬率。首先看市场无风险收益水平，而目前货币政策偏宽松，因此这一块收益有下滑趋势。而风险报酬率的下降空间反而不大，因为政信类产品一般对利率不敏感。因此，整体看，这类产品收益率未来可能会相对疲软，但是不排除会有突然变高的可能。目前政信类信托投资风险很低，未来看模式。在目前环境下，政信类产品投资价值大么？事实看来，目前投资风险不高，

20、具有较大配置价值。目前的模式下政信类产品是很安全的。在现有体制和制度安排下，政府信用是要高于其他机构信用。就全球来看，中国政府的财政情况还是非常健康的，在目前政治体系下，地方政府平台违约的概率极低，因此，政信类投资还是比较安全。有一种推测，【43号文】将促使存量政信类项目安全性提高，因为目前存量政信类项目中，绝大多数附带地方政府的隐性担保，项目协议大多包含“优先以财政收入等支付到期债务、债务纳入地方政府财政收入预算”等条款。而未来政信类产品可能出现的演化也值得关注，与现有模式相类似的价值更高。相信短时间内政信合作的模式还不会有大的突破，将来的方向是把平台的政府性债务的剥离。对既有债务进行分类，

21、按“谁受益、谁承担”的原则，由平台公司举债，实际投向公益性项目的债务，应由地方政府承担直接偿债责任，可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换；由平台公司举债，投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务，可将债务和资产打包，由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作，引入社会资本；对于由平台公司自身运营和发展，及与公共服务无关的市场行为而形成的债务，由平台公司自行偿还，政府不承担兜底责任。第一种模式相对来讲与之前传统的有潜在政府信用背书的政信产品最为相近。而第二第三种则有待观察，是更加市场化的处置方法，对平台公司的运作能力提出了更高的要求，还是先选取第一种方式的政信产

22、品。l 关注政信类信托融资方能力选择政信类产品也有技巧，重点是看融资方的实力。目前选择政信类产品重点是看政府融资主体的情况，考察这些是看政府的还款能力，对于财政收入20亿而融资80亿的情况需要谨慎。反而是否有抵押并非很重要的因素。投资者可以首先必须关注第一还款来源情况。初步选择政信类信托应该从区域、政府财政情况、融资主体实力、产品增信措施等几方面考察。优选大型实力国企融资或担保，地方政府实力强的地区，抵质押物优质充足的项目，即可在很大程度上规避风险。从细节来看，政信类产品多半会设置政府作为债务人的债权质押、国有土地使用权抵押、关联企业担保等增信措施。债权质押一般债务人为政府，因此主要看政府的财

23、政情况；土地抵押率一般在50%以下；担保公司的综合实力要足以覆盖项目风险，因担保方与融资方类似，多为政府下属国企，因此跟考察融资主体一样，要关注其股东背景、资质、资本实力、市场关系、财务情况、信贷情况等。若开始执行“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，以往市场所看重的融资平台的“政府背景”将失去价值，未来平台公司将变成一般性企业，其融资能力将取决于有效资产、未来盈利能力，平台公司债务将不再视作“无风险”。所以建议在选择时要关注融资方的现金流和创利能力，旗下有能够带来良好现金流的公共事业的平台将会受到青睐，而如果仅仅是通过土地估值来增加资产的平台，那么偿债能力还要视乎当时的土地

24、政策和市场的表现。（二） 视角 PPP模式：新型城镇化的融资之路l 财政部力推PPP模式财政部力推的PPP（公私合作伙伴关系）模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招

25、投标管理、争议协调等职责。财政部力推PPP模式有其背景和深意。我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题，“土地财政”饱受批评、地方投融资平台快速形成巨量的地方政府债务。预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发

26、挥各自优势，这也是一种混合所有。作为试点城市所在的省份，黑龙江省2014年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”，引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域，与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作，并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目，引资总额度约合2.43亿美元。以“既有建筑节能改造项目”为例，项目采取PPP模式，政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分，有效“捆绑”整合多种资源，加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程，在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢

27、”。下一步，黑龙江省将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目。对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。另一个试点城市洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。湖南省财政厅此前也举办PPP模式专题研讨会，并明确提出今年将选取部分市县开展试点。值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成

28、PPP项目失败。以高速公路管理的例子来阐释可能的风险如下：政府给私营部门特许权，让其管理运营高速公路，从中获得的利润就流向了私营部门。但是，如果说PPP项目并不如预期般运转良好，利润变少甚至有所亏损，那么很多情况下政府必须为这些损失提供担保，这就是一种风险。l PPP模式探究：细分各方权利义务边界是关键2013年年底公布的审计结果显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。与欧美一些发达国家政府债务的最大区别是，中国的地方债资金大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资。长期来看，这些投资多是可以产生收益的。

29、十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”，利用PPP模式解决地方政府债务问题的呼声不断，各地地方政府也纷纷推动试点。PPP有广义与狭义两个范畴。广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。PPP更能够实现政府、社

30、会与企业的“多赢”，是一个很有价值的发展方向。下一步，该模式的广泛推广仍需要更多配套机制的完善，关键是在实际操作中细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制。l PPP模式的优势对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。l PPP解决地方债务问题的方式PPP模式的实质是公共服务市场化。通过PPP模式，可以通过引入

31、社会资本，将政府负债转为企业负债；通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，可以引入市场竞争激励机制，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水利、机场、供电等，比较适合采用PPP方式。三中全会之后，强调政府要减少对资源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的垄断行业。参与PPP项目的社会资本，首先应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；其次这些社会资

32、本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；最后应该具有较强的项目管理能力。因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。l PPP存在的障碍近年来地方政府的部分基础设施建设已经开始采用PPP模式，比如国家体育场项目、北京地铁4号线项目、苏州古里镇城乡一体化建设项目等。三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”。据了解，目前湖南省、江苏省以及厦门市等都已经开始准备开展PPP模式试点，预计在取得一定经验后，今后将会有更多的地方基础设施项目采用PPP模式。目前来看，国内运用PPP需要解决的障碍主要有

33、三个方面：一是国内相关法律法规制度不完善。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。l 私营合作伙伴的运营权与合理收益的保障从各国PPP模式发展经验看，各国已建立清晰、成熟的PPP项目实施程序和流程。关键还是要依赖全社会的契约精神。在PPP项目中政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融

34、资、建设等签署一系列合同，细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据，但在中国，双方合同则普遍比较粗糙，因此，需要有一个法律，技术，财务等强大团队的支持。在项目建成运营后，政府会成立专门监管机构，定期核定项目运营成本和价格上限，监督私人部门的定价行为。一般来讲，政府会依据合同约定，以下调产品价格的方式防止暴利，或通过涨价、增加补贴的方式确保项目的可持续，保障私人部门获得合理回报。国外一般都会有一个最低收益保障。也就是既要满足了私人资本回报的要求，同时又要维护公共利益。l PPP风险分担机制PPP项目参与者众多，公平、有效的风险分担机制是PPP项目成功的关键。一般来看，PPP

35、风险分担的最优原则是私营部门承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。具体来讲，PPP风险分担机制还应该遵守以下原则：一是承担的风险程度与所得回报相匹配，二是承担的风险要有上限。l 政府财政、金融机构支持在PPP项目建设与运营过程中，财政、金融机构一方面可以为PPP项目融资，金融机构还可以以“综合服务商”身份牵头PPP项目。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担项目一定比例的资本支出；金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间，政府还可以付费用购买公共服务。此外，金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势，主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，以“综合服务商

36、”身份牵头PPP项目。另外，建议监管层将银行资本计量中的政府中长期贷款的风险系数调低，这样政府就可以获得银行更长期限的贷款支持。 PPP模式深度解读l 国内PPP模式的最新进展党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”以来，党中央、国务院高度重视调动民间投资积极性，大力推行PPP模式，出台了一系列鼓励政策措施。初步梳理，2015年以来，国务院及各部委共先后13次对PPP模式提出了具体举措，推动PPP模式逐步从理论探讨、文件提及向制度设计、操作指南、示范推广等全方位迈进。特别是在中央经济工作会议召开前，2014年12月4日国家发改委、财政部同时发布了3份文

37、件，对PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担、收益分配及保障等进行了规范说明，推出了涵盖15个省市、30个项目的PPP示范项目名单，主要集中在污水处理、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目，标志着我国PPP模式已进入实质性推广阶段。各省区市在推广运用PPP模式上也做了大量探索。其中，江苏、福建、安徽、重庆等10多个省市走在前列，从宣传培训、需求调研、制度建设、先行示范等方面进行了尝试。比如，江苏省，作为全国首批推广运用PPP模式的试点省份，设立了省级PPP试点中心，建立起分类指导的PPP项目库，8月底组织了首批PPP试点项目推介会，推出了总投资875亿元的15个

38、PPP试点项目；福建省，9月份发布关于推广PPP试点的指导意见，鼓励以特许经营方式实施PPP试点，推出总投资1478亿元的28个PPP试点项目，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等；重庆市，7月底印发了关于PPP投融资模式改革实施方案，提出了厘清PPP改革的5个边界条件，8月初推出10个PPP战略合作项目集中签约，资产总额达1000亿元。安徽省，出台了关于推广运用PPP模式的意见和城市基础设施PPP模式操作指南，并公布了第一批总投资709亿元的42个城市基础设施类PPP项目；湖南省，建立了PPP试点项目库，把长沙、株洲、湘潭3市作为PPP试点城市，并在长沙率先推出的县域“PP

39、P项目集群”，包括8个片区开发类子项目和13个公共服务及基础设施类子项目。l 国家PPP相关文件解读目前，国家推广和运用PPP模式的主要政策文件包括，2014年12月4日国家发改委出台的开展政府和社会资本合作的指导意见(简称PPP指导意见)和财政部出台的政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(简称PPP操作指南)。政策要点如下:1、关于PPP模式的适用项目范围根据PPP指导意见，PPP模式主要适用于政府提供的公共服务和公共基础设施类项目，比如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资

40、源环境和生态保护等。按照这个思路，各地新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。2、关于PPP模式的实施流程对于新建项目，PPP指导意见划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目3类，分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股、政府购买服务等方式推动PPP项目，分别可以采用建设运营移交(BOT)、建设拥有运营移交(BOOT)、建设拥有运营(BOO)等模式。对于存量项目，PPP操作指南规定可以采取转让运营移交(TOT)和改建运营移交(ROT)等模式，将原来的政府通过贷款形成的可收费项目，转让给民营部门经营，到期后再转让给政府，从而引入社会资本积极参

41、与存量项目的运营和改造。3、关于PPP模式的经济回报和风险分担对于经济回报，PPP操作指南和PPP指导意见均规定，政府部门作为PPP项目的“合作者”和“监督者”，社会资本作为具体实施者，承担项目商业风险并获得投资回报。具体地，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式支持社会资本参与重点领域建设，研究设立PPP项目中央支持基金；依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，稳定投资回报、吸引社会投资。对于风险分担，PPP操作指南规定，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共担。l

42、加快推广运用PPP模式的几点建议结合国内先行探索的省区市经验，在推广和运用PPP模式上，对于进度相对滞后的区域，必须要加大力度推进，抢占政策的制高点与主动权。为此，研究提出以下工作建议：1、进一步加强政策学习PPP模式作为一种新兴的项目融资方式，不仅是简单的技术层面“方式更新”，更是深层次的机制变革，涉及的业务流程和机制原理熟悉起来需要一定时间。建议相关部门，组织专家积极开展PPP专题业务学习和培训，尽快把握PPP的内涵、特点和适用领域，深入理解其运作机理和操作流程，为加快推广运用、早日发挥效用打下基础。2、尽快研究出台支持政策推广运用PPP模式，关键在于制度设计和政策安排，明确适用于PPP模

43、式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。建议自治区加快修改完善广西基础设施和公用事业特许经营权管理办法，尽快研究出台自治区关于开展政府和社会资本合作的实施方案及PPP模式操作指南。3、加快建立PPP项目库主要是做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，并对相关项目进行梳理分类。建议选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，优先纳入自治区PPP项目库。通过梳理项目标杆，不断提炼和总结，形成相对统一的范例。同时，尽快推出一批PPP试点项目，作为自治区引入社会资本的先行示范项目加以重点推进。4、探索实施财政资金的基金化运作模式目前，国家

44、发改委正在研究制定财政性资金支持重点领域产业投资基金管理办法。建议自治区早对接、早起步，积极引入产业投融资PPP模式理念，探索实施财政支持重点领域发展专项资金的基金化运作模式，以参股引导设立各类子基金的模式，撬动社会资本参与城镇基础设施等重点领域建设。建议进一步发挥自治区创业引导基金作用，特别是管好用好地方铁路发展基金、地方产业投资基金等现有市场化平台，尽快发挥示范作用。二、地方融资平台动态快讯（一）PPP模式助力 浙江新型城镇化公共服务配套破冰 PPP模式推广2015年3月3日，江西省发改委召开政府和社会资本合作（PPP）推介项目新闻发布会，公布了2015年第一批总投资1065.17亿元的8

45、0个项目，涵盖了基础设施、公共服务、生态环保等领域。在此之前，其他省份也相继出台政策推动PPP。2014年8月，浙江省发改委、财政厅印发关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见，明确将积极鼓励运用PPP（公共私营合作制）模式，加快公用基础设施等政府性投资项目建设，审慎稳妥运用BT等融资模式。PPP模式的推广被认为有利于城镇化公共服务配套建设，不少公司认为这是一个很好的契机。嘉凯城从2013年开始，就把目光放到小城镇的公共商业形态上，开始打造三四线城市的城市客厅项目。2月6日，嘉凯城诸暨店口城市客厅正式开业，该项目高密度布局集政务服务、公共服务、体验式商业、餐饮娱乐和O2O等政务与

46、商业功能于一体，构建出一个面对广大城镇居民的生活服务平台。嘉凯城集团顺应浙江省小城市培育战略，在店口镇打造了全国第一家融商业服务和公共服务功能为一体的嘉凯城城市客厅，不仅完善店口镇的城市功能，也开创了小城市商业服务新模式。不过，PPP并非没有门槛。2014年底，国家发改委印发关于开展政府和社会资本合作的指导意见（简称意见），从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求。 小城市培育试点意见提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水

47、及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”国家发改委城市与小城镇改革发展中心透露，正在起草相关研究报告，为下一轮新型城镇化政策提供基础。其在统计中发现在全国的各类城市中，两头的城市发展最快，特大城市和小城市吸纳人口最快。那就说明在中国的未来的城镇化增长趋势中，应该注重两头。浙江省发改委表示，为了探索小城镇转型发展路径，促进农民就地城镇化，产城发展融合化，基本公共服务均等化，资源配置市场化，2007年浙

48、江全面实施200个中心镇培育，2010年浙江省委、省政府根据部分中心镇已发展成为特大镇，迫切需要转型发展的时机，因此做出选择27个中心镇开展小城市培育试点的战略决策。店口镇城市客厅，不仅是嘉凯城第一个城市客厅项目所在地，也是浙江省PPP模式破冰项目之一。由于2014年小城市培育试点成效显著，浙江省委省政府又公布了16个新的试点对象，诸暨店口镇是浙江省27个试点镇之一。 嘉凯城样本PPP模式已在2015年2月6日开业的嘉凯城（店口）城市客厅得到应用，效果十分良好。店口城市客厅作为嘉凯城推出的首个城镇居民生活平台，其集政务服务、公共服务、体验式商业、餐饮娱乐和O2O政务与商业等功能于一体，不仅入了

49、丰富的现代商业资源，还配置有引教育、文化、医疗、卫生这些公共服务资源，是整合政府资源满足城镇居民生活需求的本地生活服务平台。据不完全统计，店口城市客厅一个星期可以达到1500万的经营收入。城市客厅的特点还在于对O2O特色业态的植入。政企合作的PPP模式是房企的最佳切入点之一，嘉凯城就把目光放在了长三角星罗密布的富裕小城镇里。浙江长三角城镇发展数据研究院理事长、嘉凯城集团股份有限公司董事长边华才透露，城市客厅作为浙江省重点城镇公共服务配套与生活服务平台工程，已被列入浙江省服务业重大项目。目前嘉凯城集团已在浙江的15个经济发达镇获取了城市客厅项目，并在浙江、江苏、上海有近百个城市客厅项目正在落实之

50、中。嘉凯城从2012年就开始实施战略转型，并从2013年开始，把住宅开发的重心放在以上海为中心的一线城市，专注于旧城改造、城中村改造和安居房的开发业务，同时确立了“城镇生活服务平台商”的战略定位，计划未来几年在长三角区域建成一批“嘉凯城城市客厅”。为此嘉凯城还聘请了原世茂商管总经理王振国为集团副总裁。（二）项目PPP推介进程 市政公用领域重点推进存量项目PPP改造财政部、住建部近日联合下发关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知，决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共水利、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介，以完善制度机制，转

51、变供给方式，并改变地方政府投融资模式。通知要求，PPP项目推介工作应注重强化监管，避免资产“一卖了之”，明确市政公用产品和服务主体责任。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造，加强政府和社会资本的风险分担与权益融合；对企业在建但因各种原因停滞的项目，政府可以注入一定资金，与企业合作。对经充分论证确需新建的项目，也可按照PPP模式设计运作。 信托公司盯上地方平台PPP项目

52、随着政府信用逐步从融资平台中剥离，此前备受热捧的政信类项目近来呈“退烧”迹象。数据显示，2015年以来，信托公司通过发行基础产业类产品募集资金来投入到地方基建项目的数量出现“断崖式”下跌。截至目前，仅发行132只215亿元此类产品，环比在发行只数和规模上都大跌近6成。不过，基于政府背景和万亿市场的诱惑，近来多家信托公司悄然试水抢滩地方平台PPP项目。有信托公司项目经理近来都经常出去和地方融资平台接触，试图合作目前风头正盛的PPP项目。PPP于我国并非新生事物，早在20世纪80年代，以BOT为代表的PPP模式即被引入国内。之所以近年来，特别是自2014年10月份以来，各大信托公司才纷纷来做，这主

53、要是因为PPP合作模式将是未来的发展方向。此外，2014年10月份国务院出台43号文等相关政策，明确把政府信用从地方基建项目和融资平台公司信用中剥离。受其影响，以基建项目为主的政信类产品发行大打折扣。2014年全年共发行1646只基础产业类集合信托产品，其发行规模为2776.5亿元，其中一到四季度分别为279只、445只、429只和493只，对应的发行规模分别为503.3亿元、657.9亿元、677.6亿元和937.7亿元。不过时过境迁，2015年以来，68家信托公司发行的基础产业类集合信托出现“断崖式”下跌。截至记者发稿时止，仅发行132只此类产品，其规模也降至215亿。同比在发行只数上下跌

54、25%，发行规模上下跌30.1%。而环比在发行只数和规模上都大跌近6成。对此，43号文中明确提出，将PPP模式作为基础设施投融资的创新方向，以规范地方政府债务管理，因而PPP在信托界广受关注。信托公司的主要投资方向之一，政信类信托正处于转型时期，PPP不失为政信信托转型和创新契机。未来，万向信托指出，公司将改变以往信托公司以融资打天下的固有思路，逐步蜕变为一家专业的投资驱动型资产运营机构。譬如，将加大与属地资源和市场的无缝对接，结合浙江省政府的产融结合政策，参与到水环境治理工程以及新型城市化建设工程中去。该公司已通过与省内唯一一家世界500强企业浙江省物产集团公司以及浙江省建设投资集团有限公司

55、分别试点成立水利产业基金和新型城市化建设基金。万向信托将充分发挥自身在资金端的社会资源积聚能力，承担投资建设主体和产业运营主体的关键角色，并且借政府对公共事业PPP模式推广以及原有公共事业的混合所有制改革的契机，夯实用当下稳定的现金流获取资源型产业长远盈利能力的基础。不过，由于根据PPP实践经验，项目自身即可实现财务平衡及盈余的黄金项目并不多见，更多是微利或不盈利的基础项目；另一方面，由于政府缺乏管理经验，社会资本缺乏实践经验，市场缺乏足够可推广复制的成功案例，各个参与方都还处在政策磨合期。因此在未来1-2年内，金融机构大规模参与PPP的可能性不高，但此类业务中长期业务前景广阔。虽然管理层已经

56、明确未来地方平台的基建项目政府不再兜底。但短期内不可能一蹴而就。每年万亿的地方基建资金缺口，不仅是信托公司，就是看重风控的银行也难挡诱惑。实际上，信托公司要想从PPP项目中分一杯羹也非易事。除没有特别成熟的案例可循外，其中最大的一个难点在于，融资方有的提出融资期限近10年，但仅愿意付出8.5%的融资成本因为有些银行开出了更低的价格。对此，信托公司参与地方平台项目的PPP项目，确实不是一朝一夕的事情，在资金成本和回本周期上也不占优势，目前仅仅处在试水阶段。但这是未来信托转型的一个重要方向，只要在寻找项目上注意风险，在产品设计上科学合理，未来大有可为。为此， 建议由于PPP项目期限长而收益较低的特

57、征，信托公司需要撮合保险、银行等长期低成本资金开展业务。三、水利建设与地方融资平台分析案例摘要：*市水利枢纽项目库区位于*西部，地处滇、黔、桂三省（区）结合部。库区经济比较落后，主要以种植业为主，无大中型企业，乡镇企业也不发达，农村年人均收入不到2000元AA市区位于主坝下游22km处的B1*市沿岸，扼*市水运和南昆铁路及323、324国道公路之要冲，是*地区政府所在地，是桂西政治、经济、文化、教育、科技中心。近年来，由于国民经济的迅速发展，*市及整个郁江的防洪任务越来越显得迫切；由于西津、贵港、桂平3个梯级建成后，南宁以下河段可通航1000t级船舶，对南宁市以上的*市通航标准的提高也越显突出

58、。尽快地有计划地开发*市，不仅对百色革命老区经济建设而且对广西的经济发展有着重要的作用。为此，广西壮族自治区人民政府于2001年8月8日批准成立了广西*市水利开发有限责任公司，作为业主单位负责工程建设、经营管理，是自治区人民政府直接领导下的国有独资企业。项目AA水利枢纽一期工程总投资50.66亿元，其中资本金20亿元，国内银行贷款30.66亿元。项目采用PPP融资模式，充分调动社会资本的力量，开展相关业务工作。PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。鉴于上述风险的控制，相关方可以采

59、用风险分配，多级监管与收益分享、风险共担的举措来实现目的。该项目仍在建设中，在此过程中，银行需要做好实时动态监测，对项目的现金流与验收、质量管控和财务控制实现全面掌握，做到细致安全。138金融和信息中心。*新城江星路绿地等四个水利建设项目，是为配合平江新城的发展规划，完善平江新城的基础设施建设，杜绝停车难给城市发展带来的制约，保证平江新城持续健康的发展而建设的。本项目的建设是实现平江新城发展的需求；是解决城市停车难问题的需要；是符合平江新城规划建设的需要；是提高区域服务质量的需要，是解决城市发展与土地紧缺矛盾的需要，因此本项目的建设具有一定的必要性。建设单位是*市城北城市建设开发投资有限公司，

60、注册资本10亿元，主要经营范围为城市建设项目投资，销售建筑材料、装潢材料等。该公司就是传统意义上的政府组建用来进行地方筹融资建设的功能平台。在平台贷款下实现地方水利建设是地方政府惯用的融资方式。本项目按实施计划，建设期控制在2年内，其中前期策划与决策阶段及项目准备阶段约为6个月。本项目总投资为43390万元，其中项目资本金14135.04万元，占项目总投资的比例为32.58%，由财政拨款解决。债务资金为长期银行借款，共计29254.92万元，包括长期贷款本金27300万元以及建设期利息1954.92万元，占项目总投资的67.42%。经测算，项目内部收益率为8.68%（ic=7.00%），投资回

61、收期为（含建设期）8.68年，借款偿还期为（含建设期）7.28年，项目在财务上是可行的，并且具备一定的清偿能力。该项目融资模式采用相对成熟的BOT模式，该模式下案例项目存在着资金风险、工程风险、外部条件风险与管理风险，需要银行制定贷款发放计划、加强信息监督与跟踪、严格贷款管理等措施来加以避免和预防。（一）*市水利枢纽项目案例 风险点l 技术风险、建设风险、运营风险、收入风险 项目建设概况l 项目名称*市水利枢纽建设项目。l 承办单位*市水利枢纽的建设单位为*市水利开发有限责任公司。该公司于2001年8月8日经广西壮族自治区人民政府批准成立，是自治区人民政府直接领导下，作为AA水利枢纽的业主单位

62、，负责工程建设、经营和管理。该公司经过一年多筹备，于2002年7月29日正式挂牌运行。随着水利部参股，2003年7月17日改为股份制公司，由某水利水电开发公司、*水利电力有限公司、*市投资开发公司等单位参股，公司名称不变。l 项目提出理由1、防洪AA水利枢纽的防洪任务首先是提高广西首府南宁市的防洪能力。AA水利枢纽建成后，水库总库容56.6亿m3，预留防洪库容16.4亿m3，可使南宁市的防洪标准由目前的二十年一遇提高到五十年一遇。其次，还可以使*市沿岸的百色、田阳、田东、平果、隆安等五个县市基本上免除五十年一遇以下洪水灾害；结合南宁以下郁江沿岸已按十年一遇洪水标准建设的防洪堤，可使郁江沿岸的邕

63、宁、横县、贵港、桂平等县市的防洪能力达到二十年一遇以上的防洪标准。2、发电AA水利枢纽水电站装机容量54万kW，年发电量17.01亿kWh，枯水期保证出力12.3万kW，枯水年调峰电量占年发电量的64%以上，可缓解广西电网峰谷差和电力供需矛盾。另外，AA水库建成后，在它的调蓄作用下，将使下游9个梯级枯水期电能增加3.67亿kWh。3、灌溉和供水AA水库建成后，可为下游的*市盘地农业灌溉及沿江城镇、工矿企业的生产、生活用水提供水质、水量和电量的保证。4、航运郁江和西江是珠江流域中通航最好的河流，但是，在南宁至百色河段目前仅为六级航道，只能通航120t级船舶，而且枯水期还要减载运行，百色以上河段现

64、在无营运性通航。AA水利枢纽建成后，经过水库对枯水期流量的调节，可使百色至田东段通航300t级船舶，达到五级航道；田东至南宁段通航500t级船舶，达到四级航道；水库渠化干流108km，支流200km，形成库区深水航道，通过AA水利枢纽2300t级的通航建筑物，就可以使滇东南地区的货物直接从水路运至广西及出海口，为发展*市航运创造条件。AA水利枢纽地处滇桂交界地区，是邓小平同志创建的*市老革命根据地。多年来，由于历史和地域的原因，*市革命老区的经济发展缓慢，人民生活水平较低，属于国家级的贫困地区。AA水利枢纽的建设，对促进滇桂地区的经济发展、改变*市老革命根据地的贫穷落后面貌，将起到巨大的推动作用。 项目建设地点AA水利枢纽是国家计委批准的郁江流域规划的第一梯级，是