基本公共服务均等化公平与效率统一的逻辑与实践

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1、基本公共服务均等化：公平与效率统一的逻辑及实践吕新发张红明(河北金融学院河北保定071051)摘要：公平与效率是基本公共服务均等化不可或缺的价值取向。二者的统一，在私人产品供给领域是难以实现的。但在基本公共服务领域，基本公共服务需求的局域一致性、政府主体的供给优势使公平与效率的统一在理论上成为可能。而在实践上，公共财政普惠均等化与公民个人投入选择多档化相结合的资金筹集机制、社会统筹与个人账户相结合的运行管理机制使这种理论上的可能变成现实。三圈理论的分析进一步诠释了基本公共服务均等化公平与效率价值统一的可行性。关键词：基本公共服务；均等化；公平；效率；逻辑性；可行性基本公共服务均等化是我国学术界

2、近些年持续研究的理论热点，也是我国政府着力改善民生的战略举措和工作重点。经过几年的理论研究和实践探索，我国积累了较为丰富的理论成果和实践经验。但在基本公共服务均等化的价值取向问题上，一部分认识陷进公平与效率“皆为所欲却不可得兼”的两难选择，一部分认识落入公平与效率“可以得兼但难以证明”的尴尬境地。与理论的滞后相反的是，2003年以来，我国基本公共服务均等化实践取得了重大进展。因此，在新的实践基础上继续深入研究这一问题，阐明公共服务领域中公平与效率统一的逻辑性及可行性，对于推进我国基本公共服务均等化进程具有重要理论意义和实践意义。一、基本公共服务均等化的价值目标任何一项重要的政府制度安排或公共政

3、策都蕴含一定的价值目标和价值取向。基本公共服务均等化是我国政府贯彻落实科学发展观的战略性举措和制度性安排，旨在消除城乡之间、区域之间、群体之间在基本公共服务方面的差距，使社会成员特别是农村居民和城市低收入居民能学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不因身份、地域、贫富、性别不同而在基础教育、基本医疗、养老保险、最低生活、公共文化、基础设施等方面有明显差距，以共享改革开放和经济社会发展进步的成果，为实现城乡一体化、构建和谐社会、促进社会公平正义奠定基础。这样一项重要的制度性安排和公共性政策必然承载着一定的价值目标和价值取向。基金项目本文系河北省科技厅2011年度课题“均等化目标下农村

4、基本公共服务制度创新研究”(11457201D-51)阶段性研究成果“公共政策价值指向是政策科学的元范畴，是理解与研究公共政策的阿基米德点。公共政策作为政治系统的输出，其自身蕴藏着社会共同的善、正义(公正)和效率三重价值向度和价值指归。”1P(30)作为党和政府重视民生、改善民生、发展民生的一项重要施政举措，基本公共服务均等化是以人为本、爱民亲民的体现，显然是从善的愿望出发的。“基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”2P(575)从这一定义看，要落实善的价值，基本公共服务均等化必须做到“大致均等

5、”，亦即一要保证相对公平，二要保留适度差距，三要使这两方面合二为一。可见，“善”只是基本公共服务均等化的价值外延，而其实质、核心则是公平与效率。“我国基本公共服务均等化并不排斥差距，而是要将差距控制在可以接受的范围之内，这样既有利于公平，也不影响效率。”3P(33)“公共服务提供的制度基础必须同时追求效率与公平两个目标。”4P(42)(一) 从均等化的理论渊源看均等化概念最早源于福利经济学创始人庇古的社会福利最大化思想。20世纪20年代，庇古在边际效用理论的基础上创立了福利经济学，并提出了福利经济学的两个基本的命题：一是国民收入总量越大，社会经济福利就越大；二是国民收入分配愈是均等化，社会经济

6、福利就愈大。庇古命题中的“均等化”思想对基本公共服务均等化概念起到了奠基性的作用。而在庇古提出这两大命题之后，接踵而来的资本主义世界性经济危机以及伴随经济危机大行其道的凯恩斯主义经济学为庇古的国民收入均等化思想提供了实践契机。二战结束后，美、英、法、德和北欧诸国都吸取了经济危机的教训，特别注重国民收入分配的公平，并通过增加社会福利和加大公共产品供给来熨平市场失灵所导致的社会不平等。在各国政府提供公共服务的社会实践中，均等化逐渐成为重要共识和基本原则，并形成了一套行之有效的制度安排。从均等化概念的渊源看，均等无疑是指国民收入分配的“公平”。但庇古对均等化的研究不是孤立的，而是与效率紧密相联的。除

7、了收入再分配之外,庇古还把资源有效配置作为福利经济学的重要课题。在他看来，收入均等化意味着“公平”，资源有效配置意味着“效率”，福利经济学既要探讨公平问题又要探讨效率问题。这样，福利经济学第一次将公平与效率作为共同的目标放在一起研究。（二）从基本公共服务的政府公共行为属性看“某种意义上说，公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。”5P（90）早在几百年前，霍布斯就指出“国家提供公共产品是其基本职能。”6P（195）政府是公共利益的代表和公共利益的维护者，政府公共服务行为是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，不同私营部门的单一逐利行为。这就决定了政府公共服务行为必须以公共利益

8、为宗旨，以公平和正义为首要价值追求。但是，作为官僚制基础上的政府行政行为，也不能完全置效率于不顾。“官僚制因其效率而产生了技术上的优势，成为最理想的行政组织形式。因此，效率也就成为了官僚制的必然价值选择。”7P（269）。尽管“效率只是公共行政的工具性价值，而正义才是公共行政的目的性价值。”7P（270）但对于政府公共服务行为而言，公平与效率皆为所欲且皆不可弃，因为公平正义只有与效率结合才能持久，而效率只有与公平正义结合才有意义。（三）从我国基本公共服务均等化的背景看虽然国际上早已把平等享受政府公共服务看作人的基本权利和实现社会公平正义的通行法则，但明确将“基本公共服务均等化”作为国家政策目标

9、的是我们国家（陈昌盛,2007）。党的十五届五中全会首次提出“公共服务均等化”概念，党的十五届六中全会和党的十七大进一步提出“基本公共服务均等化”概念。基本公共服务均等化命题之所以能进入党的发展战略和施政纲领中，是因为这一问题有着特定的现实背景。背景之一发展差距拉大。改革开放以来，我国不断创造世界经济奇迹，GDP快速增长，国家综合实力逐步上升，财政收入迅速扩大。但与此同时，人们各方面的的差距也在拉大，主要表现为城乡差距、地区差距、群体差距和个人差距。这四个方面的差距在经济上又表现为贫富差距、收入差距和消费差距（刘尚希,2007）。发展差距过大现象引起很多群众不满，衍生为社会公共性问题。基本公共

10、服务均等化就是党和国家解决发展差距过大问题的重要措施之一，旨在实现人们基本生存和发展的必要条件的公平，保障人们的机会均等（柏良泽,2009）。背景之二公共需求增长。进入新世纪，我国进入由初步小康社会向全面小康社会、由生存型社会向发展型社会转变的关键时期。“全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾突出。尤其是在广大农村地区，伴随农村经济发展和贫富分化，农村公共服务需求全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给已成为广大农民现实和迫切的期盼。”8P（1）为满足不断增长的全社会公共服务需求，政府提出基本公共服务均等化目标，借此扩大供给，以实现基本公共服务的供求均

11、衡。显然，这里面包含着对效率价值目标的追求。基本公共服务均等化是一个正和博弈。因此，推进基本公共服务均等化在优化资源配置的基础上实现了帕累托改进。9P(26)四）从我国基本公共服务存在的问题看均等化是针对我国基本公共服务领域中的问题而提出来的，其价值就在于它对解决这些问题的意义与作用。我国基本公共服务主要存在如下两个问题。一是供给不足，即政府用于公共服务方面投入不足，不能满足大多数社会成员对基本公共服务的需求。目前我国政府职能转型滞后，尚未完成由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型，突出表现在用于义务教育、公共卫生、基础科研、公益性文化事业等公共服务方面的投入严重不足，科教文卫支出占国

12、家财政支出总额的比例不增反而下降（安体富,2007）。二是供给不均，即基本公共服务水平在城乡间、区域间、群体间、性别间存在较大差距，不同户籍、地域、群体的人们不能公平享受义务教育、基本医疗、社会保障等政府公共服务（中国海南改革发展研究院,2008）。作为解决上述问题的主要对策，均等化不能睁一只眼闭一只眼，必须既着眼于“不均”以实现公平，又着眼于“不足”以实现效率。也就是说，均等化既要做存量改革，抽多补少、抽强补弱；又要做增量改革（项继权，2009），以增补弱、以添补少既要实现公平又要实现效率，必须对“不均”和“寡”具备一箭双雕的作用。（五）从基本公共服务均等化研究看公共产品、公共服务及其均等化

13、问题属于经济学、政治学和社会学等学科的交叉汇集点，因此受到了学界的广泛关注。从学者们的研究来看，基本上是沿着两个方向展开。一是从纵向供求的角度研究，着眼于公共产品供给的效率。这在国外的学者中表现得更明显，例如萨缪而森、科斯、史帝文森等人的相关研究。在国内，李燕凌(2004)、李成威(2005)等学者也对公共品供给效率进行了深入研究。二是从横向供给的角度研究，着眼于公共服务的公平。例如丁元竹、刘尚希、迟福林、项继权等学者的研究。相对而言，公平角度的成果较多。但是从我国基本公共服务均等化研究的实践看，公平意义上的均等化研究从来没有离开过供求效率问题。我国学者柏良泽认为：“既然公共服务是有投入和产出

14、的事业，就自然存在效率问题。在效率问题上公共服务与普通商业服务没有本质区别”。10P(7)而供求效率意义上的均等化研究也都涉及到横向供给的公平问题。“均等化作为缓解因发展不平衡所引发的地区间矛盾、实现地区间和谐均衡发展的重要途径，体现的是一种公平正义的发展理念”11p(2)。所以说，在基本公共服务均等化中，公平与效率价值是紧密相联的。罗列上述五个方面是想充分说明，公平与效率是基本公共服务均等化不可或缺和不可分割的价值取向。“只有既实现了横向供给的平等即横向供给水平和成本分摊的平等，又实现了纵向供求的均衡即供求数量和结构的均衡才算是真正实现了均等化。”12p(13)二、公平与效率价值统一的逻辑性

15、以上分析说明，公平与效率是基本公共服务均等化不可或缺和不可分割的价值取向。但并不能由此得出二者可以实现和谐统一的结论，这是两个不同的问题。那么，公平与效率能统一于基本公共服务均等化中吗？1975年，美国经济学家阿瑟?奥肯在其撰写的平等与效率：重大的抉择小册子中给出了明确的答案。他说平等与效率虽然都应得到重视，但实践证明二者是不易兼得的，会经常发生冲突。他认为，“对效率的追求不可避免地产生出各种不平等，因此在平等与效率之间，社会面临一种选择。”13P(63)由此，平等与效率问题演变为一对不可调和的矛盾。而当这对矛盾来到中国时，我们除了将之逐渐变身为公平与效率的矛盾之外，我们还提出了一个解决矛盾的

16、经典命题：效率优先、兼顾公平。除了这两点，剩下的就是全盘接受了。那么，平等与效率的矛盾是否适用于公共产品或公共服务的供给领域呢？根据西方经济学理论，完全竞争条件下的供求均衡效率最高，即供给量等于需求量时效率最高。那么，在这种情况下能不能实现公平呢？如果供给由需求决定且有能力完全满足需求，那么，当不同的人的消费需求偏好一样时，他们的供给量也应该是一样的，即供给是公平的。这时，产品的供给既实现了供求的效率也实现了供给之间的公平。因此，在产品供求均衡时，能不能实现供给平等，在供给量由需求量决定的前提条件下，关键取决于不同消费者的消费需求偏好是否一致。如果一致，就能够实现效率与公平的统一；否则，二者就

17、是矛盾的。那么，消费者的需求偏好能否一致呢？显然，这一条件在私人产品的需求上是不可能成立的，因为私人产品需求是由“具体人”的偏好决定的，而“具体人”的偏好因收入、爱好、兴趣、职业、经历、性格、心情的不同而异。因此，就私人产品的供求而言，由于人们对同一私人产品的需求偏好存在很大差异，满足私人产品供求均衡时的供给量对于不同的私人消费者而言肯定是不一样的，即是不平等的。也就是说，公平与效率的矛盾在私人产品的供求上是适用的。但人们对公共产品的需求则不同，公共产品是用于满足具有某种共性的人们的公共需要的。人们对公共产品的需求不是由某一个“具体人”的偏好决定的，而是由具有共性的人们的共同偏好决定。基本公共

18、服务需求是每一个人都有的，是维持人的基本生理状态和实现其基本人权的需要，具有最高的抽象性和最大的共性。美国的约翰罗尔斯将之定义为“重叠需求”14P(408)。中国的柏良泽将之称为“个体基本生存和发展的必要条件”。15P(51)王伟同则更明确地将之定义为“标准人需求”，“是指一个标准化的公民(去除个体特征，反映整体公民特点)实际应当享受的基本公共服务数量。”16P(74)尽管基本公共服务需求不单纯由人们的共同偏好决定(还受国家经济发展水平等因素影响)，但在一定的经济发展水平上和一定的历史时期内，无论是在产品或服务质量上还是在产品或服务数量上，人们的基本公共服务需求都应该是大体相当的。当某一基本公

19、共服务的供求达到均衡时，这一基本公共服务的供给量对于不同的公共服务消费者而言肯定是一样的，即是平等的。反之，当某一基本公共服务在不同群体或区域之间的供给是平等的时候，这一供给量对于这些群体或区域的基本公共服务需求而言肯定是均衡的。可见，平等与效率的矛盾是否存在，在供给量由需求量决定的前提条件下，关键是看消费者的消费偏好是否一致。而消费者的消费偏好能否一致又取决于产品的私人产品或公共产品的属性。在实际的经济生活中，人们的私人产品需求是客观真实的个性需求，因而在量上常常是不一致的；而基本公共产品需求是对维持一个人基本生存与发展所需要的必要条件进行“求同去异”的结果，是所有人需求中的最大公约数，具有

20、“局域一致性”。因此，在基本公共17P(43)产品或基本公共服务供给中，“可以实现平等与效率的统除了上述理由之外，公平与效率的和谐统一还在于政府供给基本公共服务的优势。由于市场在公共服务中的失灵，政府成为基本公共服务的主要供给者。虽然政府在公共服务中也存在“X无效率”(莱本斯坦，1966)，但与市场相比，政府具有多方面优势。一则，政府拥有公共财政资源和配置权，具有多种形式的财政转移支付手段，不仅可以决定公共财政的投入方向和数量，还可以运用财政转移支付手段实现公共财力和公共财政能力的均等化。二则，政府拥有行政立法权，可以运用法制手段对公共服务进行规制，还可以发行各种公共服务卡，采取多种形式的公共

21、服务生产和供给模式。三则，政府拥有强大社会动员和组织能力，可以引导私人部门、非政府组织参与公共服务供给，提高公共服务效率。对于政府在公共服务中的优势，科斯“政府替代”理论做了较好的诠释，“政府是一个超级企业，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”18P(22)“如果需要，它就能完全避开市场，但这种优越地位，企业却不具备。”19P(47)正是凭借政府在公共服务中的优势，政府可以在一定程度上实现公共服务的公平与效率的统一。当然，理论或逻辑上的统一并不代表实践或现实的统一。现实总是复杂的，我们说基本公共服务需求是一致的，是在一定的经济发展水平上、一定的历史时期中、一定的区域范围内的，基本公共服务

22、需求的一致性是相对的而不是绝对的。因此，平等与效率的统一也不是绝对的，而是具体的和历史的。事实上，由于基本公共服务的供给不仅涉及基本公共服务需求的表达机制和标准确认，而且涉及到供给主体的供给能力、责任划分、决策机制、成本分摊机制、生产管理等多方面的内容。平等与效率统一意义上的基本公共服务均等化能否变为现实，关键取决于基本公共服务的具体制度安排。三、公平与效率统一的可行性建国初期，中国逐步形成了与计划经济相适应的公共服务供给体制。这套体制对于保障当时城乡居民的基本生活发挥了重要作用，但同时“导致了城乡之间、不同所有制单位之间、群众和干部之间基本公共服务的过大差距。”20P(33)改革开放后，伴随

23、着中国市场化改革的推进，原有的城乡二元的公共服务体制趋于解体。上学难、看病难、出行难、就业难、住房难等民生问题逐步显现。从上世纪九十年代开始，中国政府相继开展了农村居民养老保险、城镇职工医疗保险、城镇职工养老保险等试点工作。2003年非典危机的爆发进一步凸显加快建设基本公共服务体制的重要性和紧迫性。在此背景下，党和政府适时提出了科学发展观，明确了“完善公共财政体制，实现基本公共服务均等化”的目标，加快了重构基本公共服务体制的步伐。（一）我国基本公共服务均等化制度模式与特点经过二十多年的探索与试验，我国义务教育、基本医疗、居民养老、最低生活保障等方面的公共服务体制基本得以重构。特别是开创性地建立

24、了城镇居民养老保险制度和新农保制度，“标志着我国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度都建立起来了，朝着党的十七大提出的目标前进了一大步，这是全面建设小康社会取得的重大进展。”21新体制的建立不仅突破了城乡二元的制度壁垒，而且体现了公平与效率相统一的价值取向。这主要表现在两个方面：一是资金筹集机制，二是运行管理机制1.资金筹集机制：公共财政普惠均等化与个人投入选择多档化相结合资金筹集机制又称为成本分摊机制，是公共品供给制度的重要内容。在现实生活中，绝大多数公共服务并非纯公共产品，而是混合公共产品，政府和个人都有供给责任。面对政府和个人的“共同而有区别”的责任，如何筹集公共服务资金成为公共品供给中的

25、难点。中国政府在重构基本公共服务体制过程中，逐步形成了公共财政普惠均等化与个人投入选择多档化相结合的机制。所谓公共财政普惠均等化是指国家财政资源对基本公共服务项目的支出按人均计算并惠及每一个符合条件的社会成员，以构筑基本公共服务的“底部”或“底线”，保证基本公共服务横向供给间的公平性。所谓个人投入选择多档化是指政府为个人投资基本公共服务设定几个缴费档次，由个人根据实际需求和经济承受能力自愿选择，以适度拉开公共服务差距，保证基本公共服务的纵向供求间的效率性。而这两方面的结合，即公平与效率的结合则可以进一步保证这一机制的可持续性。当然，这样的资金筹集机制在新农合、新农保、城镇居民养老保险制度、城镇

26、职工医疗保险制度、住房公集金制度中表现较明显。但实际上，义务教育、公共文化等服务基本上也是按这种机制运作的。这种资金筹集机制具有国家责任与个人责任相结合、横向公平与纵向均衡相结合、财政刚性投入与个人弹性投入相结合的优点，从多方面保证了基本公共服务在起点上的公平与效率价值的统一，同时还避开了“福利化陷阱”和“平均化陷阱。”2.运行管理机制：社会统筹与个人账户相结合运行管理机制是指对公共服务资金的管理、使用、保值增值及服务功能发挥的一系列操作性规定。这一机制更多地关系基本公共服务在结果上的公平与效率。在明确了基本公共服务的筹资渠道后，中国政府采纳了社会统筹与个人账户相结合的运行管理机制。这一机制是

27、指我国基本养老保险、基本医疗保险等基本公共服务制度实行的一种运行管理形式，简称统账结合。这是党中央、国务院结合我国基本国情，借鉴国际上社会保险发展的经验和教训，把社会统筹的长处与个人账户的优势结合起来创造的一种具有中国特色的公共服务制度，旨在吸收现收现付制和基金制的优点，减少单纯依靠任何一种模式所带来的风险，以统筹基金的现收现付制满足现期支付需要，以个人账户基金的积累制培养个人的责任意识。这种模式，既能缓解未来公共服务支付危机，又能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，较好地体现了社会互济和个人责任相结合的原则，保证了基本公共服务在结果阶段的公平与效率的统一。当然，统帐结合的模式还不适用于所有

28、的基本公共服务项目，特别是那些纯公共产品，如国防、外交、基础教育等。相比较而言，它更适合于具有一定排他性和竞争性、政府和个人都有一定供给责任的混合公共产品。相对于纯公共产品的政府供给而言，混合公共品的供给更为复杂，所以，统帐结合的运行管理模式对于基本公共服务均等化具有更重要的意义，也更能彰显效率的价值取向。（二）我国基本公共服务均等化制度模式的“三圈”理论分析虽然实践对我国基本公共服务均等化公平与效率的统一做了最好证明，但这一可行性还必须同时经得起理论的剖析。“三圈”理论是美国哈佛大学教授达奇李奥那多创立的一种案例分析工具，目前已得到广泛应用。通过这一理论可以进一步说明我国基本公共服务均等化公

29、平与效率价值统一的可行性。因为“面对需求的诱导，最有意义且最为显著的改进将体显在成本分摊制度之上。”22故此，下面只分析我国基本公共服务均等化的资金筹集机制。顾名思义，“三圈”理论是围绕三个成品字形相互重叠的圆圈阐发出来的理论。其中最上面的一个圆圈代表价值，即所从事的战略是否具有价值；左下边的圆圈代表能力，即是否具备实施这个战略的能力；右下边的圆圈代表支持，即这个战略是否具有足够的相关支持。只有处于三个圈相互重叠区域（耐克区）的战略才具有可行性，因为这样的战略既有价值又有实施的能力，还有公众的支持。而位于其它区域的战略，要么是梦想项目，要么是风险项目，要么是噩梦项目，都不具有可行性。以“三圈”

30、理论衡量中国基本公共服务均等化战略，它首先应位于价值圈，因为前文已经说明公平与效率是基本公共服务均等化不可或缺和不可分割的价值目标。那么，这一双重价值目标能否实现呢？关键取决于实施能力和公众支持。实施能力又取决于基本公共服务均等化的资金筹集机制。如前所述，我国基本公共服务均等化的资金筹集机制是公共财政普惠均等化与个人投入选择多档化的结合。这一机制因为有普惠性的公共财政垫底、牵引和补助，个人投入积极性显著提高，这使得基本公共服务均等化的实施能力有了机制性保障。在国家财政收入逐年提咼的基础上，均等化实施能力将越来越强。公众支持一方面取决于人们对基本公共服务的需求，另一方面取决于人们的收入水平。而这

31、样两个因素在改革开放过程中都呈现增长趋势，这使得基本公共服务均等化目标受到公众的广泛支持。实施能力的增强和支持力度的加大促使能力圈与支持圈不断向中间移动，三圈相互重叠的耐克区不断扩大，基本公共服务均等化双重价值取向实现的可行性就会更显著。参考文献：1 邢玲公共政策价值合法性危机探究J中共南京市委党校学报，2005.5:30.2 本书编写组.中共中央关于制定国民经济和社会发展第一个五年规划的建议（辅导读本）M.北京：人民出版社,2005.3 周明海.浅析基本公共服务均等化内蕴的价值取向J.湖北社会科学,2008.1:33张春霖.公共服务提供的制度基础：一个分析框架A.中国海南改革发展研究.聚焦中

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35、tionofbasicpublicservices.Unityofthetwointhesupplyareaofprivateproductisdifficulttoachieve.However,inbasicpublicservicesarea,thelocalconsistencyofbasicpublicserviceneeds,themainadvantagesofthegovernmentsupplymaketheunityoffairnessandefficiencytheoreticallypossible.Inpractice,thefund-raisingmechanism

36、ofcombiningtheequalizationandthePratt&WhitneyofpublicfinanceswithselectionmultiplegradesofindividualInvestment,theoperationandmanagementmechanismofsocialpoolingandindividualaccountsmakethetheoreticalpossibilityintoareality.Threecircletheorysanalysisfurtherexplainsthefeasibilityofunityoffairnessandefficiencyintheequalizationofbasicpublicservice.Keywords:basicpublicservices;equalization;fairness;efficiency;logic;feasibility作者简介：吕新发，男，1969年生，河北金融学院社科部主任，畐燉授，法学硕士，管理学博士，主要从事农业经济和农村公共服务研究。通讯地址：河北省保定市恒祥北大街3188号，邮编：071051电话：13383320768.