建设工程质量管理条例条文释义

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1、建设工程质量管理条例条文释义第一章 总则建设工程质量管理条例（以下简称条例）第一章总则部分共六条，主要内 容包括制定条例的目的和依据：条例所调整的对象及适用范围；建设工程质量的责 任主体；建设工程质量监督管理的主体；以及为保证建设工程质量，工程建设必须遵守的程 序要求；国家增大采用先进科学技术和管理方法，以提高建设工程质量。第一条 为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安 全，根据中华人民共和国建筑法，制定本条例。 释义 本条是关于条例立法目的和制定依据的规定。建设工程质量管理条例是中华人民共和国建筑法颁布实施后制定的第一部配套 的行政法规，也是我国第一部建设工程质

2、量条例。建设工程是人们日常生活和生产、经营、工作的主要场所，是人类生存和发展的物质基 础。建设工程的质量，不但关系到生产经营活动的正常运行，也关系到人民生命财产安全。 改革开放以来，随着我国国民经济的持续、快速发展，固定资产投资一直保持了较高的增长 水平，工程建设规模逐年扩大，工业、民用、交通、城市基础设施等建设项目遍布城乡。大 量基础设施项目的建设，为我国经济提供了发展基础和蓬勃的活力。特别是1998 年以来，面对亚洲金融危机的冲击，中央作出扩大内需，加快基础设施建设的重大决策，增发国债，集 中用于农林水利、交通通讯、城乡电网、经济适用房和城市基础设施等方面的建设。党中央、 国务院对基础设施

3、和各种建设工程的质量问题极为关心，多次强调质量责任重于泰山，要抓 好工程质量，决不能搞“豆腐渣工程”。建设工程一旦出现质量问题，特别是发生重大垮塌 事故，危及人民生命财产安全，损失巨大，影响恶劣，因此，百年大计，质量第一，必须确 保建设工程的安全可靠。从总体上看，我国基础设施建设和重大工程的质量是好的。一批国家重点工程和大中型 基础设施建设项目的质量稳步提高，建成了一批高难度、高质量的工程项目，如上海杨浦大 桥、金茂大厦、深圳地王大厦、江阴长江公路大桥、黄河小浪底枢纽工程、京郑铁路电气化 工程等，有的达到或接近国际先进水平；一般的民用工程的质量合格率也在逐年提高，还建 成了一批示范小区。但是，

4、建设工程质量方面存在的问题也相当突出，一是，工程垮塌事故 时有发生，给国家财产和生命安全造成了巨大的损失。二是，一些民用建筑工程特别是住宅 工程，影响使用功能质量通病比较普遍，已成为群众投诉的热点。三是，不仅在建工程存在 着质量问题，更令人担忧的是前几年已建成并在使用的一些工程也有质量问题，甚至有的还 存在影响结构安全的重大隐患。因此，进一步提高工程质量水平，确保建设工程的安全可靠， 保证人民的生命财产安全，加强工程质量监督管理已成为全社会的要求和呼声。1998年 3月，中华人民共和国建筑法正式施行。保证建设工程质量和安全，是建 筑法的主要立法目的之一。建筑法对建筑施工许可、建筑工程发包与承包

5、、建筑安全 生产管理、建筑工程质量管理等主要方面做出原则规定，对加强建筑工程质量管理发挥了积 极的作用。为了对建筑法确立的一些制度和法律责任作出更进一步的规定，对参与建筑 活动的各方主体的责任和义务予以明确，对处罚的额度予以明确，以更便于实际执行，进一 步增强执法的力度，有必要制定建设工程质量管理条例。第二条 凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施 对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。释义 本条是关于条例适用范围和调整对象的规定。（一）条例明确了调整对象、为从事建设工程的新建、扩建

6、、改建等有关活动和实 施对建设工程质量监督管理这两个方面活动的主体。1、从事建设工程的新建、扩建、改建活动的单位和个人。建设工程活动包括新建、改建、 扩建等活动。所谓新建，是指从基础开始建造的建设项目。按照国家规定也包括原有基础很 小，经扩大建设规模后，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上，并需要重新 进行总体设计的建设项目；迁移厂址的建设工程（不包括留在原厂址的部分），符合新建条 件的建设项目。所谓扩建，是指在原有基础上加以扩充的建设项目；包括扩大原有产品生产 能力、增加新的产品生产能力以及为取得新的效益和使用功能而新建主要生产场所或工程的 建设活动；对于建筑工程，扩建主要是指在原

7、有基础上加高加层（需重新建造基础的工程属 于新建项目）。所谓改建，是指不增加建筑物或建设项目体量，在原有基础上，为提高生产 效率，改进产品质量，或改变产品方向，或改善建筑物使用功能、改变使用目的，对原有工 程进行改造的建设项目。装修工程也是改建。企业为了平衡生产能力，增加一些附属、辅助 车间或非生产性工程，也属于改建项目。在改建的同时，扩大主要产品的生产能力或增加新 效益的项目，一般称为改扩建项目。从事以上各项建设活动的单位和个人，要按照条例 的规定，承担相应的责任和义务。2、调整对象还包括对建设活动实施监督管理的政府及主要部门，或其委托的有关机构。 以上部门或机构在实施对建设工程进行监督管理

8、活动时，必须按照本条例所规定的职责 和权限进行，依法行政，不能滥用职权。条例的适用范围是在中华人民共和国境内（不包括香港、澳门两个特别行政区和台 湾地区）从事的建设工程活动和监督管理活动。对于建设工程活动来讲，无论投资主体是谁， 也无论建设工程项目的种类，只要在中华人民共和国境内实施，都要遵守本条例。（二）本条第二款对于建设工程做出了解释：建设工程是指土木工程、建筑工程、线路 管道、设备安装工程及装修工程。这里所指的土木工程包括矿山、铁路、公路、隧道、桥梁、 堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、营造林、海洋平台等工程；建筑工程是指房屋建筑工 程，即有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满

9、足人们生产、生活、公共活动 的工程实体，包括厂房、剧院、旅馆、商店、学校、医院和住宅等工程；线路、管道和设备 安装工程包括电力、通信线路、石油、燃气、给水、排水、供热等管道系统和各类机构设备、 装臵的安装活动；装修工程包括对建筑物内、外进行以美化、舒适化、增加使用功能为目的 工程建设活动；本条例第十五条对涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，作出了特 别规定，对违反该规定的，在罚则部分还给予了相应处罚。第三条 建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位应当依法对建设工 程质量负责。释义 本条是关于各类工程建设责任主体依据法律对工程质量各负其责的规定。 在建设工程的建设过程中，影响工程

10、质量的责任主体主要有： 1、建设单位，是建设工程的投资人，也称“业主”。建设单位是工程建设项目建设过程 的总负责方，拥有确定建设项目的规模、功能、外观、选用材料设备、按照国家法律法规规 定选择承包单位等权力。建设单位可以是法人或自然人，包括房地产开发商。2、勘察单位，是指已通过建设行政主管部门的资质审查，从事工程测量、水文地质和岩 土工程等工作的单位。勘察单位依据建设项目的目标，查明并分析、评价建设场地和有关范 围内的地质地理环境特征和岩土工作条件，编制建设项目所需的勘察文件，提供相关服务和 咨询。3、设计单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，从事建设工程可行性研究、建设 工程设计、工程咨

11、询等工作的单位。设计是依据建设项目的目标，对其技术、经济、资源、 环境等条件进行综合分析，制定方案，论证比选，编制建设项目所需的设计文件，并提供相 关服务和咨询。4、施工单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，从事土木工程、建筑工程、线路 管理设备安装、装修工程施工承包的单位。5、工程监理单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，受建设单位委托，依照国家 法律规定要求和建设单位要求，在建设单位委托和范围内对建设工程进行监督管理的单位。建设工程项目，具有投资大、规模大、建设周期长、生产环节多、参与方多，影响质量 形成的因素多等特点，不论是哪个主体出了问题，哪个环节出了问题，都会导致质量缺陷、

12、甚至重大质量事故的产生 。譬如，如果建设单位发包给不具备相应资质等级的单位承包工程， 或指示施工单位使用不合格的建筑材料、构配件和设备，或者勘察单位提供的水文地质资料 不准确，或设计单位计算错误，设备选型不准，或者施工单位不按图施工，或者工程监理单 位不严格进行隐蔽工程检查等，都会造成工程质量出现缺陷，或导致重大事故。因此，建设 工程质量管理最基本的原则和方法就是建立健全质量责任制，有关各方对其本身工作成果负 责。条例在第二、三、四、五章中分别规定了建设单位、勘察设计单位、施工单位、工 程监理单位的质量责任和义务，建设工程的各参与单位在进行建设工程活动中必须按照条 例的规定承担责任和义务。建筑

13、材料、建筑构配件、设备的质量，也与工程质量有直接关系。考虑到 （1）建筑材料、 建筑构配件、设备的质量属产品质量法调整范围；（ 2）条例第十条、第二十二条、 第二十九条，已从不同角度对建筑材料、建筑构配件、设备提出了要求，因此，条例没 有专门设臵“建筑材料、建筑构配件、设备的生产者供应单位的质量责任和义务”一章。但 在理解和实际运用中，应与产品质量法和建设部建设工程质量管理办法（建设部 29 号令）第六章结合起来。第四条 县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量 的监督管理。释义 本条是关于建设工程质量监督管理主体及其职责的规定本条有三层含义：一是规定了县级以上建设

14、行政主管部门和其他有关部门是建设工程质 量监督管理的主体。其他部门是指铁路、交通、水利等专业工程管理部门。二是规定了进行 和其他有关部门。三是要求政府有关部门要强化对建设工程质量和监督管理。建设工程质量，不仅关系到国家建设资金的有效使用，而且关系国家经济持续快速健康 发展和人民群众生命财产安全，在社会主义市场经济条件下，政府必须对建设工程质量实行 监督管理。从近年来的情况看，工程质量总体上是比较好的，但由于一些单位质量意识淡薄， 缺乏必要的监督约束机制，工程建设的一些责任主体行为不规范，例如一些建设单位肢解发 包工程，任意压级压价，压缩工期，有些工程不经验收就投入使用等；一些承包单位忽视质 量

15、管理，不严格执行国家强制性标准，有些甚至偷工减料，以次充好等，这些行为往往造成 恶性工程质量事故，给国家和人民生命财产造成很大损失。因此，要确保建设工程质量，不 但需要建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位等责任主体各负其责，各级政府 建设行政主管部门和其他有关部门还必须加强对工程建设参与各方主体的行为和工程质量监 督管理，加强对有关法律、法规和强制性标准执行情况的检查。根据建筑法和条例 规定，政府有关部门对工程质量的监督管理主要内容包括：对建设单位发包行为进行监督， 对施工图文件进行审查，监督强制监理工程的执行情况，颁发施工许可证，对勘察、设计、 施工、工程监理单位的承包 （监理）行

16、为的进行监督，对地基基础、结构主体质量进行检查， 对竣工验收进行备案，对工程保修行为进行监督，受理单位和个人有关工程质量的检举、控 告和投诉等。只有政府有关部门切实加强了对建设工程的监督管理，才能保证有关的法律、 法规和强制性标准得以贯彻执行，各方主体的行为得以规范，工程质量才有可靠保证。第五条 从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施 工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程 序。释义 本条是对政府管理部门和各类建设主体必须遵守建设程序的规定。（一）实践证明，按照基本建设程序进行工程建设，对保证建设工程质量具有重要意义。

17、 这里所指的基本建设程序，是指国务院有关部门在规范性文件和有关法律、法规中规定的进 行工程建设各项工作的先后次序 ，反映了基本建设活动的客观规律 。基本建设程序一般包括：（1）项目建议书，主要从宏观上衡量项目建设的必要性，评估其是否符合国家的长远方针和 产业政策，同时初步分析建设的可行性；（ 2）可行性研究，它是运用多种科学成果和手段， 对建设项目在技术、工程、经济、社会和外部协作条件等必要性、可行性、合理性进行全面 论证分析，作多方案比选，推荐最佳方案，为决策提供科学依据；（ 3）立项审批，投资主管 部门根据可行性研究报告和国家经济政策，作立项审批，列入国家固定资产投资计划；（4）规划审批，

18、在城市规划区内的项目要向规划部门申请定点，核定其用地位臵和界限，提供规 划设计条件，核发建设用地规划许可证；（ 5）勘察，获取拟建项目的水文地质资料；（ 6） 设计，根据立项审批的设计任务书和勘察结果编制设计文件；（ 7）施工，是将投资转化为现 实生产力的实施阶段；（ 8）验收和交付，全面检查设计和施工质量，及时发现解决问题，保 证按设计要求的技术经济指标正常生产，并分析概预算执行情况，考核投资效果各项指标， 移交固定资产等。在以上每一个程序内，又包含若干子程序，如在设计环节，就有方案设计 阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段、设计审查等；在施工环节，就包含招标投标法 中规定的招标投标的程序，即

19、从招标、投档、评标、定标到签订合同等，还有建筑法中 规定的建筑工程开工前，建设单位应当按照国家规定申请领取施工许可证的程序等。这些程 序和规则，在进行工程建设的过程中都要必须严格遵守的。在基本建设的一系列规定程序中，与工程质量的形成关系密切的是勘察、设计、施工三 个阶段。勘察工作为设计提供地质、水文等情况，给出地基承载力，勘察成果文件是设计工 作的基础资料，设计单位据此确定选用的结构形式，进行地基基础设计，向施工单位提供施 工图，施工单位按图施工。可见，先勘察、后设计、再施工反映了建设活动自身的客观规律， 决不能人为地破坏这一程序要求。近年来，一些单位违反基本建设程序，搞边勘察、边设计、 边施

20、工的“三边工程”，因地质情况不情，盲目设计，或因施工图纸不齐，盲目施工，从而 引发质量事故的事例很多。工程建设活动按照基本建设程序进行，对于保证建设工程质量起着两个方面的作用：一 是使工程建设建立在可靠的可行性研究、勘察、设计工作的基础上，从而保证建设工程质量， 二是使政府的监督管理能够得到落实。建设程序除了建设过程的自然要求，也反映了政府有 关部门管理要求，遵守基本建设程序，实际上也是在接受政府有关部门的监督管理，从而保 证建设工程质量。（二）本条的第二款对于县级以上人民政府及有关部门审批建设工程项目和简化基本建设 程序的行为进行了限制 。按照我国目前的基本建设管理体制 ，根据建设工程项目的

21、投资来源、 规模、所在地方、所处阶段等，规定分别由不同的部门和地方进行程序审批。县级以上人民 政府包括县级人民政府、地市级人民政府、省级人民政府和国务院。在审批建设工程项目和 确定基本建设程序时县级以上人民政府及有关部门必须依法办事 ，不能滥用权力 ，越权审批， 随意建设，违背或简化程序。近年来呈些地方和部门不严格执行基建程序，一些项目不经可 行性研究就盲目立项上马，建成后产品无销路，造成新的浪费；一些地方领导片面追求速度， 搞“首长工程”、“献礼工程”，简化审批程序，给工程质量带来许多后遗症。根据本条规 定，这些越权审批和简化程序的行为都是必须禁止的。第六条 国家鼓励采用先进的科学技术和管理

22、方法，提高建设工程质量。 释义 本条是关于国家鼓励在提高建设工程质量问题上采用先进的科学技术和管理方 法的规定。确保建设工程质量，一方面要建立有利于促进建设工程质量水平提高的体制和机制，制 定保证建设工程质量的法律、法规，加强监督管理；另一方面要依靠科学，促进技术进步， 积极采用新技术、新工艺、新材料等。科学技术是第一生产力，采用先进的科学技术和管理 方法，不但能提高劳动生产率，同时也能有效地提高建设工程质量水平。先进的科学技术， 包括勘察设计技术、施工技术、检测技术、先进的原材料和设备等，先进的管理方法也是科 学。譬如在八十年代初期困扰建筑业的房屋渗漏问题，后来由于大量采用新型防水材料而基

23、本得到治理；又如新型添加剂的使用大大提高了混凝土的强度和耐久性；再如最近几年全国 建设系统大力贯彻IS09000标准，1200多家建设企业通过了认证，改善了大中型企业的质量 管理状况。改革开放以来，特别是九十年代以来，虽然我们相继建成了一批高、大、新、特 的建设项目，其施工技术和质量状况达到了很高的水平，甚至在基本一些技术领域，如岩土 工程、结构抗震、大型结构与设备整体吊装、预应力混凝土和大体积混凝土等达到或接近国 际先进水平，但应该看到我国的工程设计咨询业和建筑业整体技术水平还不高，特别是建筑 业技术装备率较低，仍属于劳动密集性行业；经营管理比较粗放，建筑业行业发展的角度，5还是从提高建设工

24、程质量水平的角度考虑，都必须加大采用先进科学技术和管理方法的力 度，积极推广先进适用技术，积极探适合我国国情和行业特点的科学管理方法。条例在总则一章中专门对采用先进的科学技术和管理方法作出规定，表明了国家对 企业采用先进科学技术和管理方法的鼓励态度，也突出了科学技术和管理方法在确保工程质 量中的重要性。第二章 建设单位质量责任和义务本章共十一条，规定了建设单位在工程建设活动中应承担的质量责任和义务。条例全面规定了建设单位的质量责任和义务。随着国家投资体制的改革，投资主体 日趋多元化，除了国家投资、国有企业投资，私人投资和外资 （包括港澳台投资 ） 日益增多， 投资主体多元化带来利益多元化；同时

25、，公有制投资普遍实行了项目法人责任制，投资主体 以项目法人的形式参与市场经营活动。因此，必须加强对投资主体（建设单位 ）市场行为的管理。建设单位作为建设工程的投资人，是建设工程的重要责任主体。建设单位有权选择承包 单位，有权对建设过程检查、控制，对工程进行验收，支付工程款和费用，在工程建设各个 环节负责综合管理工作，在整个建设活动中居于主导地位。因此，要建设工程的质量，首先 就要对建设单位的行为进行规范，对其质量责任予以明确。长期以来，对建设单位的管理一 直是监督管理的薄弱环节，因建设单位行为不规范，直接或间接导致工程出现问题的情况屡 屡发生。条例对建设单位质量责任和义务的规定为今后的监督管理

26、工作提供了一个强有 力的保证。第七条 建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得将建设工程肢解发包。 释义 本条是关于建设单位应当将工程发包给具有相应资质条件的单位来承担，以及 不得肢解发包的规定。工程发包权是建设单位最重要的权力之一，建设单位切实用好这一权力，将工程发包给 具有相应资质等级的单位来承担，是保证建设工程质量的基本前提。（一）根据国家有关建设市场管理的规定，工程的勘察、设计必须委托给持有工商营业执 照和相应资质等级证书的勘察、设计单位；工程的施工必须发包给持有工商营业执照和相应 资质等级证书的施工企业。建设活动不同于一般的经济活动，从业单位素质的高低直接影响着建

27、筑工程质量和建筑 安全生产。因此，从事建筑活动的单位必须符合严格的资质条件。企业资质等级反映了企业 从事某项工作的资格和能力，是国家对建设市场准入管理的重要手段。建设部工程勘察和 工程设计单位资格管理办法、建筑业企业资质管理规定、工程勘察设计行业资质分 级标准、建筑业企业资质等级标准、工程建设监理单位资质管理试行办法对工程 勘察单位、工程设计单位、建筑施工企业和工程监理单位的资质等级、资质标准、业务范围 等作出了明确规定。根据这些规定，从事建筑活动的勘察、设计单位、建筑施工企业和工程 监理单位应当具备以下五个方面的条件：（1） 有符合国家规定的注册资本。注册资本反映的是企业法人的财产权，也是判

28、断企业经 济实力的依据之一。从事经营活动的企业组织，都必须具备基本的责任能力，能够承担与其 经营活动相适应的财产义务 ，这既是法律权利与义务相一致 、利益与风险相一致原则的反映， 6也是保护债权人利益的需要。因此，勘察、设计单位、建筑施工企业和工程监理单位的注册 资本必须适应从事建筑活动的需要，不得低于最低限额。(2) 有与其从事的建设活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员 。建设活动是一种 专业性、技术性很强的活动。因此，从事建设活动的勘察、设计单位、建筑施工企业和工程 监理单位必须有足够的专业技术人员。设计单位不仅要有建筑，还需要有结构、水、电等方 面的工程师。建筑施工企业不仅要有工程

29、技术人员，而且要有经济、会计、统计等管理人员。 建筑活动是一种涉及到人的生命和财产安全的一种特殊活动。因此，从事建设活动的专业技 术人员还必须有法定执业资格。这地种法定执业资格必须依示通过考试和注册，才能取得。 如工程设计文件必须由注册建筑师签字才能生效。如甲级建筑设计单位至少应有三名一级注 册建筑师和三名一级注册结构工程师。乙级建筑设计单位至少应有一名一级注册建筑师和一 名一级注册结构工程师。(3) 有从事相关建设活动所应有的技术装备。建设活动具有专业性、技术性强的特点，没 有相应的技术装备无法进行。如从事建筑施工活动，必须有相应的施工机械设备与质量检测 试验手段；从事勘察设计活动，必须有相

30、应的勘察机具设备和设计机具仪器。因此，从事建 筑活动的勘察、设计单位、建筑施工和工程监理单位必须有从事相关建筑活动所应有的技术 装备。没有相应技术装备的单位，不得从事建设活动。(4) 有一定的从事相关格建设活动的业绩。从事建设活动，不但需要相应的技术装备，操 作经验、管理经验也很重要，特别是完成某项工程的成套技术和管理经验，是企业的无形资 产。因此，企业除了须满足了资金、人员、设备等硬件条件外，还必须具有一定的业绩。(5) 法律、行政法规规定的其他条件。如按照民法通则第三十七条规定，法人应当有 自己的名称、组织机构和场所。按照公司法规定，设立从事建设活动的有限责任公司和 股份有限公司，股东或发

31、起人必须符合法定人数；股东或发起人共同制定公司章程 ( 股份有限 公司的章程还须经创立大会 ) ；有公司名称，建立符合要求的组织机构；有固定的生产经营场 所和必要的生产经营条件等等。目前，个别建设单位违反建设市场的有关管理规定，将建设工程发包给无资质，或资质 等级不符合条件的承包企业，一方面扰乱了市场，更主要的是，因为承包企业不具备完成建 设项目的资金和技术能力，使得项目半途而废，或质量低劣，受损失的还是建设单位。(二)建设单位不得将建设工程肢解发包。 建设单位发包工程时，应该根据工程特点，以有利于工程的质量、进度、成本控制为原 则，合理划分标段，不得肢解发包工程。根据本条例第七十八条的定义，

32、肢解发包是指 建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行 为。这一规定的目的在于限建设单位发包工程的最小单位。按照国际惯例，建设单位在组织 实施建设工程时，一般要确定一个总包单位来协调各分包的关系，或确定一个项目管理公司 来协调各承包单位的关系，很少有建设单位把工程的设计分别委托几个单位，或把工程的施 工分别发包给几个单位实施的。在我国建设市场中有一些建设单位将按其性质的技术联系应 当由一个承包单位整体承包的工程，肢解成若干部分，分别发包给几个承包单位，由于建设 单位一般不具备工程管理的专业知识和经验，使得整个工程建设在管理和技术上缺乏应有的 统筹协调，往

33、往造成施工现场秩序的混乱，责任不清，严重影响工程建设质量，出了问题也 很难找到责任方。考虑到我国目前正处于从计划经济向市场经济的过渡过程中，建设单位的 行为还不规范 ，利用肢解发包工程为手段进行不正当行为 ，不仅导致了某些个人的贪污犯罪，同时也危害了公共安全，因此，在本条中对建设单位禁止将建设工程肢解发包做了强制性规第八条 建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设 有关的重要设备、材料等的采购进行招标。 释义 本条是关于建设单位应当依法通过招标方式选择勘察、设计、施工、工程监理 以及重要设备、材料的规定。建设单位选择承包单位和材料供应单位，通常有两种方式：一是直接发

34、包，即建设单位 不经过价格比较，直接将工程的勘察、设计、施工、监理、材料设备供应等委托给有关单位。 我国在计划经济时期的基本建设项目大部分采用这种方式确定承包单位和材料供应单位。在 市场经济国家，一些私人投资的工程也采用这种方式发包工程第二种方式是招标采购，包括 公开招标和邀请招标。招标是在市场经济条件下进行大宗货物的采购、工程建设项目的发包 与承包、以及服务项目的采购与提供时最常采用的一种交易方式。以招标形式发包工程的， 建设单位作为招标方，通过发布招标公告，或者向一定数理的特定承包商、供应商发出招标 邀请等方式，发出招标采购的信息，提出所需采购项目的性质、数量、质量、技术要求、竣 工期、交

35、货期以及对承包商、供应商的资格要求等招标采购条件；表明将选择最能够满足采 购要求的承包商、供应商与之签定承包合同或供应合同的意向，由各有意的承包商、供应商 作为投标方，向招标方书面提出自己的报价及其他条件，参加投标竞争。经招标方对各投标 者的报价和其他条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与之签定合同。目前，市场 经济国家所有的公共投资项目和大部分私人投资项目采用这种方式选择承包单位和材料供应 单位。采用招标方式选择承包单位和材料供应单位，有以下几方面的优点：一是招标单位通过 对各投标竞争者的技术方案、以往业绩和其他条件进行比较，从中选择技术力量强、质量保 证体系叫靠、具有良好信誉的承包单

36、位和材料供应单位，与其签定合同。这有利于选择到优 秀的承包单位和供应单位；二是通过对施工投标单位的报价和设计单位的方案进行比较，选 择到既能保证工程质量，报价又较低的承包单位和供应单位，有利于降低成本；是招标投标 活动要求依照法定程序公开进行，有利于堵住工程发包活动中的行贿受贿等腐败和不正当竞 争行为的黑洞，创造一个公平竞争的市场环境。根据招标投标法有关强制招标的规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项 目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行如 招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或

37、者国家融资的项目：（三）使用国际组织或者外国政府贷款，援助资金的项目。 强制招标，是指法律规定某些类型的采购项目，凡是达到一定数额的，必须通过招标进 行，否则单位要承担法律责任。从各国的情况看，由于政府及公共部门的资金主要来源税收， 提高资金的使用效率是纳税人对政府和公共部门提出的必然要求。因此，这些国家在政府采 购领、公共投资领域普遍推行招标投标制，要求政府投资项目、私人投资的基础设施项目必 须实行竞争性招标，否则得不到财政资金的支持或审批部门的批准。世界银行、亚洲开发银 行等国际金融组织的贷款资金 ，主要依靠在国际资本市场上筹措和各发达成员国捐款 。因此， 凡是使用其贷款资金进行的项目都必

38、须招标，以保证奖金的有效使用和项目的公开进行，是 这些国际组织对成员国提出的一项基本要求。世行、亚行还分别制定了专门的采购指南和采 购准则，将这一要求用法律形式固定下来，成为受款方的一项注定义务。基于同样的道理， 凡是利用外国政府贷款或援助资金的项目，也必须招标。我国是以公有制为基础的社会主义 国家，建设资金主要来源于国有资金和共有经济组织的资金，必须发挥最佳经济效益。通过 立法，把使用国有资金进行的建设项目纳入强制招标的范围，是切实保护国有资产的重要措 施。基于资金来源和项目性质方面的考虑，招标投标法将强制招标的项目界定为以下几 项：第一，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的

39、项目。这是针对项目 性质作出的规定。通常来说，所谓基础设施，是指为国民经济生产过程提供的基本条件，可 分为生科性基础设施和社会性基础设施。前者指直接为国民经济生产过程提供的设施，后者 指间接为国民经济生产过程提供的设施。基础设施通常包括能源、交通运输、邮电通信、水 利、城市设施、环境与资源保护设施等。所谓公用事业，是指为适应生产和生活需要而提供 的具有公共用途的服务，如供水、供电、供热、供气、科技、教育、文化、体育、卫生、社 会福利等。从世界各国的情况看 ，由于大型基础设施和公用事业项目投资金额大建设周期长， 基本上以国家投资为主。特别是大型公用事业项目，国家投资更是占了绝对比重。从项目性 质

40、上说，基础设施和公用事业项目大多关系社会公共利益和公众安全，为了保证项目质量， 保护公民的生命财产安全，各国政府普遍要求进行招标，并制定了相关的法律。即使是私人 投资于这些领域，也不例外。第二，全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目 。这针对资金来源作出的规定。 国有资金，是指国家财政性资金 （ 包括预算内资金和预算外资金 ） ，国家机关、国有企事业单 位和社会团体的自有资金及借贷资金。其中，国有企业包括国有独资企业及国有控股企业。 国有控股企业包括国有资本占企业资本总额 50以上的企业以及虽不足 50但国有资产投 资者实质上拥有控制权的企业。全部或部分使用国有资金投资的项目，是指一切使

41、用国有资 金（ 不论其在总投资中所占比例大小 ） 进行的建设项目。国家融资的建设项目，是指使用国家 通过对内发行政债券或向外国政府及国际金融机构借主权外债所筹资金进行的建设项目。这 些以国家信用为担保筹集。由政府统一筹措、安排、使用、偿还的资金也应视为国有资金。第三，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。如前所述，这类项目必须招 标，是世行等国际金融组织和外国政府所普遍要求的。我国在与这些国际组织或外国政府签 订的双边协议中，也对这一要求给予了认可，另外，这些贷款大多属于国家的主权债务，由 政府统借统还，在性质上应视同国有资金投资。从我国目前的情况看，使用国际组织或外国 政府贷款进行的

42、项目主要有世界银行、亚洲开发银行、日本海外经济协力基金等，基本上用 于基础设施和公用事业项目。基于上述原因，招标投标法将这类项目列入强制招标的范 围。上述三类项目的具体范围和规模标准，即投资额多大的项目需要施工招标，何种性质的 工程需要施工招标，采购额多的设备、材料需要招标，什么品种的设备、材料需要招标，以 及设计、监理如何招标投标等，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制定，报国务院 批准后发文公布施行。第四，法律或者国务院规定的其他必须招标的项目。随着招标投标制度的逐步建立和推 行，我国实行招投标的领域不断拓宽，强制招标的范围还将根据实际需要进行调整。因此， 除招标投标法外，其他法律和国

43、务院对必须招标的项目有规定的，也应纳入强制招标的 范围。鉴于招标采购所具有的优越性，非强制招标项目在选择项目的勘察、设计、施工、工程 监理单位和主要材料、设备供应单位时，也以采用招标采购的方式为宜。以上建设项目的招投标活动 ，一般情况下均应当在建设工程承发包交易中心 （ 或有形建筑 市场）内进行。实际工作中，勘察设计有别于施工、材料采购等活动，因此，建设工程项目的设计招标 主要采用设计方案竞选方式。大型复杂的工程项目的设计招标一般采用征求建议书方式。设 计方案评标主要是对该项设计，特别是对主导专业的设计方案进行评选。征求建议书评价， 主要是对投标单位的业绩和信誉，参加该项工作的专业人员的资格和

44、能力，以及勘察设计方 案的优劣等因素进行综合评选。按有关规定，特殊项目的勘察设计经批准可以直接委托。第九条 建设单位必须向有关的勘察、设计、施工、工程监理单位提供与建设工程有关 的原始资料。原始资料必须真实、准确、齐全。 释义 本条是对建设单位必须向勘察、设计、施工、工程监理单位提供与建设工程有 关原始资料，并保证这些资料真实、准确、齐全的规定。所谓原始资料是勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位赖以进行勘察作业、设 计作业、施工作业、监理作业的基础性材料。建设单位作为建设活动的总负责方，向有关的 勘察单位、单位、施工单位、工程监理单位提供原始资料，并保证这些资料的真实、准确、 齐全、是其

45、基本的责任和义务。一般情况下，建设单位根据委托任务必须向勘察单位提供如勘察任务书、项目规划总平 面图、地下管线、地下构筑物、地形地貌等在内的基础资料；向设计单位提供政府有关部门 批准的项目建议书；可行性研究报告等立项文件，设计任务书，有关城市规划、专业规划设 计条件，勘察成果及其他基础资料；向施工单位提供概算批准文件，建设项目正式列入国家、 部门或地方年度固定资产投资计划，建设用地的征用资料，有能够满足施工需要的施工图纸 及技术资料，建设资金和主要建筑材料、设备的来源落实资料，建设项目所在地规划部门批 准文件，施工现场完成“三通一平”的平面图等资料。向工程监理单位提供的原始资料除包 括给施工单

46、位的资料外，还要有建设单位与施工单位签定的承包合同文本。所谓真实是就原始资料的合法性而言的，指建设单位提供的资料的来源、内容必须符合 国家有关法律、法规、规章、标准、规范和规程的要求，即必须是合法的，不得伪造、篡改；所谓准确是就原始资料的科学性而言的，指建设单位提供的资料必须能够真实反映建设 工程原貌，数据精度能够满足勘察、设计、施工、监理作业的需要。数据精度是相对而言的， 譬如有关地质、水文资料，只能依据现在规范、规程和科学技术水平得出相对精确的数据， 不可能得出绝对精确的数据；所谓齐全是就原始资料的完整性而言的，指建设单位提供的资料的范围必须能够满足进 行勘察、设计、施工、监理作业的需要。

47、因此，按照本条规定，建设单位必须为勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位 提供为使其完成承包业务需要的原始资料，并保证这些资料的真实、准确、完整。因原始资 料的不真实、不准确、不完整造成工程质量事故，建设单位要承担相应的责任。第十条 建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本价格竞标，不得任意压缩合理工 期。建设单位不得明示或暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低建设工 程质量。 释义 本条是对建设单位在发包工程中不合理干预行为的限制规定。（一）建设单位 （发包方）不得迫使承包方以低于成本价格竞标，这里的承包方包括勘察、 设计、施工和工程监理单位。成本是构成价格的主要部分，是承

48、包方估算投标价格的依据和 最低的经济界限。承包方的直接成本和间接成本之和构成了成本，成本加税金和预期利润等 构成了承包方的投标报价。这里的成本，是指投标人为完成投标项目所需支出的个别成本。 成本一般可分为行业平均成本和企业个别成本行业平均成本是由各级工程造价管理机构发布 的各类定额和相配套的费用标准及信息价等。行业平均成本是政府对建设市场价格的宏观调 控，引导发承包双方进行公平竞争，合理确定工程价格的基础。而由于技术水平、管理水平 的不同，即使完成同样的工程项目，每个企业的个别成本也不可能完全相同。管理水平高、 技术先进的投标人，生产、经营成本低，有条件以较低的报价参加投标竞争，这是其竞争实

49、力强的表现。一般情况下，企业要生存，要发展，承包单位不会以低于成本的价格竞标，会在报价中 考虑利润。在一些极为特殊的情况下，如为了扩大市场占有率，或为了争取到更大的后续工 程，承包单位也会自觉地降低报价，甚至以低于成本的价格竞标，但这种行为必须是自觉的、 主动的，建设单位不能迫使承包单位以低于其企业个别成本的报价竞标。这一规定对保证建设工程质量至关重要 。实际工作中 ，个别建设单位一味强调降低成本， 节约开支，压级压价，如要求甲级设计单位按乙级资质取费，一级施工单位按二级资质取费， 或迫使投标方互相压价，最终承包单位以低于其成本的价格中标。而中标的单位在承包工程 后，为了减少开支，降低成本，往

50、往采取偷工减料、以次充好、粗制滥造等手段，致使工程 出现质量问题，影响工程效益的发挥，最终受损害的仍是建设单位。目前，我国规定的勘察、设计收费标准是计划经济向市场经济转轨过程中的过渡标准， 应视为工程竞标的最低成本价，建设单位不得迫使勘察、设计单位以低于成本的价格竞标。建设单位不得任意压缩合理工期。合理工期是指在正常建设条件下，采取科学合理的施 工工艺和管理方法，以现行的建设行政主管部门颁布的工期定额为基础，结合项目建设的具 体情况，而确定的使投资方，各参加单位均获得满意的经济效益的工期，合理工期要以工期 定额为基础确定，但不一定与定额工期完全一致，可依施工条件等作适当调整，这是因为定 额工期

51、反映的是社会平均水平，是经选取的各类典型工程经分析整理后综合取得的数据，由 于技术的进步，完成一个既定项目所需的时间会缩短，工期会提前。判断工期是否合理的关 键是使投资方 、各参建单位都获得满意的经济效益 。建设单位不能为了早日发挥项目的效益， 迫使承急单位大量增加人力、物力投入、赶工期，损害承包单位的利益。实际工作中，盲目 赶工期，简化工序，不按规程操作，导致建设项目出现问题的情况很多，这是应该制止的。（ 二 ） 建设单位不得明示或暗示设计单位或施工单位违反工程建设强制性标准。按照国家有关规定 ，保证结构完全和功能的标准大多数属强制性标准 。强制性标准包括： 1工程建设勘察、规划、设计、施工

52、 （包括安装 ）及验收等通用的综合标准和重要的通用 的质量标准；2工程建设通用的有关安全、卫生和环境保护的标准；3工程建设重要的通用术语、符号、代号、量与单位、建筑模数和制图方法标准；4工程建设重要的通用试验、检验和评定方法等标准；5工程建设重要的通用信息技术标准；6国家需要控制的其他工程建设通用的标准。强制性标准是保证建设工程结构安全可靠的基础性要求，违反了这类标准，必然会给建 设工程带来重大质量隐患。在实践中，一些建设单位为了自身的经济利益，明示或暗示承包 单位违反强制性标准的要求，降低了工程质量标准，如要求设计单位减少层高，增大容积率； 要求施工单位采用建设单位采购的不合格材料设备等，这

53、种行为是法律所不允许的。强制性标准以外的标准是推荐性标准。对于这类标准，甲乙双方可根据情况选用，并在 合同中约定，一经约定，甲乙双方在勘察、设计、施工中也要严格执行。第十一条 建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者 其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务 院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。 释义 本条是关于施工图设计文件审查制度的规定。 这一条规定是政府对建设工程设计质量进行质量监督的新的内容，按照这一规定，施工 图设计文件审查成为基本建设必须进行的一道程序，建设单位应严格执行。（一）施工图设计文件

54、是设计文件的重要内容，是编制施工图预算、安排材料、设备定货 和非标准设备制作，进行施工、安装和工程验收等工作的依据，施工图设计文件一经完成， 建设工程最终所要达到的质量，尤其是地基基础和结构的安全性就有了约束，因此施工图设 计文件的质量直接影响建设工程的质量。在市场经济条件下，由于市场竞争的原因，设计单位常常受制于建设单位，违心地服从 建设单位提出的不合理要求，违反国家和地方和有关规定和强制性标准、规范，有的建设单 位规划报批方案与施工图设计文件不符，搞两张皮，边设计、边施工的现象也时有发生，这 都会影响到实际的设计质量 。而一旦发现设计的质量问题 ，往往已经开始施工甚至开始使用， 这将带来巨

55、大的损失。因此对施工图设计文件开展审查，既是对设计单位的成果进行质量控 制，也能纠正参与建设活动各方的不规范行为，而且审查是在施工图设计文件完成之后，交 付施工之前进行，这样就可以有效地避免损失，保证建设工程的质量。施工图设计文件审查制度的建立和实施也是许多发达国家确保工程建设质量的成功做 法，不少国家均有完善的设计审查制度。我国地 1998 年开始了建筑工程项目施工图设计文件 审查试点工作，通过审查在节约投资、发现设计质量隐患和市场违法违规行为等方面都有明 显的成效。建筑施工程图设计文件审查暂行办法已经印发，按照办法规定，建筑工程的建 设单位应当将施工图报送建设主管部门，由建设行政主管部门委

56、托有关审机构审查。审查的 主要内容为： 1建筑物的稳定性、安全性审查，包括地基基础和主体结构体系是否安全、可 靠； 2是否符合消防、节能、环保、抗震、卫生人防等有关强制性标准规范；3施工图是否能达到规定的深度要求； 4是否损害公众利益。凡应当审查而未经审查或者审查不合格的 施工图项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证，施工图不得交付施工。施工图审查工 作所需经费，由建设单位支付，在国家尚未制定明确的标准之前，由省、自治区、直辖市人 民政府建设行政主管部门商当地有关部门确定。经过审查的项目，审查机构只负相应的审查 责任，但不代替原设计单位应该承担的设计质量责任办法还同时对审查机构的设立，审 查

57、工作的程序和管理作出了规定。（二）根据本条第二款的规定，施工图设计文审查是基本建设的一项法定程序。建设单位 必须在施工前将施工图设计文件送政府有关部门审查 ，未经审查或审查不合格的 ，不准使用， 否则，将追究建设单位的法律责任。第十二条 实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位 进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属 关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。下列建设工程必须实行监理：（ 一 ） 国家重点建设工程；（二）大中型公用事业工程；（三）成片开发建设的住宅小区工程；（四）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工

58、程；（五）国家规定必须实行监理的其他工程。 释义 本条是对监理工作委托与承接，以及强制监理的工程范围的规定。（一）监理工作要求监理人员有较高的技术水平和较丰富的工程经验，因此国家对开展工 程监理工作的单位实行资质许可，工程监理单位的资质反映了该单位从事某项监理式工作的 资格和能力，是国家对工程监理市场准入管理的重要手段，只有获得相应资质证书的单位才 具备保证工程监理工作质量的能力，因此建设单位必须将需要监理的工程委托给具有相应资 质等级的工程监理单位进行监理。目前，工程监理主要是对工程的施工过程进行监督，因设计人员对设计意图比较了解对 设计中各专业如结构、设备等在施工中可能发生的问题也比较清楚

59、，而工程施工的质量保证 也是对设计质量的肯定，因此由具有监理资质的设计单位对自己设计的工程进行监理，对保 证工程质量十分有利，条例在本条对此专门作出规定。本条中的隶属关系是指设计单位与施工单位有行政上下级关系，其他利害关系主要是指 设计单位和施工单位之间存在的可能直接影响设计单位监理工作公正性的非常明显的经济或 其他利益关系。（二）本条还对必须实行监理的四类工程进行了规定，它们是国家重点工程，大中型公用 事业工程，成片开发建设的住宅小区工程，利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工 程，这四类工程一般由国家投资，或由国家担保的外资投资，与国民经济发展和人民生活关 系密切，必须强制实行监理。强

60、制监理工程具体标准的划分，将由国务院建设行政主管部门 报国务院批准后颁布执行。第十三条 建设单位在领取施工许可证或者开工报告之前，应当按照国家有关规定办理 工程质量监督手续。 释义 本条是关于建设单位应当办理工程质量监督手续的规定。 施工许可制度是指建设行政主管部门依法对建筑工程是否具备施工条件进行审查，符合 条件的准地其开始施工的一项制度。制定这一制度的目的是通过对建筑工程施工所应具备的 基本条件的审查，避免不具备条件的工程盲目开工，给相关当事人造成损失和社会财富的浪 费，保证建筑工程开工后的顺利建设。根据建筑工程施工许可管理办法 （建设部 71 号部 令）明确规定，在中华人民共和国境内从事

61、各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与 其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，工程投资额在 30 万 地以上或者建筑面积在 300 平方米以上的建筑工程 ，申请办理施工许可证 （按照国务院规定的 权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证 ） 。建设单位在开工前应当依照本 办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门 （ 以下简称发证机关 ）申请 领取施工许可证。必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。 建设单位在领取施工许可证或者开工报告之前，应当按照国家有关规定，到建设行政主 管部门或国务院失路、交通、水利等

62、有关部门或其委托的建设工程质量监督机构或专业工程 质量监督机构 （ 简称为：工程质量监督机构 ）办理工程质量监督手续，接受政府部门的工程质 量监督管理。建设单位办理工程质量监督手续时应提供以下文件和资料：1工程规划许可证；2设计单位资质等级证书； 3监理单位资质等级证书，监理合同及工程项目监理登记表； 4施工单位资质等级证书及营业执照副本；5工程勘察设计文件；6中标通知书及施工承包合同等。 工程质量监督机构收到上述文件和资料后，进地审查，符合规定的，办理工程质量监督 注册手续，签发监督通知书。建设单位在办理工程质量监督手续的同时，按照国家有关规定缴纳建设工程质量监督费 用。根据本条规定，办理工

63、程质量监督手续是法定程序，不办理监督手续的，县级以上人民 政府建设行政主管部门和其他专业部门不发施工许可证，工程不得开工。第十四条 按照合同约定，由建设单位采购建筑材料、建筑构配件和设备的，建设单位 应当保证建筑材料、建筑构配件和设备符合设计文件和合同要求。建设单位不得明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。 释义 本条是关于建设单位应对其采购的建筑材料、建筑构配件和设备的质量负责的 规定，以及建设单位不得指示施工单位使用不合格建筑材料、建筑配件和设备规定。（ 一 ） 对于建设单位采购材料、设备是否合理，存在着两种观点，一种观点认为，目前建 筑市场混乱是乱在建设单位，建设单

64、位利用其材料采购权，提供假冒伪劣商品，是工程质量 问题的内在根源，因此应严格禁目建设单位材料采购权，这样也有利于施工单位承担完全的 质量责任；另一种观点认为，建设单位供料是国际上通行的做法，由于工程的建设投资、投 资效益的回收以及工程质量后果都由建设单位承担，因此建设单位有权选择自己认为合格、 合适的材料，立法上不应禁止建设单位的材料设备采购权，根据合同法的规定，发包方 可以按合同提原材料，在国际工程承包合同中，发包方负责采购原材料及设备也是通常的惯 例；在国际上大型承包合同中，发包方常常委托专门的材料设备供应公司负责整个工程的材 料设备供应工作，并签订材料设备供应合同，作为保证建设工程承包合

65、同得以顺利 执行的重要条件，鉴于以上因素，条例吸收了上述两种观点的合理内容，对本条作了这 样的规定：即以符合设计文件和合同要求的质量标准为前提，对于哪些材料和设备由建设单 位采购，哪些材料和设备由施式单位采购，要在合同中约定，谁采购的材料，谁负责保证其 质量。为保证建筑材料和设备的质量符合合同和设计的要求， 建设工程施工合同 (示范文本 ) (GF19990201) 对建设单位采购建筑材料 、建筑构配件和设备提出了一些具体的操作指南 ：1实行发包人 (即建设单位 )供应材料设备的，双方应当约定发包人供应材料设备的一览 表，一览表包括发包人供应材料设备的品种、规格、型号、数量、单价、质量等级、提供时 间和地点。2发包人按一览表约定的内容提供材料设备，并向承包人