食品生产加工小作坊监管现状及发展方向的调研分析报告

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1、关于食品生产加工小作坊监管 现状及发展方向的调研报告作者:日期:关于食品生产加工小作坊监管现状及发展方向的调研报告近年来频频发生的食品安全事故案例中，其中50%以上都由食品生产加工小作坊造成的，食品加工小作坊已是当 前影响我国食品安全的重要隐患之一，也是监管的重点和难 点。如何有效监管食品生产加工小作坊，确保食品安全，是各级政府、监管部门都在积极探索和努力的方向。为了解我市 食品生产加工小作坊状况，有针对性的采取措施，更好地加 强监管，我市食安办于今年5月中下旬对辖区内食品生产加 工小作坊现状及监管情况进行了调查摸底，初步掌握了辖区 食品生产加工小作坊的基本现状、存在的问题和困难，并就 这些问

2、题展开分析，提由改进监管的建议。一、食品生产加工小作坊的现状食品生产加工小作坊是中国国情的特殊产物，是农村农 民和下岗职工养家糊口的重要渠道，是广大群众在自家门口 就能吃到价格便宜的特色食品，是与人民群众的日常生活息 息相关的。而且，许多食品生产加工小作坊承载着传统工艺， 有独到的口味，已成为老百姓生活中不可缺少的食品，有相 当范围的固定消费群体，有的甚至承传上百年的历史，存在 也就有一定的必要性和合理性（如我市的河粉加工、烧脯、 烧鸭等）。经调查，梧州辖区内现有食品加工小作坊约1742个（包括食品加工户及加工点），其中：林业加工小作坊 25 个及季节性加工点 301个，生产加工环节 780个

3、，流通环节446个，烧卤熟食制作190个。464个已签订食品安全 承诺书，并在相关监管部门登记备案， 取得食品生产许可证， 占26.62% ; 555个正在各监管部门办理相关手续，等待备 案、发证，占31.85% ;无证经营的 723个，（其中80%是 农户季节性加工点）占 41.53% o调查显示，我市食品生产加工小作坊生产的食品种类主 要是白酒、食用植物（干八角、肉桂皮、桂油、花生油、茴 油、油茶籽、竹笋干、食用菌）、其他粮食加工品、糕点、 豆制品、大米等，这些食品生产加工小作坊 80%分布在农村 及城乡结合部，与我市人民群众日常生活息息相关。我市的 小作坊基本上是以家庭小作坊及农户季节性

4、加工点为主，年 销售收入均在10万元以下，约解决了 5000多人的就业问 题。其销售收入是其家庭经济的主要来源，但在当地的税收 所占比重小。这些小作坊不但能满足农村生产生活的基本需 要，而且还能吸纳消化农副产品，就地转化农村剩余劳动力；另一方面对传统的生产加工工艺也有保留作用，更重要的是 发展农村经济、增加农民收入、解决农民就业。但目前食品小作坊的状况还是令人担扰的，从使用的原 料来看，大部份小作坊原料储存不规范，使用于食品的着色、防腐、调味等原料，基本上来源于农贸市场，无购进记录， 使用的剂量也无法保证符合要求；从生产环境状况来看，加 工车间基本比较狭小，生产设备陈旧简陋，有的是简单的自 制

5、工具，普通的火炉，三五元钱的塑料盛器，周边环境都比 较脏、舌I、差，不符合卫生条件，生产场地和日常生活场地 在一起，没有内部管理制度；从执行标准情况来看，大部分企业不懂得标准是何物，更谈不上生产上运用标准，食品加 工存在偷工减料，粗制滥造，有的达不到国家卫生标准；从 销售的情况来，产品销售区域以城镇和城乡结合部为主，销 售渠道实行自产自销，销售方式是前店后厂、街头摊点或流 动销售，无销售记录可查；从业人员文化素质来看，基本上 是农村农民或下岗人员， 文化程度低，产品质量卫生意识差, 流动性大，有的没有健康体检，就上岗工作；从产品的包装 和标识来看，大部分产品没有定型包装和商品标签，厂名、 厂址

6、、生产日期、保质期等与质量有关的资料不全。从收入 情况来看，大部分收入情况比较低，基本上就是可以维持生 计而已，有的是因孩子进城上学，为照顾孩子在城里开个小 作坊，能够维持生存就行，孩子念完书，也就不做了，所以 小作坊的变动比较大，此外，在谋求暴利驱使下，个别企业 还有故意生产假冒伪劣食品可能。产品安全令人扰心。二、食品生产加工小作坊监管存在的问题一是小作坊存在监管空白。其一是监管职责空白。国家 虽然已确定了 “分段监管为主”的食品监管分工原则，但由 于食品小企业小作坊存在前店后厂、即做即卖、时停时开、 流动频繁的特点，同时具有生产、流通、餐饮的性质，容易 造成部门间相互推卸监管责任。其二是监

7、管法规空白。对每 一个监管部门管辖环节具体界定及各个环节的相互衔接还 不够明确，操作性不强，造成监管部门在监管中无法可依。 此外，小作坊一般都达不到现行各监管环节法律法规规定的 发证条件和标准，且存在食药监、工商、质监三个部门的许 可发证，许可的条件要求各不相同，使得小作坊不知所从，部分经营者干脆逃避办理证照，导致大量食品小作坊无证无 照经营现象。二是针对小作坊的食品安全标准制定工作滞后，执法力 度上还形成不了合力，导致了许多无证照的食品小作坊存 在，埋下很大的安全隐患。三是管理要求高，有效监管手段少。近年来，食品安全 监管要求越来越高，措施越来越多，制度越来越严，从监督 抽查，日常巡查、生产

8、报告、公开承诺、限制销售、添加剂 备案到全过程监管，似乎监管部门已对企业生产全过程实施 了监管，但食品安全问题仍然层由不穷。而小作坊数量大， 分布散，以有限的行政资源对数量庞大的小作坊实施全程监 管只能使基层疲于应付、业绩浮于表面，这不但削弱了基础 性工作，而且也影响了基层有限资源的最佳运用。四是违法成本远低于监管成本。小作坊生产条件简单， 质量风险成本过小，有利可图。比如，在监督抽查中，检验 费用动辄几百数千元，如发生质量问题，处罚额度可能只有 几百元，违法成本远低于监管成本，行政处罚往往不足以使 其受到重创或者引以为戒，使得追求自身利益最大化的企业 中很多在违法与守法经营的抉择上，倾向于违

9、法经营。三、食品生产加工小作坊的监管及发展方向探讨对食品生产加工小作坊不能简单地“一棍子打死”，而 必须既查治、又扶建，既要严格把关，又要有效盯防，让其 从“地下”走到“地上”，从不合法走向合法，让小作坊真 正规范起来。（一）加强政府协调，做到监管职责无空白。广西自治区人民政府办公厅关于加强食品生产加工 小作坊和食品摊贩等监督管理工作意见由台，在一定程度 上解决了小作坊的监管职责空白问题，但在实际执行中，仍 存在不够清晰，造成部门之间互相扯皮情况。从品种上说， 如豆芽生产、酸辣菜制作、烧卤熟食制作、食品冷冻库等存 在监管争议，从地域上说，如农贸市场及周边食品小作坊也 存在监管争议。因此，各级政

10、府还应进一步细化，使得在监 管环节上、监管地域上无交叉不明的情况。（二）加强地方立法，解决监管无法可依问题。食品安全法第二十九条对食品安全加工小作坊和食 品摊贩从事生产经营活动提由了原则性要求，并授权省、自 治区、直辖市人大常委会制定具体管理办法。但目前全国仅 有极少地方由台了地方性法规，如宁夏。我们期待广西自 治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法尽快由台。（三）加强监督和管理，将其纳入监管范围。对许可证、营业执照齐全并符合一定条件的小作坊， 纳入正常监管范围；对无证无照或证照不齐的，加强监督和 引导，促进其整改提升；对无法整改提升的，要坚决查处。1、镇村街协管，部门联动，筑牢食品安全联防

11、线。一 是构建镇村街“一把手”负总责、“一专三员”为主体的镇村街小作坊监管组织管理体系。充分发挥镇村街政府、“一专三员”的作用，发挥协查协管作用，有效担负起本镇村街 小作坊的调查、排查、协查和情况报告和食品质量安全重大 突发事件的应急处理工作。二是健全各部门间无缝沟通协调机制。小作坊监管要在食安办的协调下多方联合，联动协办,才能事半功倍。对新生小作坊，需经质监或食药监部门审核 后，由工商部门给予主体登记，规范主体资格；对不完全符 合条件，需要进一步改进的，给予一定宽限期，督促整改， 条件符合后，准予工商登记；对经营环境差，完全不符合登 记条件的坚决不予支持，防止“先天不足”的小作坊开办。 加强

12、市场流通、餐饮消费领域市场准入，严防不符合条件的 小作坊食品进入市场。在无证照查处上，进一步明确监管边 界，杜绝推诿扯皮。对存在职能交叉的，由食安办牵头，协 调有关职能部门联合执法，共同查处取缔黑窝点。2、建立有效实时的小作坊监测网络体系。食品安全检 测监测体系是食品安全管理的重要支撑，也是实施预警的主 要信息来源。针对食品小作坊的分布特点，由各监管部门制 定小作坊抽样计划，充分利用有关装备资源，加大小作坊产品 质量检测力度，对检测中发现存在质量问题的，进行执法抽 样，送法定技术机构进行检验。要根据季节特点，产品安全 风险系数采用不同的抽查频次。检验项目应从整体上覆盖包 括动植物疫病、有害生物

13、、食源性人类传染病、转基因食品 及原料、饲料、农残、食品添加剂、及各种食源性病原体等。 并定期将食品安全信息向社会发布，充分发挥食品安全预警 功能。3、严格日常巡查，把好七个关键环节。一要把好食品 添加剂备案关。二要把好食品原材料控制关。三要把好食品 包材关。四要把好食品设备、场所条件关。五是把好食品工 艺要求关。六是要把好人员素质关。七是把好产品由厂关。4、实行食品安全承诺制。食品工程也是道德工程，需要企业的自律。实行食品安全承诺制，是实现食品质量安全 的重要保证。食品小企业必须与相关部门签订食品安全承诺 书，让企业公开承诺不生产加工假冒伪劣食品，承诺其产品 的销售地域范围，不以非食品原料、

14、发霉变质原料加工食品， 不滥用食品添加剂，按标准组织生产，承担食品质量安全的 第一责任，让企业的承诺变为现实之时，才是消费者真正受 益之日。（四）设立规范化模板以点带面，引导小作坊做大做强1、对有能力有条件的食品生产加工小作坊，应该优先 进行帮扶指导，尽快建立起一批分布各乡镇的规范化小作 坊，以这些规范化小作坊作为各乡镇的模板，引导其他小作 坊参观学习，逐步向规范化小作坊靠拢。规范化模板可以从 以下几个方面加以考虑：一是应有满足生产需要的固定生产 场所、原辅料库和产品库。生产场所要远离污染源，“两库” 的面积可不限，够用为宜。二是必须具有满足其生产必备的、 符合食品级标准的设备、 设施，计量设

15、备和健康的从业人员。 三是生产场所不得饲养禽畜，具备消毒、防潮、防尘、防鼠 等功能，能够控制其生产环节的卫生，达到产品质量安全要 求。四是因食品生产加工小作坊多建于居民密集区域，其产 品多为直接入口产品，所以其生产车间必须为封闭式，能够 定时通风、消毒。五是食品生产加工小作坊生能够承诺并可践行每季委托法定检验机构对其产品至少进行1次由厂检验。2 .积极探索各种新型模式加强对食品生产加工小企业、 小作坊的规范化管理，通过兼并和整合提升减少小作坊的数量，通过技术改造提升小作坊的生产条件，引导食品生产加 工小企业小作坊联小做大、整合做强，促进传统食品产业健 康发展。一是“公司+散户型”发展模式。豉励

16、规模大的食 品龙头企业在自愿的基础上吸纳小作坊，把小作坊变成大企 业的半成品车间，若小作坊生产的产品发生了质量问题，由 这个龙头企业承担责任。所有散户的产品由龙头企业统一工 艺，统一价格，统一包装，统一把好由厂检验关。这种模式 既保证了食品散户的产品质量，又保障了龙头企业的原料来 源，促进企业做大做强。二是“联姻型”发展模式。通过成立行业协会、建立合作社等形式（如我市的鱼网箱养殖社 就是这种模式），引导生产类型相同的成片小作坊走集体投 入、联合经营的道路。联小做大，推动小作坊整合起来，促 进传统特色食品质量的提高。三是区域集中模式，就是对区 域特色相对明显的食品加工小企业小作坊实行“五集中”（

17、我市河粉、八角生产加工就可以用这种模式），即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内 联合建立食品检验室，促使食品加工小企业、小作坊履行原 材料进货和产品由厂检验义务，把好产品质量关。3 .注重运用市场经济手段，培育食品加工小作坊健康发 展。对食品加工小作坊的监管应发挥市场自身调节作用，依 托市场经济手段，在法律、经济和技术三个层面上共同推进， 提高食品质量安全水平。探索安全食品优质优价的途径。加强监管只是提高产 品质量水平的外因，而内因是实行优质优价，使优质产品生 产者获得相应的经济利益，直接在市场竞争中淘汰食品加工小作坊。要做到这一点，需要从三方面入手：一是在提高全

18、 社会诚信度的基础上，豉励生产者通过设立专销区、连锁配 送和进入超市等营销方式，逐步建立起质量信誉；二是提高 质量认证的可信度和权威性，并建立食品标签制度，提高优 质产品的知名度；三是充分发挥广播、电视、报刊等新闻媒 体的宣传导向作用，采用组织消费者参观企业生产现场、曝 光黑作坊产品质量问题等方式，使更多的消费者能够区分质 量的优劣，促进优质产品的销售。加强农村食品流通网络建设。大力推进“万村千乡市 场工程”，建立健全农村食品供应网络和连锁续配送体系， 豉励大型食品流通企业利用现代流通方式改造农村食品经 营网点，逐步实现农村食品流通连锁化、网络化、规模化、 规范化，实现村村有“放心食品便利店”

19、的目标，保障安全 优质食品供应，减少当地居民对小作坊食品的依赖，压缩食 品小作坊的市场空间，减少小作坊的绝对数量。豉励大企业投身传统食品行业。一方面，大企业在资 金、技术上占有绝对优势，很容易通过提高规模降低成本， 提高单位原料利用率，还可集中处理污水和废弃料，降低环 境污染，产生规模效益，把小作坊挤由市场。另一方面，豉 励大企业投身传统食品工业，容易利用大企业的研发和技术 优势，改进生产工艺，提高传统食品工业自动化水平，促进 食品工业发展，逐步淘汰落后小作坊。同时，利用现代食品 科技的无菌生产、真空包装及全程保鲜等技术的应用，可以 解决多数传统食品保鲜期短的问题，利于食品通过完善的物 流配送

20、系统送进千家万户，满足群众需要。（五）实施有效盯防措施。小作坊主要分布在城乡结合部、农村、社区，在乡镇政 府的眼皮底下生产加工，乡镇政府最了解情况，有当仁不让 的守土之责。对此，要发挥基层政府的组织协调作用，建立 地方政府负总责、各食品业主负主责、各监管职能部门（含 乡镇、村“一专三员”）各司其职的食品安全监管工作网络 体系，将小作坊日常巡查监管下放到镇村，充分利用他们熟 悉当地居民情况、了解食品生产加工小作坊分布底细、容易 和居民沟通等优势，推进农村食品安全流通网、监管责任网 和群众监督网建设，加快农村“一专三员”队伍建设，进行 实时盯防，填补监管空白，以便发现违法生产加工行为时， 及时告知

21、相关职能部门，这样可以消除监管盲区，扩大监督 视野。相关职能部门则负责对 “一专三员”的业务技能培训, 并及时根据他们提供的线索实施突击性查处，提高打击的及 时性、准确性和有效性。（六）加强宣传教育培训。在以往的食品监管和整治过程中，大都是采取召集群体 性会议宣传法律法规和政策，或者以电视、报刊、电台等媒 体为平台，以模式化的语言全覆盖式灌输，导致受众听觉疲 劳，效果不明显。因此为切实强化宣传效果，应创新宣传方 式，如将监管部门的职责内容编写成文艺作品，以大篷车的 形式在乡间巡回演由，或者转化为通俗易懂的讲话稿，由社 区、村委会负责人用“大喇叭”进行现场直播，同时辅之以 面对面的交流和宣传以及

22、沿街张贴标语、入户散发传单的方 式，营造浓厚的治理氛围。同时还要对企业以教育培训为先导，对食品小作坊业主进行宣传教育培训，逐步将法律法规、技术要求、产品信息、生产操作、安全管理、打假保优等相 关政策和知识宣传到他们，传授给他们，使他们深刻理解食 品安全的具体涵义，逐步引导企业树立法律意识、 责任意识、 质量意识、安全意识，培养讲道德、讲质量、讲诚信的经营 氛围。“长治久安”是食品生产加工小作坊监管的最终目的。 虽然集中专项整治能形成声势，汇成合力，穷追严打，也可 解决很多问题。但从长远看，长期如专项整治那样投入大量 人力、物力、精力，行政成本太大。因此，必须综合多种监 管方式，建立长效机制，将有效监管于天长日久之中，坚持 长流水、不断线，实施常态监管、规范管理各类食品生产加 工小作坊，使之能做大则做大，做不大则长安。二0 一二年九月二十九日