公共管理案例

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1、中国当前的经济形势可以用“三个过快”来形容。一就是投资增长过快，今年上半年我国固定资产投资达到5、4万亿元，同比增长2 5 . 9 % ,比一季度加快2 . 2个百分点。二就是外贸顺差增长过快,2006年全年中国对外贸易顺差高达1774、7亿美元，同比劲增75%。三就是资产价格上涨过快，2006年,中国沪深股市上涨达 130%,平均市盈率达到 40倍以上。 当前经济背景中这些问题的存在加大了政府公共管理的难度。对于以上存在问题，究其原因主要有以下几点。一就是有关部门对经济发展的认识不一致，从而影响宏观调控的协调性与有效性，如错误地向地方政府发出把 GDP增长率作为成绩对待的信号，使地方政府不积

2、极响应中央的宏观调控。二就是当前中国的宏观经济走上快车道 而且经济规模已经非常大，经济惯性已经形成，调控难度加大。三就是体制改革不到位，有相当一部分投资仍然就是地方政府在主导，财政政策等其她方面也存在需要改进的地方。从以上对当前经济形势的现状概述与问题分析中可以瞧到，对于中国当前经济背景的三个“过快”因素，政府应从公共管理的角度加以注意，并着手制定相关政策措施。第一，推进制度创新。投资、外贸顺差与资产价格三方面的过快增长都有当前的经济体制有着紧密联系，经过多年改革，我国政府体制已经发生明显变化 ，旧的经济管理体系正在被打破 但就是，政资、政事、政企不分以及政府管理越位、错位、缺位现象不同程度地

3、存在，在经济活动中以批代管的现象仍比较普遍，这表明，经济体制改革的任务仍然艰巨，应更多地从制 度入手，发挥市场力量，创建出适合中国经济发展实际的可持续增长机制。第二，提供优质服务。凡经济发展比较快的国家或地区，都离不开当地政府提供的良好公共服务。政府在职能转变的推进过程中，在搞好经济调节与市场监管的同时 ，要更加注重社会管理与公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理与公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展与建设与谐社会上；总之，政府最重要的任务与目标就就是为经济发展提供良好的服务环境，去作市场不愿做的事情，而非直接参与到经济运行的微观事务 中去。毕竟，如同科斯定理所揭示的那样

4、，在某些领域中，政府并不见得比市场高明。第三，建立监管体系。多层次、多主体参与的现代监管体系就是政府成熟的重要标志，现代监管体系包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒与公众监督在内的诸多要素。现代监管体系的作用在于改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的封闭格局，从而有效地解决谁来监督政府的问题，切实促进政府履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任。二、中外学者对公共管理基本模式的理解应该说，国外对公共管理学模式的理解，就是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与

5、对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。OECD公共管理委员会对 公共管理”的瞧法就是：它更倾向于从效率、有效性与服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置与服务供给的决策更强调后者而且也为民众与利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部与公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化与 各种利益需求作

6、出反应。我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还就是以介绍国外研究的现状为主。我们能瞧到的有关公共管理的专着有三本，其中之一就是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作现代公共管理概论（2000年）。其她两本就是陈振明教授主编的公共管理学（1999年）与张良教授等所着的公共管理导论（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从她们的着作中摘录出有关内容供讨论。1、公共管理（学）的界定只限于指政府工作的狭义公共管理（也就是狭义的行政管理）,而不限于指政府工作的广义公共管理（也就是广义的行政管理工如公共事业与所有其她非

7、政府部门、单位的公共事务的管 理（其实企业内部也有行政管理 ）都不得越过其所管辖的范围与事项。（夏书章）（11）公共管理学就是一门研究公共组织（主要就是政府）更有效地提供公共物品的学问。（12）所谓公共管理就是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量与 共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）（13）2、公共管理主体传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们就是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其她国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其她公共组织的管理活动纳入其研究范围。（14）从公共管理的定义瞧，公共

8、管理的主体就是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义 政府,而且还涉及执政党的机构。（张良）（15）3、公共管理的客体公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产与资源。社会问题就是那些只有属于政府 职责范围内、需要解决的问题。公共项目就是最直接的可见对象。公共财产与资源主要包 括公共设施、公共物品与产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业与公司。（张良）（16）4、公共管理的职能任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局与全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）（17）公共管理从属于一般的管理过程，更多

9、地就是一种政治过程，其公共性与政治性白特征十分明显，同样它要具备决 策、计划、沟通、协调等基本环节。（18）公共管理就是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施与效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调与控制就是公共管理的四大 基本职能。（张良）（19） 三、评述几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展就是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不就是传统意义上的公共行政学。关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内;有些学者则把它 从政府组织

10、外推到其她公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其她团体、单位 包括企业在内。因为她们都有共同的关系全局与全过程的事。这样，狭义的公共管理就就是狭义的行政管理，广义的公共管理就就是广义的行政管理。与公共管理活动范围相联系的就就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政 府就是唯一主体，而国内学者多数都认为就是政府以及相关的公共组织。因为公共管理实质上就是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温管理”提出的背景及其本质。资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润

11、最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上就是企业管理，而企业管理的本质就是以最少的人力与物力来实现目标与任务。这就就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就就是效率 ，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒又这问题的阐述可能更加露骨：在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配瞧成就是最重要的事情。她们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”（20）勒正就是通过她提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高

12、明一点。她认为实现管理的高效，具体地说就就是要做好 计划、组织、指挥、协调、控制”也就就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可瞧成就是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力与物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）（21）每当人们联合起来去实现某一个目标时，她们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与

13、否在于它能否有效地获得使用各种资源 来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，就是刚刚提到的包括计划、组织、领导与控制的管理。（戴维R汉普顿）（22）由此可以瞧出，她们把 管理”瞧成就是围绕实现目标的过程 ，旨在提高效率。为此，人们需要利 用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙 印。至于我们国内的绝大多数管理科学着作，差不多对 管理”也都就是这样定义：管理就是通过计划、组织、控制、激励与领导等环节来协调人力、物力与财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。（23）种从企业管理总结出来的管理思想，在向其她领域外推时，始终都 强调以下几点：1、管理的目标

14、就是既定的。2、管理就是一个过程。3、管理就是为了有效利用各种资源，包括人力、物力与财力等。4、实现资源有效配置的手段就是计划、组织、控制与激励等。人们自然会想到，公共领域中的管理包才政府部门的管理，显然与企业管理就是有区别的，区别就多在 公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标就是不同 的。公共目标也考虑 效率”因素，但同时还必须考虑 公平”因素。后者在泰勒的科学管理思 想中不仅不可能提到，就就是传统的公共行政管理也很少考虑。正就是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的 结果，但她们所提出的问题就是值得人们在公共

15、管理研究中认真思考的。企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要就是资源。而公共管理所面临的往往就是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好 与公共政策研究的基本思想就是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能就是计划、组 织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率

16、问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权 力、公共道德、公共文化等。企业管理目标因为非常明确 ，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标就是效率与公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑就是合理的但关键就是如何实现过程管理与结果管理的统一 ，以保证实现效率与公平的统一。综上所述，由最早从企业管理中提炼出的管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中 ，这中间就是有质的差别的。它们分别作为管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企

17、业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚 ，那就就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的就是资源如何有效配置，人们把 更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这就是一种过程管理。对公共管理来说其目标就是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾就是重要的，但更重要的就是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管 理，又要讲结果管理。也许有人会问 ，以上所讨论的 公共管理”的内容在 行政管理”中不就是 被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很

18、简单：那就就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不就是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质就是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产 品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局与全过程 的项目需要做，因为对这些项目的研究就是属于&般管理而不就是 公共管理”的事。需要指出,不以营利为目的就是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不就是充分条件，关键还要瞧组织活动的宗旨，在根本上就是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非 正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不就是社会的公共利益公共管理案例