关于农用地流转的思考

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1、关于农用地流转的思考 西南大学经济管理学院-陈雨亭目录摘要2关键词2引言2一、农用地流转概念21.1农用地21.2农用地流转2二、农用地流转背景22.1制度背景22.2经济背景3三、农用地流转意义63.1有利于克服小规模家庭经营的局限73.2有利于资源优化配置73.3有利于农民增收，农村劳动力转移73.4有利于农业产业结构优化73.5有利于提高我国农产品的国际市场竞争力7四、农用地流转问题84.1流转当事人主体地位不明确84.2流转法律保障体系不健全84.3社会保障制度不健全84.4农村劳动力就业困难84.5流转程序、手续缺乏规范性94.6流转价格机制缺乏公平性、合理性94.7流转缺乏有效的监

2、督机制104.8流转地区发展不平衡104.9农民受传统思想影响较深10五、农用地流转对策105.1完善法律监督体系105.2完善社会保障体系105.3加强流转的规范性、公平性、合理性105.4加强农村教育建设115.5加大资金扶持115.6为农民树立现代农业意识115.7加强农村基础设施建设11结束语11参考文献12关于农用地流转的思考摘要：中国是一个农业历史悠久的国家，农业是国民经济的基础，农业发展关系着国家的稳定繁荣，农村土地改革是农业发展的重点问题。在中国特色社会主义市场经济的背景下，农用地流转成为农村土地改革的必然选择。本文通过文献研究、收集数据等方法，针对农用地流转的一系列问题进行探

3、究。关键词：农用地流转、制度历程、流转背景、流转意义、流转问题、流转对策引言：从上世纪70年代末开始中国开始实行分田到户的家庭联产承包制，这一制度的实行激发了中国农村极大的生产力，基本解决了中国农民的温饱问题。随着现代社会经济的发展，农业规模化经营、农业机械化生产、农业资源优化配置等农业现代化问题出现，国家对于农村土地的制度也不断改革，农用地流转成为国家重点解决的问题。一、农用地流转概念1.1农用地我国现行土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。对农用地的定义是：指直接用于农业生产的土地包括耕地、园地、林地、牧草地、其它如农田水利用地等。1.2农用地流转土地流转在法律上则只能是指土

4、地权利的流转。而我国自实行家庭联产承包责任制以来，农地产权结构就被分解为三种权利：第一是所有权：第二是承包权：第三是经营权(使用权)。农用地流转从流转模式上看包括了农用土地的所有权流转和使用权流转两个方面。农地所有权的流转，主要是以征用、买卖等方式实现的农转非。农地使用权的流转，主要有出租、转让、转包、互换、入股、拍卖、抵押等。本为主要研究的是农用地使用权的流转问题。二、农用地流转背景2.1制度背景改革开放35年农用地流转制度改革历程2.1.1家庭联产承包责任制确立，禁止土地流转19781988年，中国经历了“大跃进”、“人民公社化运动”、“文化大革命”全国经济陷入困难时期，集体将经济无法满足

5、农民生存需要，生产责任制往往成为政府促进经济发展的最有效的方法。从党的十一届三中全会制定的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）开始家庭联产承包制度逐步在全国范围内确立起来。国家是农村土地的所有者，土地在“集体”范围内，制度层面上不允许土地流转。1982年宪法第10条第4款明确规定：“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。整个80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。2.1.2土地流转逐步解禁从20世纪80年代中期开始，家庭联产承包责任制的缺陷显现出来，根据农业经济发展的需要，农村土地制度不断创新，

6、特别是以农村土地流转为主。1998年宪法修正案第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。从土地不得以任何形式转让到土地使用权可以依法转让，土地使用权的转让开始合法化。各地的土地流转制度推陈出新，如贵州省湄潭县“增人不增地、减人不减地”模式，明确使用权和部分处分权的前提下，承认土地的商品属性，允许土地使用权以承包、租赁、转包、入股联营、互换、抵押等形式，建立完善土地流转机制。2.1.3土地流转规范化党的十七届三中全会决定总结了30年农村改革发展的实践和基本经验，指出我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快

7、改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化格局的重要时期。同时，制度环境的日益完善又呼唤着农村土地制度进一步改革，因而十七届三中全会审时度势提出了进一步规范农村土地流转的决定。2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行的农村土地承包法规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这标志着中国农村土地承包经营流转制度的正式确立。2.2经济背景2.2.1农用地经营规模统计资料表明，我国农户的土地经营规模无论是总规模还是耕地经营规模均呈下降趋势。19852001年中国农户人均经营土地规模

8、及构成变化 19852001年中国农户人均经营土地规模变化趋势图以上统计可以看出，1985年以来，人均耕地规模最大在1996年，户耕地经营规模为0.60公顷，而2001年这一经营规模仅0.51公顷，农地经营规模呈下降趋势。2008年世界农业集约化经营程度国家人均耕地面积（公顷/人）每千公顷耕地拖拉机使用量（部/千公顷）每千公顷耕地收割机使用量（台/千公顷）每千公顷耕地化肥施用量（台/千公顷） 中 国0.227.75.8467.6 日 本2.7433.9221.2278.2 韩 国1.1163.355479.5 加 拿 大131.916.31.855.1 美 国65.225.82101.9 法

9、国2961.64.2152.5 德 国16.664.67.2160.4 意 大 利7.8266.87.6156 荷 兰4.7135.95.3275.7 英 国12.472.86.6208.2 澳大利亚97.47.11.333.9注：数据来源于中国统计年鉴以上统计数据显示，2008年我国人均耕地面积0.2公顷，仅是欧美国家人均耕地面积的零头，甚至是加拿大的百分之一，而人多地少的日本为2.7公顷，韩国为1.1公顷，我国与之相比都远低于他们。而且，通过每千公顷土地的拖拉机、收割机、化肥使用量来看，我国的机械化水平远远低于欧美国家和亚洲部分发达国家。可见，我国农业集约化经营程度较低，这成为制约我国农业

10、经济发展的重要原因，因此，通过农用地流转使农用地适度集中，实现农用地规模经营是我国农用地制度改革的必然选择。2.2.2农村家庭基本情况数据显示，乡村农户总数、乡村总人口、乡村劳动力总量均呈现上升趋势，1978年我国农户总数为17347万户、乡村人口总数为80320万人、乡村劳动力30638万人，而2001年我国农户总数为24432.2万户、乡村人口总数为93382.9万人、乡村劳动力48228.9万人。但是农户家庭平均人口总数城乡下降趋势，农户家庭进一步小型化。农户家庭的小型化很大程度上决定了在农户家庭承包经营制度下，扩大农用地经营规模的目标不可能实现，农户仅依靠承包土地的经营实现小康生活显得

11、遥不可及。统计资料表明，我国农村居民家庭收入仍以农、林、牧、渔为主，但农、林、牧、渔业经营收入占农村居民将全部经营总收入的比重逐年下降，1990年以前农村居民各项经营收入增长迅速，但1990年以来各业的经营收入增长速度放慢。下表为19782008年农村居民家庭经营收入情况。农村居民家庭经营总收入单位：元/人年份农业收入林业收入牧业收入渔业收入第二产业收入第三产业收入197820.430.43.2198030.548.48.61985283.47.4104.15.712.332.41990531.18.5185.710.225.954.319951188.116.5420.826.965.415

12、9.720001231.727.9502.848.3133.7306.920051704.153.278678167.1376.120082305.876.61104.8105.6225.1484.2注：数据来源中国农村住户调查年鉴2009上图和表可以看出，我国改革开放30年以来，农村居民家庭收入以第一产业为主，各个产业都不断增加，但各产业的增长速度有下降趋势。表明我国农民收入仍处于较低层次，这对于我国农业现代化发展是不利的。2.2.3中国农村经济发展状况1978年农村经济体制改革，是我国农村经济得到了迅速发展。下表是19782011年我国主要农产品产量情况。中国主要农产品产量 单位：万吨年份

13、粮食棉花油料麻类甘蔗甜菜烟叶197830476.5216.7521.8135.12111.6270.2124.2199345648.8373.91803.996.06419.41204.8345.1199950838.6382.92601.247.27470.3863.9246.9200046217.5441.72954.852.96828.0807.3255.2200649804.2753.32640.389.19709.2750.8245.6200750160.3762.42568.772.811295.1893.1239.5200852870.9749.22952.862.512415.

14、21004.4283.8200953082.1637.73154.338.811558.7717.9306.6201054647.7596.13230.131.711078.9929.6300.4201157120.8658.93306.829.611443.41073.1313.2注：数据来源于中国统计年鉴2011由上表可以看出，改革开放以来，我国农产品产量迅速上升，特别是2000年以前，各农产品产量都以10%以上的增长速度在增加，但是2000年以后农产品产量增长速度有下降趋势，甚至出现负增长，2007年至2010年间棉花产品呈现走低态势。进入21世纪，我国农业经济发展处于徘徊阶段，农业产值

15、徘徊甚至倒退，这就要求我国必须推进农业现代化的发展，而农业现代化一个很重要的因素就是农业规模化经营，农用地流转是农业资源优化配置、农地资源最大化利用的关键，是实现农业规模化经营要求。三、农用地流转意义土地是不可再生资源，胡锦涛书记曾经指出，要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

16、对于农用地的高效开发利用途径有：一是引入科技、资金等生产要素，提高单产和农产品品质；二是通过土地流转实现农业规模化经营，降低成本，提高农业生产效率。实践表明，农用地流转对农业经济的发展具有重要的意义。3.1有利于克服小规模家庭经营的局限目前，我国大部分地区农业经营模式还是以家庭为主传统经营，这种经营模式不利于土地资源的高效利用，经营成本较高，农业机械化程度低，农业生产效率低，阻碍着农业现代化的发展。农用地的流转，将土地集中到一部分有资金、有技术、有信息、有实力的人手中，进行规模经营，克服了小规模家庭经营的局限，实现规模化经营，提高农业生产资料的利用率、农业生产效率、农业生产抗灾害能力。3.2有

17、利于资源优化配置在市场经济的作用下，生产资料在各个生产部门之间自由流动和配置。农用地流转使土地的经营权从不愿意经营或经营效率低的农民手中转移到生产效率高的企业、农业生产专户等手中，将分散零星的土地集中连片，重新配置土地资源，优化土地资源配置，促进劳动力、资金、技术、设备、信息等在农业生产部分的流动，促使农业生产资料的合理配置，获得规模效益。3.3有利于农民增收，农村劳动力转移当前农村劳动力过剩，农民收入增加趋缓等问题突出，如何有效解决这些问题成为农业发展中一项重要的研究课题。通过农用地流转，促进土地使用权转让和交易，不仅可以使无力经营或不愿经营土地的农户通过转让使用权获得相应的收益。而且，一方

18、面，政府通过招商引资等途径，将一些实力雄厚的龙头企业引进农村，企业吸收当地农民进入企业工作，企业获得了充足的劳动力，解决了农民就业问题，增加了农民收入。另一方面，农村劳动力从有限的土地上解放出来，转向二、三产业，增加农村劳动力就业，从而解决农村劳动力过剩问题，促进三大产业结构优化、协调发展。3.4有利于农业产业结构优化家庭小规模经营，很难进行农业结构的区域化调整，在市场信息不完全的情况下，农民种植、养殖的数量和种类，具有很强的盲目性和滞后性，很大程度上依靠政府指导。农用地使用权流转后，农业经营的主体发生变化，农用地主要向专业大户、农业龙头企业等集中，他们与农民相比具有资金雄厚、信息畅通、技术先

19、进、劳动力充足等优势，由他们按照市场原则组织生产，使农用地资源从低效益的粮棉油生产转向高效益的特色农产品生产，对农业结构调整起到了积极的促进作用。3.5有利于提高我国农产品的国际市场竞争力一家一户的小规模经营，劳动力、技术、资金有限，农产品的质量和数量不高，而且生产成本较高，这就导致我国农产品在国际上形成产量少、质量低、价格高的状态，我国农产品只能达到基本自足，而且进口大于出口，从而降低了我国农产品的国际市场竞争力。实行农用地流转是扭转这种不利局面的有效途径，通过农用地流转将农用地的经营权转移到一部分人手中，实行有规模的、高科技含量的、信息畅通的生产，提高农产品的产量和质量，降低生产成本，形成

20、规模经济，从而使我国农产品在国际市场上处于优势，在自给自足的基础上扩大出口获取外汇。四、农用地流转问题4.1流转当事人主体地位不明确土地管理法中规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”,明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体,但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格,都能在集体土地流转中行使权力, 相反作为用益物权人的承包农户，因没有到相关机关做备案、登记工作，更没有办理农村土地承包经营权证，土地流转前的权利状态无法查明，这就容易造成土地权属边界的模糊，导致农用地所有权虚设，给土地流转工作带来了很大阻

21、碍。因为主体的不明确，就使农用地在流转过程中存在漏洞和隐患，给“乡里中间层”即村委会、村长等实际权力行使者创造了无数的机会，以集体所有权的名义扩大寻租空间。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地,使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。4.2流转法律保障体系不健全从法律层面上看，我国缺乏完善的土地流转法律体系，法律法规不健全。从上世纪80年代末以来，农村土地流转开始出现和发展，相应的法律法规就开始出台，但是，这些法律还存在很多不足之处，无论是宪法、物权法、土地管理法、农村土地承包法等法律的规定，还是相关法规和政策，都过于原则和笼统，缺乏具体实

22、施细则，缺乏可操作性，面对纷繁复杂的土地流转实践问题，出现地方有法难依的现象，致使农用地流转市场不规范、制度不完善，政府对农用地的流转缺乏有效监管。4.3社会保障制度不健全当前，农村社会保障制度不尽完善，土地在农民生活中扮演着重要的角色，全国大部分的农民都依靠土地生活，当农民离开土地从事非农职业时，如果失去就业机会也可以回到农村从事农业生产，土地为他们提供最后的保障。农用地流转的推进，使农民离开土地，转移到二、三产业，然而农村劳动力进城务工困难。加之城市对农民工提供的社会保障不足，存在农民工子女入学困难、农民工住房困难等问题。在各种压力的迫使下农民回到农村，但由于农村社会保障制度不完善，返乡后

23、的农民没有土地，存在着基本生活难以维持的风险，在这种前后都没有保障的情况下，很多农民不愿意离开土地转移农用地的经营权，这就阻碍着农用地流转的进程。4.4农村劳动力就业困难农村劳动力大多是文化水平较低、无技能的体力劳动者，还有些年龄偏高，农用地流转后，离开土地的农民难以适应就业岗位的要求，就业困难。下表是我国农村劳动力的就业情况。19802011年中国农村劳动力就业情况单位：万人年份总计私营企业个体198031836 198537065 199047708 113 1491 199549025 471 3054 200048934 1139 2934 200546258 2366 2123 20

24、0645348 2632 2147 200744368 2672 2187 200843461 2780 2167 200942506 3063 2341 201041418 3347 2540 201140506 3442 2718 注：数据来源于中国统计年鉴2011从上表可以看到，我国农村劳动力的就业总量有逐年下降的趋势，就业形势不容乐观，现代社会的发展对劳动力的需求越来越向高技术、高素质的方面发展，农村劳动力由于自身素质条件的限制，加之我国现在还缺乏安置农村剩余劳动力就业的有效办法，农村劳动力就业困难，农民就不愿意离开土地，从而形成了对农用地流转的阻碍。4.5流转程序、手续缺乏规范性农用

25、地流转过程中出现程序不规范、手续不完备等现象。农民的法律意识淡薄，对自己的合法权益的保护意识淡薄，土地流转程序和手续较为随意，有时仅仅只是口头协议的方式就进行土地流转，没有签订规范的流转合同。有时即使有流转合同，也往往存在条款漏洞、不规范的问题，对合同双方的权利义务规定不明确，这为合同的履行留下了隐患，容易引起矛盾和纠纷。4.6流转价格机制缺乏公平性、合理性当前，土地流转缺乏公平的价格机制，在实际操作中，由于土地集体所有的权利主体不明确，当地集体经济组织、村民委员会直接充当了“集体”这个主体,在集体土地流转中行使权力。在流转时部分村组干部不尊重农民意愿，没有经过农民同意就与土地承包大户签订合同

26、，而这些承包者为了实现自身利益最大化，过分压低土地流转作价，农民只能被迫接受不合理的价格，致使农民的根本权益受到侵害。4.7流转缺乏有效的监督机制农用地流转监督机制不健全，流转过程中农民权益容易受到侵害。从中央到地方农用地流转没有一套切实可行、健全有效的监督机制。特别是在地方的在实际操作中，没有完备的法律保障和执法监督，容易出现村组干部利用职务之便在没有得到农民同意的情况下与第三方签订有损农民权益合同的现象，对于这些不合理的合同和损害农民利益的人员打击力度较低，致使农民在土地流转中利益得不到保证，从而阻碍了农用地流转的推进。4.8流转地区发展不平衡由于全国各地区经济发展水平和自然条件差异较大，

27、农用地流转工作进展不平衡。经济较发达的地方，流转的比重高于经济落后的地方；土地平坦连片的地方，流转的比重高于土地分散地势复杂的地方；自然温、光、水搭配合理的地方，流转的比重高于自然条件差的地方。4.9农民受传统思想影响较深中国是一个农业历史悠久的农业大国，农民世代以土地生，农民依赖土地、把土地当作命根子的传统思想根深蒂固，认为土地就是他们生活的来源。多数农民不愿意转让土地的经营权，对土地转让心有余悸，认为失去土地就失去了生活的保障，宁可把土地粗放经营甚至弃为荒地，也不愿将土地流转出去，这就制约了土地流转的规模和进程。五、农用地流转对策5.1完善法律监督体系完善的法律是保障农用地流转顺利进行的基

28、础。国家制定合理有效、可操作性强的法律制度，切实解决农用地流转过程中的各种问题，使流转过程有法可依。改变现在土地权利主体混乱、流转程序不规范、农民利益受损的状况。5.2完善社会保障体系加强养老保险建设，实现新农保制度完全覆盖，提高基础养老金水平；加强医疗保险建设，解决农民看病贵、看病难等问题；提高农村困难户的最低保障金，保证农民基本生活；完善农民工在城镇务工的生活保障，解决农民工住房、工资、工伤保险、子女入学等问题。通过建立完善的社会保障制度，解决农民对农用地流转的后顾之忧，从而促进农用地流转发展。5.3加强流转的规范性、公平性、合理性按照“依法、自愿、有偿”的原则，进行农用地流转。在农民自愿

29、的前提下，由当地乡镇政府、村委组织牵头搭线，通过招商引资等方式，将土地经营权流转到农业龙头企业、农业生产大户等资金雄厚、技术先进、信息畅通的农业生产组织手中，保障农民的利益不受损害，达到互利双赢的效果。农用地流转涉及到多方当事人的利益，流转必须按照规范的程序进行，当事人要签订合法合理、有效公平的流转合同，明确当事人的权利和义务，增强农民的法律意识和维权意识，规范合同履约行为，防止合同在履行过程中出现矛盾和纠纷。5.4加强农村教育建设加强农村的教育建设，贯彻落实农村九年义务教育，提高农民的文化素质。通过引导支持农民进入职业技术学校，开展农民技术培训、创业培训专题讲座，提高农民的技能。从而使农民在

30、土地流转后转移到二、三产业，适应二、三产业工作的要求，解决农村剩余劳动力就业问题。5.5加大资金扶持资金不足是制约农用地流转的重要因素，因此必须多方面加大资金的扶持力度。拓宽融资渠道，加大金融机构贷款支持，对农用地承包规模大、效益高、有明显优势的项目，给与贷款支持，提高贷款额度、实行降息免息等利息优惠。政府加大对农业的财政投资，对规模化、产业化、科技化的农业项目给予大力投资，同时给与技术指导、税收优惠的倾斜政策。从而解决农业发展的资金问题，为农用地流转提供资金保障。5.6为农民树立现代农业意识农民的传统农业思想阻碍着农用地流转的推进，要扩大农用地流转规模就必须改变农民传统保守、盲目排外、安于现

31、状的思想观念，树立与时俱进的、新型的现代农业意识。加强对农民有关现代农业方面知识的宣传，吸引农民向5.7加强农村基础设施建设加强农村基础设施建设，创造良好的外部环境，吸引一批竞争力强、技术先进的企业进入，加快农用地流转。抓好农村道路建设，积极争取道路建设项目，切实改善农村道路条件；加大农田水利建设，加强节水灌溉工程、雨水储蓄利用工程等建设，提高农业防灾抗灾能力；加强农村医疗卫生、环境等相关设施建设。良好的外部环境能促进农用地流转规模扩大。结束语：在中国特色社会主义市场经济的背景下，农用地流转将带来新一轮的农业改革，使农村土地得到高效利用，促进我国农业现代化蓬勃发展。在本学期土地课程的学习过程中

32、，通过老师精彩的讲解和丰富的素材展示，我对土地含义、土地相关理论、中国现行土地政策等问题有了进一步认识。这门课程有利于加深我们对土地相关理论知识的了解，提高我们的专业素养，它使我们更深刻地认识土地，认识经济、认识中国当代土地建设。感谢老师们一个学期的悉心教导！参考文献：1、 袁铖：制度变迁过程中农民土地权利保护研究，中国社会科学出版社2010年版。2、 车裕斌：中国农地流转机制研究，中国农业出版社2004年版。3、中国农村住户调查年鉴20094、中国统计年鉴20115、农用地定级估价与农地流转，国土资源部、土地整理中心、国土资源部土地整治重点实验室、中国土地学会土地经济分会等编，中国经济出版社2010版。12