国外郊区城市群体发展模式

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1、国外郊区城市群体发展模式之一 美国的边缘城市1991 年，美国华盛顿邮报的记者高乐( Joel Garreaul ) 在边缘城市一书中把二战后的美国城 市扩散过程划为三个阶段。第一阶段是城市居住功能郊区化阶段。这一阶段是 40 年代后期开始的把居民 住宅建到城市郊外。第二阶段是郊区购物中心大规模化阶段。这阶段从 60 年代至 70 年代，在大城市的郊 外建造了许多大规模的购物中心，人们不必再为购买生活用品而专程返回城市中心商业区。第三阶段是 边缘城市阶段。 边缘城市 是在原有的城市周边郊区基础上形成的具备就业场所、购物、娱乐等城市功 能的新都市。美国的边缘城市通常具有下列特点： (1) 不存在

2、高密度的高层建筑群。建筑是以低层宽立面的形态分 散在广阔的地域范围内。 (2) 停车设施完备的现代化办公楼分散于绿色自然环境之中。各建筑之间通常由 步行走廊或小巴士相连。 (3) 配备机场或高速公路，飞机和小汽车作为主要对外交通手段。 (4) 边缘城市的 中心地带设有企业总部、 大型商场、 健身中心等设施。 ( 5)大型标志性的建筑物通常位于城市的中心地带。 (6)多数居民居住在由绿色草坪环绕的别墅型住宅中。( 7)没有形成一般城市的行政区划。美国城市扩散的第一阶段 - 城市居住功能郊区化，始于 1920 年。 1920 年前，人们的工作、生活还是 主要集中在城市的中心地带。但是， 1920

3、年后，郊区人口的增长率开始大于城市中心人口的增长率，主要 因素是： 美国人渴望居住在人口密度低的城市外围地带。 20 年代后，公路的发展使公交汽车和小汽车成为 人们出行的便利工具。这之前，居住郊区的人们必须依赖时间固定的火车去城市中心上班。50至 60年代，是美国城市郊区化的高潮阶段。 1930年前，由于工业的发展， 大中城市规模急剧膨胀， 导致城市居住环境恶化。美国的中产阶级越来越倾向于在郊区购买房子，依赖小汽车每日往返于城市商业 中心的上班场所和郊区的住家之间。为适应人口流动的趋势，同时改善大城市人口恶性膨胀的状况，美国 在 50 年代提出了在郊区建设小城市的观点。 1956 年政府颁布

4、联邦公路法案 ，根据这一法案，美国将新 修 41， 000 英里的公路。当时的规划者就宣称，这些公路将使工厂、商店、居住区分散化，乃至给美国人的生活方式带来变革 。1968 年，美国国会通过 新城市开发法 ，并第一批批准建立 63个新城市，其平 均人口规模在 2 万人左右。 60 年代以后，美国又实行 示范城市 试验计划，实现分散型城市化。实施这些 措施的结果是居住空间的急剧郊区化。70 年代开始， 郊区城市与原有大中城市商业中心之间存在的土地差价，使许多大公司纷纷把自己的总部迁往郊区城市，新兴产业也在郊区兴起，大规模的商业服务也落户于郊区，具有完善城市功能的中心区 域在美国郊区形成。 这一变

5、化带给郊区大规模的就业机会，原来往返于市区与郊区之间的工作生活方式 大为改变，郊区城市成为许多中产阶级人士主要的生活、工作空间。80 年代后，高新技术的发展，把更多的资本、技术带往郊区，加速了郊区城镇的开发力度，许多美国 郊区的城市化中心由此而成为具有复合城市功能的 边缘城市 。 在美国，传统的都市中心和它的郊区边缘城市共同构成的多中心城市群的区域被称为大都市圈。1991年，高乐（ Joel Garreau ）归纳美国边缘城市最初的发展条件，把边缘城市分为三类：（1）小汽车普及之前已有小规模人口聚集的郊区居民点，随着公路和汽车普及而发展成为边缘城市。（ 2）位于高速公路交叉口、由于发展大型购物

6、中心而 繁荣 起来的边缘城市。这种城市以三种形态发展：带状、节点状 和大腹巨蟒形状。 （ 3）经过严格规划的社区，这种边缘城市从其起源的开始就是经过很好的专业规划，完 全是遵循一定的专业规划准则建立起来的。美国的其他学者根据边缘城市的起源和其地理位置，对美国的边缘城市作了更精确的分类：（ 1）起源于传统郊区城镇的新城市。 （ 2）通常围绕一个强烈的经济增长点，如一个综合商业购物中心、机场、大学 或其他的办公综合设施，在传统城市向外蔓延的区域内发展起来的新城市。（3）新规划的社区，这些地方往往是职业规划的结果，而不是经济增长的产物。这些学者在描述他们的分类时都认为，城市的形式和城市演化的过程对理

7、解美国的边缘城市现象是同 样重要的。同时，他们认为定义边缘城市的关键是在于它的产业聚集区，而不是其周边的居民区。目前， 对是否因为存在就业中心，就可以定义其为边缘城市，美国学术界还有争议。普遍接受的定义是，边缘城 市是处于低密度、 高发展的区域内， 具有或不具有传统意义上的城市概念的城市区域网上的一个独立节点。 传统的城市形式，包括辐射的等级道路，管辖性的区域界限、地名和城市特征在边缘城市中也许根本不存 在。无论理论上如何分类和定义，无论该城市起源形式如何，从外表上看，美国的边缘城市大多具有很雷 同的特征：沿公路两旁不规则地排列着商业、服务业或公寓、办公等综合性建筑，而四周是大量的层次错 落的

8、住房，每个边缘城市既有自己的中心又有自己延伸的郊区。目前，据统计，美国大约有 200 多个边缘城市 。全美 2/3 的写字楼都建在了边缘城市，而且，多数 写字楼是在 80 年代中后期开始建设的。这些边缘城市绿化丰富、基础设施完善、具有与现代信息化社会 相适应的高效工作环境，它解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等问题，为城市居民提供 了良好的生活空间。然而，边缘城市的主要居民是中产阶级，它的规划理念基于小汽车交通，它给城市周边的自然环境带 来大气污染。同时为其发展而不断延伸的公路交通网的建造和维护也是一笔很大的开支。边缘城市从传统 城市中心带走了大批的中产阶级，使原有的大中城市的严重

9、的城市病更加加剧。90年代以来， 随着经济的高速增长， 美国的传统城市中心及它的郊区边缘城市共同构成的多中心的大都市圈又有向其外围拓展的趋势。美国专家认为，这一趋势将在未来20 年中使美国的农村地区城市化，其起点是目前已存在的农村集镇。带动这新一轮城市化的原因是：（1）大都市圈边缘地区的增长正促使在边缘地区工作的城市居民把家搬迁至开车一小时可以达到的农村小镇。（ 2）经济的增长正促使大都市圈内的公路干线向外延伸，这一趋势引导着美国的投资向公路干线经过的农村地区扩张。美国农村的行政管理与我国类似，分县和乡两级。每个县有三、四个乡。每个乡有一个中心镇。这些 农村小镇原居住人口规模很小，人口规模从

10、1 千人至 1万人不等。目前，这些小镇正面临增长，成为美国 未来 20 年经济发展的热点。面对这一发展机遇，小镇居民的态度是矛盾的：他们欢迎经济增长带来的就 业机会，但拒绝增长给小镇带来的变化。原来的居民不希望由于发展而改变他们原有的生活方式，从城市 搬来的居民也希望小镇保持原有特色，因为他们是欣赏小镇固有的文化氛围而搬迁过来的。因此，如何在 城市化过程中保持农村小镇传统的文化特色，已是当前一些美国学者热衷的课题。以美国印地安那州和弗吉尼亚州大都市圈边缘的农村乡、镇近年来城市化发展的状况为例子，从中可 以看到 90 年代美国农村城市化的一般规律。美国印地安那州的大都市圈外 10 英里的海明敦县

11、（ Hemilton ）的西域（ Westfield ）乡是美国大都市 圈边缘农村城市化的一个典型例子。它的发展趋势代表美国大都市圈边缘农村小镇的普遍发展规律。 1998 年，该乡人口 6 千人，三条公交线路通往市区，美国的 31 号国道把该乡一分为二。根据官方数据，该乡 人口从 1990 年至 1997年已经增长了 61%，预计到 2020年，该乡人口可达 6 万人。据有关资料称，这种增 长速度代表美国大都市圈附近农村乡的平均增长水平。导致该乡人口增长的主要原因是其靠近大都市圈边 缘，都市边缘地区的发展使新的工业和办公园区、住宅和商业建筑都来到这个乡里；乡内小镇主要街道由 此而繁荣，娱乐设施

12、的增加；新建造的高级中学、新增加的邮局等服务设施都吸引市区人口搬迁。原有居 民对这种增长抱担心态度，他们正与当局交涉，希望他们有具体对策，应对因人口增长而带来的一系列影 响人们生活质量的问题。目前，整个西域乡的三分之二的土地被用作农业和畜牧业生产。34%的土地用于住宅、商业、工业、公共服务和公园绿地等。34%的非农业用地比率代表美国目前农村地区非农业用地的平均水平。该乡住宅产业发展很快，大量的新建住宅是建在乡的中心镇上，或在紧邻中心镇的空地上，以 便最大限度地利用已有的基础设施。在海明敦县，共有 4 个类似的乡，据估计，随着 4 个乡的经济发展， 以及他们与大都市区域的联系，4个乡正在共同组合

13、成一个12 万人口规模的中型城市。 最终这个农村的县将成为一个中型城市。弗吉尼亚州的浦墩（Putnam）县的水牛（Buffalo ）镇的发展代表着外来投资引导的农村小镇发展模 式。浦墩县目前人口 4.2 万人。官方预计到 2020年，人口会达到 7.8 万人。沿 64 号公路的水牛镇及其周 边区域将是该县未来 20 年最大的增长区域。水牛镇沿卡那瓦（Kanawha） 河，位于浦墩县的西北部，形成于 160 年前，目前人口约 1千人。浦墩县县域的东西轴心是 64 号州际高速公路， 因此，过去的 30年中，大部分发展都在该县的东西轴心上。但近年来，新的公路从该县的南北轴心经过，以便把南北轴心与 6

14、4 号公路相连，促进该县南北轴心的经济发展。水牛镇正好位于政府设施的最佳投资地点，为此专门对水牛 镇及其周边区域制定了综合规划。近年来，政府和私有部门都对水牛镇西部作了大量投资，官方估计，在 未来的 20年中，小镇会有很大发展， 2 万多个工作机会将会在小镇产生，外来投资和就业带来的人口增长 是必然的。美国学者对水牛镇未来增长进行分析后，提出了三个方面具体增长的依据。其一是工业发展方 面。丰田发动机制造厂：丰田厂最初投资时，弗吉尼亚州政府指定其厂址为水牛镇的南部地区，当时该 厂仅有员工 300 人，生产汽车发动机。近年来，丰田厂在原厂址扩建，扩大其产品种类，员工增加至900人。工业园区：卡那瓦

15、(Kanawha)河的西部正在发展工业园区，需要大量土地。 APE地产：美国电力 公司(APE)拥有位于水牛镇南、北部的两大块土地，土地面积约2,000英亩。该地产最适合工业发展。APE 也允诺只把地皮用于工业发展。其二是基础设施方面。丰田厂的扩展使62号公路延伸：62号公路从新的丰田厂延伸至新的 Buffalo大桥。新的水牛大桥：新的大桥位于水牛镇的南部，横跨卡那瓦河，把62号公路与35号国道连接起来。新的污水处理厂：为迎合工业发展需要，该地区新建一个污水处理厂以 处理工业和生活污水。弗吉尼亚西部水厂的扩建：新的16英寸水管正沿 35号国道和62号公路铺埋。计划中的35号国道的新线路：规划中

16、国道新线路将会在水牛镇北部穿过。计划中的地区机场的场址： 水牛镇的附近可能选为一个新的机场场址。拟建的新港口：浦墩县的港口当局正在考虑在水牛镇南部建 立新港口。其三是服务设施方面。主要是为浦墩县南、北两部分设立的高等中学,水牛镇已被选为一所为 本县南、北两部分居民服务的中学的所在地。目前,这些因素正产生极大的增长压力,对水牛小镇而言有一种紧迫感要应对增长。所有的投资对小 镇是不可避免的机会,但是,学者认为,如果发展没有与小镇社区的价值观念一致,那么,当地居民喜欢 的生活质量将遭破坏。国外郊区城市群体发展模式之二 英国的郊区新城英国郊区新城的开发始于第二次世界大战以后。它的形成过程和城市形态都与

17、土地富裕国家( 如美国、澳大利亚 ) 的郊区城市不同。具有美国特色的 边缘城市 , 是由市场引导的城市居住和就业功能郊区化推动传 统都市的中心商业区功能转移，形成与传统都市形态相异的郊区城市功能中心。而英国的郊区新城完全是 在政府的规划下，由政府拨款的新城开发公司联合私有企业 , 在专业规划的指导下建立起来的 , 从而避免了 一些传统都市的弊端。新城理论起源于阿伯克比( Patrick Abercrombie )在 1940 年完成的大伦敦规划。该规划的主导思想 是分散人口、工业和就业。该规划建议把伦敦区域分成四层：伦敦管理郡(伦敦城市之核心) 、内城、郊 区(城市建成区外围的居住区)和农业区

18、。这四层的地带形状是以伦敦市区核心地带为圆心的同心环状。 规划设想，郊区地带保持原状，在农业区建立 8 个分散的新城吸收内城分散出来的人口和工业。1945 年，由英国中央政府直接拨款的新城开发公司正式成立，英国的新城开发运动也由此拉开序幕。 英国的新城开发公司是根据英国的新城法建立的，负责全国范围内建立新城的一切工作。新城开发公司是 直接接受英国中央政府控制的，中央政府控制了新城开发公司的全部资金。同时，无论是新城开发的总体 政策或单个新城开发的具体政策，基本上是中央政府直接制定的，开发公司实际上是中央政府的一个执行 机构。同时，根据新城法，中央政府还组建了新城委员会对新城开发公司的工作实行指

19、导、监督。新城委员 会对新城的选址、设立、开发、组织和管理等环节进行了研究，向开发公司提出指导新城开发的一般原则 是： (1) 新城应该自给自足； (2) 新城应该能够平衡就业和生活，保证新城居民能就地生活和工作。在新城委员会的指导下，新城开发公司的工作包括：编制要开发的新城的总体规划；在总体规划 批准后，通过签约或强制的形式购买土地；对土地进行管理和预留；根据规划，在新镇范围内建造住 宅、学校、工厂和公共的商业服务中心；负责提供供水、排水、电力、通讯等新城基础设施。新城开发 公司是独立于地方政府的机构，他们与地方政府的关系是协作关系。 1946 年，在新城开发公司的规划和开 发下，在伦敦北部

20、 40公里处建造了第一个新城斯戴藩( Stevenage ) , 人口规模 10万。到 70 年代中期，英国已经先后建立了 33 个新城，其中 11 个分散在伦敦外围 129 公里周长范围内。11个新城的总人口为 180万，迁入 2009 个新的工业企业或其他性质的公司，这些公司、企业提供了18.8万个就业岗位。每一个开发的新城都有完善的基础设施(水、电、气、道路、公共交通、步行街等)。新城内的居住社区由邻里或村等不同形式的居住单元构成。每一居住社区设有住宅和社区服务设施：小学、诊所、商店、社区活动中心、酒吧等。社区服务半径为10分钟步行距离，服务人口 400到 500人。每个新城由若干个居住

21、社区和工业区构成，新城的地理中心位置设有中心区。中心区由商业区、行政管理 区和社会活动区组成。新城的工业区基本上位于新城的边缘地带，工业区、居住区和中心区之间依靠公共 交通连接。70 年代后期， 由于经济结构的变化，英国的主要城市都出现了不同程度的衰败。 英国新城的功能也由 此从转移过剩人口和工业，转向协助大城市恢复内城经济。新城的开发不再局限于大城市的都市区外围地 区，而是扩充到整个区域范围，其城市规模也显著扩大。英国早期的新城人口范围 10 万人左右， 70 年代后期，平均人口达 25 万人左右， 90 年代以后，趋向 更大规模发展。根据英国政府在 20 世纪 90 年代初的估计，世纪末英

22、国的新城人口规模会在 43 万人左右。 英国按照人口数据对城市规模进行划分， 2万人至 15万人为小城市， 15万人至 25 万人为中等城市， 25万 人以上为大城市，由此可推断英国的许多位于大都市外围的新城本身已是一个大城市。根据 90 年代初的 数据，当时整个英国有 200 万左右的人口居住在这类新的大城市中，他们约占全国人口的 4%。与 70 年代前建立的新城比较， 90 年代的大型新城除了像原有的新城一样拥有完善的、基本的公共和 社会基础设施之外，增加了更完善的生活服务设施和文化娱乐设施（如大型文化娱乐中心） 。新城的土地 规划适合大规模的住宅开发、大型办公建筑和工业的发展。最重要的是

23、，其城市功能着眼于促进大都市中 心区的经济发展。 90 年代初，英国的城市人口已达 90%，其中的 23%是居住在政府规划和建设的各种不同 规模的新城内。英国的新城开发被规划界誉为 规划皇冠 上的明珠。因为它首先解决了英国战后城市人口拥挤的问题 和战争导致的城市无序发展问题。二战结束后，伦敦等大城市迅速向外延伸，其主要原因是战后住宅的需 求成倍增长：一方面，由于战争期间住宅建设完全停滞，以应付战争；另一方面，战后人口大量增加 , 家 庭结构趋于小型化，住宅的需求量也相对增加。政府曾采取措施，在市区大量重建住宅，但引起城市边缘 的扩展，人们上班距离增加；政府也曾设想扩展大城市周边已有的旧城镇以转

24、移中心城市的人口和工业， 但是这个做法无法得到当地政府的财政支持，也只好作罢。唯一解决的办法是在远离大城市的农业区建立 新城，把城市人口转移到就业、生活自给的新城。其次，新城开发提出了科学的规划方式，组织了大规模的建筑开发。英国先后建成的几十个新城是在 不同的社会经济背景下，为满足不同的功能目的而开发的，其人口规模和环境设计都是根据具体情况而科 学地规划的。英国的新城是根据传统城市模式建立的。但是，它在城市开发上的一些具体做法，以及城市布局与传 统城市相比还是有差异的。这些差异表现在 5 个方面：1. 新城的人口规模增长相对传统城市较为缓慢。2. 新城开发是由新城开发公司统一规划实施的。3.

25、新城地理位置根据要求必须与中心城市保持较远距离；选用地价较低的农业用地，而不允许选用建 成区边缘地带土地。传统城市开发，往往占用建成区边缘地带的土地。4. 新城开发不以赢利为主要目标，新城开发公司拥有土地出售、转让和租用权。5. 新城强调自给自足，每一社区自我平衡居住与就业。目前，已有的英国新城在开发和布局上有下列特点：一 . 住宅发展1. 住宅形式和密度。新城开发的初衷是吸引人口，为此，新城规划首先强调住宅对居民的吸引力。各 新城在住宅开发时很注意提供各类住宅供居民选择，住宅类型包括：两层楼的小型住宅，带前、后花园的 平房，带花园的公寓，以及出租的普通公寓。新城的住宅一般设有二到三个卧室，也

26、有多个卧室的住宅供 大家庭选用。每栋住宅都有保证冷热水供应的厨房和内部厕所。住宅内有集中供热、各种管线、闭路电视 线路和广播线路。为吸引人流，政府强调新城的住宅开发密度一般应低于中心城市，以保证居住环境质量，但住宅区的 密度，各新城略有不同，国家也不设统一指标。新城的平均人口密度大约是每 0.4 公顷土地居住 15 人。 也有一些新城自行实行高密度开发，把住宅区设计成传统城市模式的紧凑布局形式。2. 住宅施工。新城的建设是以工厂化施工的方式进行的。工厂化施工的方式特别适合于产业化的建筑 体系。英国新城的大量住宅是以这种方式建造的。这种方式的最大优点是现场施工迅速，不受气候影响， 相对传统方式而

27、言，施工的人员较少，主要依靠少量技术工人；与传统方式比较，经济成本也低。工厂化 施工的特点是适合大范围、建筑类型较少的城市开发。3. 房屋出租。新城的另一大特点是许多居民的房子是租的。传统的英国城市房子自有率是68%左右，而新城的房子自有率在 50%左右。许多新城的多数房子是开发公司拥有的，开发公司根据住宅大小、类型 和舒适度制定租金价格。 租户根据其家庭收入情况可以向向开发公司申请一定的租金减免。 一般租户的 20% 家庭收入用于支付租金。近年来，新城开发公司和新城管理机构正采取优惠政策鼓励租户购买其租用的房 子，政府、开发公司和新城管理机构联合提供抵押贷款。4. 针对性的住宅。新城开发公司

28、鼓励特殊人群来新城居住，如老人、单亲家庭等。开发公司专门建造 针对这类人群的特殊住宅以满足其需求。各级政府通过优惠政策鼓励老人搬往新城。目前，新城的15%住房是根据老人的特殊需要建造的，基本上没有空置。5. 住宅绿化。英国新城开发强调住宅区的各类绿化和景观，绿化用地使用不能用于农业生产的土地和 沼泽地。住宅区内一般都种植大量乔木和灌木，并将绿化和建筑融为一体。. 工业布局及就业。1. 工业布局。为避免新城形成上、下班交通拥挤，新城开发规划一般把企业用地分置几处，特别考虑 放在城市的边缘地区，以避免人们早上、晚上集中往返交通。开发公司通常先统一在选定地点造好标准厂 房，然后向企业出售。企业也可以

29、自行建造厂房，但必须在开发公司准许的地点。2. 就业。在新城开发时强调的一个很重要原则是，在新城内平衡就业和居住。为增加就业，英国中央 政府的工业部在考虑工业项目时，优先把相应的工业项目安置在大城市周边的新城。新城为吸引国家和私 人投资也向企业提供优惠条件。如，新城开发公司可以向企业职工提供低价住房等。新城规划中还特别重视产业结构的平衡，以保证向居民提供各类不同的就业，同时防范一旦某一产业 遭遇困难时，新城的经济不至于停顿。然后，20%的土三. 设施布局和土地预留 新城的设施布局与传统城市有很大的不同。传统城市的主要建筑和公共活动都是以集中的形式布置 的，而且往往集中在市中心，然后以市中心为集

30、合点，连接向外辐射的交通干道。这是引起交通拥挤的一 大原因。 为避免这种拥挤， 新城的布局采用分散布局， 在一个新城内， 分别设置几个类似的副中心， 利用绿带把它们连接在一起。在城市的几何中心处，设一个中心城，副中心与之都有联系。新城自成一个 小城市体系，在这个体系中，中心城是一个核心，许多重要的公共设施都设在那里，但副中心能基本满足 就业、居住、购物之需。新城规划的另一大特点是，预留大面积未开发的土地，以便进一步开发。平均每个新城预留 地以备未来开发。国外郊区城市群体发展模式之三 澳大利亚的郊区城市中心在澳大利亚，传统的大都市范围内已经形成了多中心的城市体系。富有美国特色的，以办公楼为主的

31、边 缘城市 形式的郊区城市在每个大都市郊区也到处可见，人口、零售业和第二产业的郊区化，已被公认为 是二战后澳大利亚的城市特征。但是澳大利亚的郊区城市规模比美国的 边缘城市 要小许多。这是因为澳大利亚的国内市场相对较 小，全国人口仅 1800 万，其经济规模与美国是无法相比的。澳大利亚的学者把本国的郊区城市称之为 郊 区的城市中心 。澳大利亚郊区城市中心形成的原因与美国是一致的。信息产业的发展，郊区与城市之间固有的土地差 价，使市场行为推动了郊区城市中心的形成。但是，在澳大利亚，州政府的规划对他们郊区城市中心的土 地利用和空间的布局起着重要作用。60 至 70 年代，澳大利亚政府对办公楼的郊区化

32、是没有任何政策限制的。其结果是，大批的办公楼迁 往各大城市的郊区，白领就业机会的郊区化带来了郊区的发展。但是当时的办公楼都是随意地分散在郊外 绿色地带或空地以及高速公路边，而不是集中在一些中心地带，它导致了郊区发展的无序化。从 70 年代 起，澳大利亚各州政府对这种分散的发展方式作了法律上的限制，使这种情形大为改观。70 年代后出现的郊区城市中心都是在州政府的规划下建设的， 州政府的规划包括最初的圈地、 土地平 整。商务区、停车场布局和景观设计等诸多内容。政府通过实施在规划上强调土地区划，发展高密度居民 住宅，尽量在已有的郊区中心基础上再拓展等发展战略，使澳大利亚的郊区城市中心避免出现美国式低

33、密 度的边缘城市。新南威尔州的悉尼是澳大利亚郊区城市中心发展最典型的例子，它的模式曾对其他大城市郊区发展起 了示范作用。澳大利亚政府对金融上的放松管制，新南威尔州政府对流动资本的吸收，悉尼郊区廉价土地 成本的吸引，以及悉尼所处的有利地理位置，先进的通讯技术，有技能的本地员工，高质量的高级白领生 活方式，都使悉尼及其郊区成为跨国公司热衷的亚太地区投资地点。在悉尼， 大多数 19 世纪建立起来的沿着郊区铁路线的街区服务中心已经与郊区人口增长同步。目前，一些传统的郊区主要街道已成为新的民营企业和国有部门的办公地点。一些具有便利地理位置和发展潜力 的郊区人口聚集点已经转变成为具有城市功能的郊区中心，或

34、形成完全的办公楼街区走廊。悉尼的一些传 统的郊区中心，像东部的邦迪结合部和利物浦，已经成为大都市区域内的商业和公共行政中心。 而巴拉 马特则发展得更快，已经成为西悉尼的第二大城市商务中心。悉尼的传统郊区小镇卡特斯库，现在是一个摩天大楼为主的郊区城市中心，该中心自 60 年代开始就 发展零售业，零售业的发展导致了 80 年代后期该镇办公楼产业的兴旺，也促使了当地住宅业的发展。这 些发展使该镇成为一个就地平衡就业和居住的郊区城市中心。该镇之所以有如此快速发展， 也有其本身的一些特定条件。 19 世纪后期，它已经是郊区的一个商业小 镇，并且是郊区重要的汽车、火车中转站。自 40 年代以来，州规划当局

35、就有意让其成为区域中心。它的 发展主要得益于 80 年代州政府的规划权利下放。在悉尼，最先进的新兴郊区城市中心是北瑞德，它已经发展了 30 年。从一个位于郊区居民点边缘的 乡村转化成澳大利亚最大的办公中心。除各大公司的办公楼外，这里还有一所大学、一个高等教育媒体中 心，一个区域购物中心，一个旅游性的带会议中心的酒店 , 一些中等密度的住房。北瑞德的就业基础使它 成为悉尼中心城外最大的就业节点。北瑞德的主要产业是制药、电子、计算机和出版业，提供国际、国内服务的服务业，以及国际大公司 的海外战略垂直管理体系的节点。由于规划的限制，它的景观设计与它所处的郊区环境很一致，低楼层的建筑，展示了良好的景观

36、设计 品位和完美无暇的花园式景观。大公司的气派，机构的投资，竞争性的房租，充裕的停车场 ，很容易到 达工作场所的道路交通，以及有影响力的工作场所，都是它成为工商业集中的郊区城市中心的主要因素。目前，虽然传统城市的中心区仍然是目前澳大利亚最重要的就业节点，但从总数上讲，大多数原在传 统城市区域的办公楼和就业机会已经转移到郊区。澳大利亚郊区的城市中心发展与美国有着完全一致的趋 势，即办公楼、金融业、高科技、产品的售后服务等大都市经济行为都呈现一种很强的郊区化趋势。但是，澳大利亚的郊区城市发展的具体模式与美国还是有所不同。首先，澳大利亚的经济部门都是由 跨国集团控制的。在澳大利亚境内的多数是外国公司

37、的行政管理分支机构、分支工厂、仓库和分销网络。 因此，在澳大利亚的郊区并没有形成像美国一样的以高新技术为支柱产业的郊区城市。其次，澳大利亚的郊区人口增长速度低于美国。许多澳大利亚的有经济实力的人仍然把居住在传统城 市中心区的高档地段作为身份的标志，而郊区的居民多为中等收入者。而美国除了大城市中心的高地价地 区外，它的某些郊区中心也已聚集了大批的高收入阶层，即形成了所谓 后贵族化区域 。自 1992 年以来，澳大利亚传统大城市中心城的公寓发展兴旺，在中心城内新建和整修公寓已成为房 产发展的热点。这种趋势似乎避免了美国因发展郊区而加重传统大城市的城市病的问题。第三，澳大利亚的许多大城市中心商务区的

38、外迁，实际上并没有像美国那样在离传统城市中心一定距 离的边缘城市 重新建立中心商务区，只是在原市中心商务区的边缘郊区扩展，这是因为许多澳大利亚大 城市的中心商务区边缘的郊区本身是各项基础设施良好的高档住宅区，在这些区域扩展商务区既可以利用 郊区与市区之间的地价差，又可以利用那里良好的设施及丰富的智力人才资源。第四，澳大利亚的州政府是其州域内教育、医疗、警察和基础设施统一提供者，因此，它的多中心的 大都市圈形式并没有象美国一样导致郊区城市的市政之间在政治、经济上的竞争，从总体上保证了公共服 务的平等性。而且，郊区城市也没有那些提升美国边缘城市规模的基础设施，如飞机场等。第五，澳大利亚的人口郊区化

39、发展始终是基于发展铁路公共交通为基本规划理念的，其郊区城市中心 的发展都是沿铁路线首先开发的。因此，尽管每个澳大利亚的城市都宣传，他们在高速公路的投资已经接 近美国水平，但是，由于澳大利亚具有很好的铁路交通网络，其依赖小汽车作为上班交通工具的水平远低 于美国。以澳大利亚第一大城市悉尼为例， 1995 年，大约 60%的上班族使用私人汽车，这一统计数据接近 纽约，但比较 1980 年美国的平均水平 83%则要低许多。第六，人口郊区化是澳大利亚政府鼓励的城市发展方向，但是，为防止郊区发展的无序化，近年来， 政府对郊区的发展有了许多的限制。政府对郊区发展的产业性质、发展区域、郊区城镇规模都有限制。例

40、 如，政府不鼓励风险性的产业在郊区投资，以免这些产业在郊区形成新的城市中心，因为政府担心过多的 郊区工商业投资会削弱中心城市的经济力量，同时过于分散的就业节点会造成上下班交通问题；为了防止 完全由私有资金创造的在郊区绿色地带随意发展跳背游戏 式的小城市出现，政府也不鼓励单纯由市场力量引导的郊区发展模式；政府鼓励高密度发展，鼓励运用已有的基础设施，提高公共交通的运用，鼓励以 社会平等和保护环境的可持续发展原则来发展郊区城市中心。悉尼近年来的规划历史表明，如果提交一份规划建议，它提倡进一步发展远离公共交通的已经存在的 一些郊区中心，那么，这样的建议是不可能得到批准的。目前，澳大利亚的政府正在通过政

41、府干预，阻止 商业行为引导的不合理的郊区中心产生和发展。多伦多规划：新城市、新规划TorontoPlan: A New Official Plan for A New City摘 要：新近经过调整的多伦多市是加拿大最大的中心城市， 其所属的大多伦多地区拥有 510 万人口。 为了能够吸引更多的投资并促进人口增长，使多伦多作为世界城市的地位进一步得到加强，同时也为使多 伦多居民的生活水平能够得以进一步改善，多伦多制定了新的规划，这就是多伦多规划。新规划确定了城 市内可以进行大规模重新开发和发展的区域，并对发展的控制采取了更为灵活的政策。现在来谈多伦多规 划将会对该市产生何等影响，也许还为时过早。

42、但是初步分析认为，在多伦多日益朝向专业化发展时，新 规划具有高度的灵活性，并且将有助于开展对公共规划的讨论 .前言新城市，新规划1998年 1月 1 日大多伦多地区的几个市镇经过合并形成了新的多伦多市， 而这些市镇过去都遵循各自的规 划进行建设。新多伦多市的市政府和规划部门决定为这个重新组合的城市制定一套新的规划，这一方面是 出于实际需要，因为新多伦多作为一个整体，它的建设需要一个统一的规划来指导；而另一方面，制定新 规划也是多伦多进行政府和机构重组的一个组成部分。制定多伦多新规划还有一个更重要的原因，那就是 经济全球一体化使得加拿大政府和人民进一步渴望提高多伦多市在全球经济发展中的地位。新规

43、划的制 定，有助于把多伦多建成一个更具吸引力的投资热土，它的目标是使多伦多成为一个具有良好生活和工作 环境的世界城市。城市规划工作者对这一新规划方案的描述表明了多伦多市建设的新思路，那就是：“统 一的理念，统一的城市，统一的规划” (City of Toronto ， 1999) 。有些人认为，这一新规划为多伦多引 入了新的规划概念和规划方法，它有助于改变过去的规划实践模式。多伦多的区域位置多伦多市 (The City of Toronto) 是大多伦多地区 (GTA： Greater Toronto Area)的一部分。大多伦多地区并不是一个行政区划，而是用来描述这一地区的一个名词。大多伦多

44、地区包括多伦多市在内，共有人口 510万(Statistics Canada, 2002)，其人口增长速度大约为每年增加10万人。多伦多市本身有 250万人口 (Ibid) 。多伦多规划只涵盖多伦多市区，而其周边统属大多伦多地区的另外4 个区域则依据各自的规划进行建设。省市政府曾经进行过多次努力，试图将整个大多伦多地区的土地和交通规划协调统一起来， 但到目前为止，还没有这样一个统一的规划 (见图 1)。在何等规模和范围内进行多伦多的规划， 这是长期以来一直争论的一个问题。 1953 年由省政府制定的 多伦多大城市区域发展规划 (Metropolitan Toronto) ，是一个比较让人称道的

45、区域规划和管理方案。在这 一规划中，地方政府被划分为两级，即区域政府和市镇政府，一个区域一般包含 3 个市镇。区域政府负责 区域事务管理，比如主要道路的建设和维护，区域公园的建设和维护，以及制定区域规划等。市镇政府主 要负责市镇道路和公园的建设和维护，以及制定市镇规划等。过去这些年来，各个市镇政府都逐渐形成了 不同的政治文化，其各自的规划和发展模式也不尽相同。许多人认为，这一区域规划和发展的模式是将区 域规划、基础设施建设与地方特色相结合的成功典范。在 20 世纪 60 年代， 安大略省政府倡导进行区域规划， 提出“为发展而设计”的主导思想，并于 1970 年代制定了以多伦多为中心的区域规划，

46、该规划涵盖了由多伦多向东、向西和向北延伸、跨越120 公里的范围 (Ontario ， 1970) 。省政府最初的想法，是将这个以多伦多为中心的区域规划正式落实为区域建设的 法律依据。但是由于在 1975 年的竞选中，执政的省政府几乎落选，因此省政府停止了对这一规划的进一 步干预。不过省政府建立了围绕多伦多市区的 4 个区域政府，它们就是霍尔特姆 (Halton) 、皮尔 (Peel) 、 约克(York)和达拉谟(Durham)，这4个区域都是按照前面所提到的两级政府的架构建立的。这几个区域的 政府全权负责对所辖区域的规划，与此同时，多伦多市的规划也限定在它所辖的市区范围。这样，整个大 多伦

47、多地区就没能形成一个统一的规划方案，而是由多伦多市政府及其4个周边区域政府各自分别制定自己的规划方案。 1980 年代后期，人们越来越感觉到各区域间的规划和发展缺乏合作，并且已经成为一个问题。省政府因而建立了一个大多伦多地区办公室，探讨和解决市区及4 个周边区域的协调问题，但是省政府仍没有积极地促进制定一个涵盖大多伦多地区的整体规划。1990 年代初，省政府指定了一个工作小组，来考虑大多伦多地区城市管治(urban governance) 的改革问题。 1996 年，金色委员会 (The Golden Commission) 提出报告，建议建立涵盖全部大多伦多地区的两级 区域政府。按照这一建议

48、，现存的多伦多市政府及 4个周边区域政府将被取消，而其所管辖范围内的市镇 政府将予以保留。在这种架构下，大多伦多政府将全方位地负责大多伦多地区的规划及基础设施建设，而 低一级的地方市镇政府则注重考虑各自的地方利益，使其所辖地区能够在区域的整体发展之下保持兴旺。 然而，省政府并没有接受金色委员会的这个建议，他们决定保留多伦多市区以外的区域政府结构，而只对 多伦多市区所属的几个市镇进行内部调整。他们将多伦多市区所含的几个市镇进行合并，形成了新的多伦 多大都市 (Isin and Wolfson ， 1998) 。做出这种决定招致许多批评，批评者认为省政府的决定是完全错误的。他们提出，上述改变使得多

49、伦 多变得太小又太大。说它太小，是因为无法把这个新的多伦多市看作一个区域；说它太大，是因为它涵盖 原来多个不同市镇，无法照顾到各市镇自身的特点。此后，省政府又提出了一些其它有关区域管理和规划 的设想，包括防止过度开发对大面积自然环境造成破坏等议题，但是至今为止，并没有促成一个涵盖整个 大多伦多地区的总体规划。图 1 大多伦多地区示意图新制定的多伦多规划之所以制定一个新的多伦多规划，主要是源于担心多伦多会落后于北美及世界其它城市区域 ( 参见 www.city.toronto.on.ca/torontoplan) 。在这种担心下，形成了两方面的政策。首先，该规划设定多伦 多的城市人口增长目标为在

50、2030年内增加50万100万人口。由于现有多伦多市已经饱和，新增加的人口必然激发城市的大规模重建和密集开发。城市规划师们认为有必要这样做有几个原因：第一，土地的 集中利用可以减少由于在城市边缘不断开发所造成的耕地减少；第二，它可以使得现有城市基础设施得以 更有效地利用；第三，它可以使人们的工作地点与生活地点更为接近，因而提高他们整体的生活水平。规划的第二个目标就是在较大范围内确定市区内可以开发和再开发的地区，这包括为适应人口增长所 需建设的 20万个新居住单位。在新开发的项目中，有些会建在主要地点以凸现多伦多作为世界城市的形 象。为吸引投资，政策中的一个要素就是建立一个有吸引力的，并且经过良

51、好规划的城市架构。从土地利 用规划方面来讲，这就意味着要放宽传统形式上的土地管理规则，而使对开发的控制更为灵活。对多伦多 市进行如此大面积范围的总体规划，这对规划师来说是一个挑战。首先，他们需要确定什么地方有可能进 行大规模开发而又对现有居住区不产生干扰；其次，他们需改变规划程序以促进大规模开发；第三，他们 要改变对多伦多市原有的规划思路，以适应大规模高密度开发的需要。多伦多规划首先展示了城市结构概况( 见图 2) ，指示出什么地方适宜进行大规模的改建或重建，什么地方不适宜对原有状态加以改变。 它将城市划分为 6 个组成部分， 即城市中心区及中央滨湖区， 次中心区， 城市干道，就业区，绿地及其

52、它用地。城市中心区 (downtown) 是城市的主要中心，聚集了商业大楼、医院、省市政府办公楼、文化和传媒机 构、两所大学及其他重要设施。城市中心区被认为适宜于包括住房在内的大规模密集开发。中央滨湖区 (central waterfront) 是全球化多伦多的象征，在那里将可以建造成千上万的新住房，创造成千上万的工 作岗位。而目前这一地区并没有得到充分利用， 有些土地甚至被荒废。 一个叫做“制造浪潮” (Making Waves) 的有关中央滨湖区的详细规划对发展前景提出了具体意见 (Dill and Bedford ， 2001)。中央滨湖区的发展 被认为对多伦多的未来至关重要，为此，三级

53、政府(联邦、省及市 )都为中央滨湖区的开发设立了基金，并且设立了一个“中央滨湖区建设机构” (Waterfront Revitalization Corporation)。图 2 多伦多城市结构市中心区外围的 4 个次中心区 (centres) 被确定为混合用地，这里仍可以建设一些大型建筑，但它们 的体量要比那些在中心区和中央滨水区的要小。每一个次中心都有相关的详细规划。城市干道 (avenues) 是贯通多伦多市的主要道路。更为密集的城市干道将有待建成，不过各中心区内的道路密度将会比现在有所减少。在多伦多旧城，城市干道两旁一般都是23层的建筑，这些建筑大多底层为商店，而上面的 12层为公寓；

54、而在那些新近开发的地区，干道两旁则一般都是单层购物中心， 购物中心周围为停车场。有关城市干道的具体规划方案还有待进一步研究，因为城市干道将决定整个城市 的整体轮廓线。就业区 (employment districts) 是中心区之外的现有工业和办公楼区。这些地区将继续作为工业和办 公用地，这里存在大量的工商业投资机会。潜在的、不断增加的工作岗位也使得这些地区显得尤为重要。绿地 (green spaces) 是指河滩及城市中的主要公园用地。 除上述用地外，城市中所有其它地区均只允许进行低密度开发。上述城市结构概况主要用于表示城市中哪些地方可以进行高密度开发。多伦多规划所注重的另外一个 方面，就是

55、要使规划程序简化和灵活。有关这一原则的关键部分，就是去除一些过去规划中常用的硬性建 筑测量指标，取而代之的是使用比较灵活的概念去实现控制，这使得人们对“好的规划”的理解也与过去 有所不同。比如新规划就将过去以限定容积率和高度为考虑的原则，改为以美学标准作为考虑的原则。新 规划认为，一个好的建筑不仅要其自身美观，更应与周围环境相融合。事实上，现在许多多伦多人，包括 规划师、建筑师、政治家及媒体工作者等，都热衷于在多伦多建造高层建筑，这与二、三十年前注重发展 低层建筑的规划理念大相径庭。多伦多规划将会带来什么影响？多伦多规划于 2002 年 11 月正式生效。这一规划受到了普遍的赞誉，因为人们相信

56、它将能有效地阻止 城市向郊区的持续扩展。规划建议将尚待开发的主要城市道路建成多功能的城市大道，这将有助于提高全 市人民的生活质量。广大市民都感到，中央滨湖区将有潜力成为城市中一个最为特殊的场所。多伦多规划 的总规划师 Paul Bedford 被评价为对多伦多卓有贡献的英雄，城市最热情的宣传者(Hume， 2004) 。不过，多伦多规划对城市规划和发展到底会产生怎样的影响，它是否可以帮助多伦多在全球城市的激烈竞争中脱 颖而出，现在说来还为时过早，目前也无法断定新规划会对多伦多居民的整体生活水平带来何种程度的正 面影响。然而，通过对于新规划的初步分析，人们意识到了一些值得关注的问题。首先，从规划

57、师的意图来讲，就是想使规划变得简略而灵活。但是就有批评认为，新规划过于简略和 灵活。比如，规划中把有些土地的用途定义为“混合用地” (m ixed use) 。尽管城市中的许多用地无论从 现在的发展模式来讲，还是从将来可能重新开发的模式来讲都大不相同，但它们都冠以“混合用地”。比 如在充满高层高密度建筑的中心区的某些用地，与低密度的城市郊区的某些用地都叫“混合用地”。这就 显示出新规划对于土地用途的定义过于笼统和简化，对于多伦多这样一个庞大而复杂的城市来说，普遍认 为应该对土地用途有更为详尽的定义。 不过，这也许正体现了官方有意对多伦多规划框架放松管制的意图， 对土地用途进行比较笼统的定义是为

58、了促进所有地产的总体发展。类似的情况还有，在规划对于城市结构的构想中，将城市的一些地区定义为高密度区，但是具体每一 块用地上到底多高的密度是适合的， 规划并没有明确指出。 规划师们希望最终能够做出更具体的详细规划， 他们也希望能够针对城市干道做进一步的研究，但这些工作不可能在短时间内完成。另一个让人关注的问题是， 新规划并没有促成居民参与到规划过程中， 而是相反地将居民拒之于门外。 有关密度估算方面的情况就是一个例子。在旧规划中，建筑密度有明确的指标，普通市民也可以利用这些 数据参与有关规划的讨论。尽管开发商经常试图突破这些限定指标，但他们无法改变规划的要求。新规划 取消了密度指标，这使得规划

59、讨论的框架完全不一样了。判断建筑或规划的好坏已不再以数据为标准，而 是以抽象的美学概念为标准。在探讨一个开发项目是否美观以及是否与周围环境相融合方面，一般居民的 意见远远不能匹敌于发展商所雇用的专家及建筑师的意见。因此，将密度指标从规划方案中去除，将使有 关多伦多规划的公共讨论会更多地以专家的意见为主。这种趋势实际上在规划制定的过程中就已经存在了。规划师们并没有像以往一样广泛地接受公众的意 见，而只是邀请一些商界和社区领袖来参与讨论。在普通市民中，只有少数人被邀请参加了介绍一般信息 的会议，大部分居民只能通过电子邮件来表达自己的意见。毫无疑问，如果扩大公众的参与程度，将使规 划制定的过程耗费更

60、多的财力和时间，而制定这样一个拥有 250 万人口的城市规划也确实是一项艰巨的任 务。人们可以推测，多伦多规划是否能够成为一个继往开来的成功规划，还有赖于在实施过程中公众是否 有更多的参与机会。结论多伦多规划改变了规划理念和方法，为我们提供了在21 世纪初对一个世界城市进行规划的实例。在规划中对城市开发的控制采取了更为灵活的政策，这无疑有助于使多伦多成为吸引房地产投资的热土。但 是，灵活的控制手段又使得普通居民对规划和开发发表意见的机会减少了。长期以来，在何等规模上进行 多伦多市的规划一直是一个不断探索的课题，而多伦多规划也正属于这种探索的一部分。在加拿大，上级 政府可以直接影响其所属城市的规

61、划和建设，多伦多规划就是这种体制下的一个典型产物。要想使多伦多 能够真正有效地进行规划并得到发展，或许应该在总体上大大加强多伦多市政府的权力，但这在可见的未 来还是不可能实现的 (Rowe，2000； Young and Keil ， 2003) 。加拿大以外的城市规划师，包括中国的城市规划师在内，或许可以从多伦多规划中借鉴某些经验和教 训，其中包括如何在规划政策方面处理好灵活性与可预见性的矛盾，如何在规划过程中处理好公众参与与 专家控制的矛盾等。规划师们也需要寻求能够使城市规划与区域规划同时进行的方法。这些都是世界各国城市规划工作者所面临的问题，对于这些问题，各国又都会有不同的解答，因为各个地方都有各自的特殊情况。然而，各国规划师之间的相互学习却是必不可少的。