强化养老保障制度建设

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1、强化养老保障制度建设一、我国养老保障制度存有的主要问题（一）没有建立全国统一的体系由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促动劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的国家级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：1 、城乡覆盖面的差别。 2006 年末，全国参加基本养老保

2、险的人数大约是 24091 万人，只占全国应该参加养老保险总人数的24.3%。而在参保的人数中，城镇参加基本养老保险的人数是18649 万人，占城镇应保人数的64.8%；农村参加养老保险的人数是5442 万人，占农村应保人数的9.9%。城乡覆盖面的比例为18： 1,城乡养老保障覆盖面的差 别巨大。2 、所有制差别。就城镇来说，机关事业单位和国有企业员工的参保率高，外资企业、私营企业以及灵活就业人员的参保率低，发展很不平衡。而且企业与机关事业单位的养老保障实行的是双轨制。机关事业单位的个人不需要交纳保险费，各种养老保障资金由国家财政承担，而企业职工要承担相当一部分保险费用，并且享受的待遇要远远低

3、于机关事业单位人员。3 、地区差别。我国是按照属地化原则来建立基本养老保障制度的，实行的是地方统筹保障基金的方式。不同地区之间统筹比例参差不齐，以企业交付的养老费为例，河北规定为16%，北京、天津为18%，上海为 25.5%。这就造成各地养老保障负担轻重不一，因而养老保障待遇也不同。东部地区的养老保障待遇普遍高于中西部地区。这些差别导致养老保障固态化的现象：机关事业单位的员工不愿意到企业去工作，国有企业员工又不愿意到非国有单位工作，东部地区不愿意接收中西部地区转移过来的养老保险关系。其弊端是制约了劳动力的自由流动，不利于建立全国统一的市场制度。（二）统筹层次偏低按照国务院颁布的社会保险费征缴暂

4、行条例，各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率，其初衷在于保持政策的灵活性，以便各地结合实际情况因地制宜。但是，这个政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。当前，全国只有12 个省份实现和基本实现养老保险省级统筹，其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一，违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的水平就越强。统筹的层次越高，抵御风险的水平也越强。而且，强制推行的基本养老保障统筹层次越高，越能体现养老公正原则。即使从全国来看，养老保障基金累积节余在

5、持续增长，但我国三分之二以上的省区收不抵支，形成全国性的养老支付危机，没有在全国范围内实现公平、公正。（三）资金筹措比例不恰当企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中，企业担负着筹资的绝大多数责任，要支付员工工资总额的20%作为员工的养老保险基金，加上其他的强制性保险项目，企业缴款达到了职工工资的 28%左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上，企业负担了养老保险资金的72%，个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提升，负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是，养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在 1997年才开始建立企业职工的养老保险

6、基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。但是，以前没有退休金积累的 3000 万己退休职工和在新制度建立以前参加工作的在相当长的工龄内没有养老金积累的在职老职工共欠下了约 8 千亿元左右的巨额养老金负债。退休老职工的养老金又不能不发，于是社保机构只能现收现付，拆东墙补西墙，致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临，养老保险金支付的风险越来越大。（四）基金的保值增值面临困难1997 年国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除预留相当于两个月

7、的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”即使2001 年 12 月 13 日财政部、劳动和社会保障部联合发布了全国社会保障基金投资管理暂行办法，允许全国社保基金适当投资于证券、股票，其比例不得高于40%。但是，该办法中所称的全国社会保障基金是指由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，并不包括由企业和个人缴纳的社会保障基金。政策的天平偏向了社会保障基金的安全性，忽视了其收益性。而养老保障基金的增值是养老保障基金筹措的一个重要渠道。按照规定的途径，扣除通货膨胀因素，养老

8、金无法增值。以2004年为例，该年物价上涨了3.90%，而养老基金收益率仅有3.1%，这就意味着如扣除价格因素，那么 2004 年我国养老基金的实际收益率为-0.8%。二、完善我国养老保障制度的对策（一）建立全国统一的城镇基本养老保障制度在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规 定、统一标准、统一征收和统一管理，实现全国范围内养老保障的公 平，以此促动劳动力的自由流动。当然，我国当前的养老保障只能是 广覆盖、低水平、可持续、促发展型的，只保障居民的基本生活需要， 不能像过去那样实行无所不包的“大福利”、“高福利”。建立全国 统一的城镇基本养老保障制度、消除所有制差别和地区差

9、别，不但是 必要的，而且是可行的。可从以下几个环节着手付诸实施：1 、全国城镇所有就业人员（包括机关、事业单位工作人员和各种性 质企业的员工）都要交纳养老保险金，个人和单位交纳的比例要统一， 建立养老保障资金的个人账户，全国联网、全国流通，由劳动和社会 保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号合一，个人和 单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用 于职工养老，不得提前支取。职工如果意外死亡，个人账户中的个人 缴费部分能够继承。2 、个人账户全国范围内通用，职工更换工作单位时，其个人账户上 全部储存额随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存 钱就行了。员工只

10、要拿着自己的社保卡一查就知道，单位有没有替自 己交养老金，账户上总共有多少钱。3 、当职工达到法定退休条件退休时，个人账户储存额成为计算其养 老金的基本依据，这有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于 扩大养老保险覆盖面。国家再根据当时的生活水平，由中央财政按同 一个标准给全国所有退休人员以适当的补贴。退休人员持有养老保障 卡，在任何地方都能够到国家社会保障机构指定的银行领取养老金。（二）逐步建立农村基本养老保障制度农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。我国农业生产又以户为单位，具有相当大的分散性，农民的生产和生活风险也相对比较 大，并且农村经济市场化水准越高，这种风险性就越大。农业产

11、业的 这些特点决定了农村更需要养老保障。但是当前，我国农村居民因为 受耕作的土地数量限制，其收入上升的空间不大，而且因为农村人口 众多，国家还没有充足的资金在农村建立和城镇一样的养老保障制度。农村的养老保障制度在一个相当长的时期内只能是自成制度，持续发展完善。当务之急是针对农村贫困问题突出的现状，强化农村的最低生活保障制度建设，然后是建立强制的农村养老保险制度。所以，十七大报告指出，要完善城乡居民最低生活保障制度，探索建立农村养老保险制度。农村养老保障资金筹集的渠道能够有三种。一是国家的投入。比如德国政府对农民养老金项目的补贴达到项目总支出的70%。二是强制农业和农民自身积累（好比是企业和职工

12、交纳养老金），可考虑将土地补偿费、土地使用费、农村个人和农业产业化经营所得税等收入的一部分划入农村养老保障基金，并做到专户专存。三是非农产业和城市对农村的支持。比如，西欧国家希腊和丹麦都要征收专项所得税附加，用于农村养老保障。希腊还要征收农产品的消费税，通过这个方式，城市居民支持协助农民。（三）改革城镇养老保障资金的筹措机制一是调整财政支出结构，增加养老保障支出在财政总支出中的比例。制定和实施养老保障政策，促动养老公平，是政府的主要经济职能之一，这是人类文明发展的趋势。世界各国都非常重视对养老保险的投入。加拿大中央财政用于养老保障支出的比例为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，而我国公共财

13、政支出中养老保障支出不足15%。二是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从19521978年，职工实际平均工资年均增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增至 1978 年的36.5%，其中很多年份甚至高达40%以上。显而易见，国有资产中相当一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝聚起来的，或者说国有资产的一部分是过去国有企业职工养老保障权益的沉淀。所以，改革过程中的转轨成本不是通过增加企业缴费来解决，只能由政府来承担。变现部分国有资产来补偿国有企业职工过去的养老保障权益也是完全合理的。三是调整企业和职工的缴费比例。

14、针对企业负担过重的实际，可适当降低企业的缴费比例，提升职工的缴费比例。（四）增强养老保障资金的管理，找准保值增值途径在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收，建立养老保障资金的个人账户，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上，个人账户全国联网、全国流通。在此基础上，再由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理全国的账户基金。这样就能够有效地防范地方政府的违规风险，保证资金的安全。至于养老保障资金的保值增值，从国际实践来看，只有三种模式。一是以英美为代表的购买国债模式。美国社保制度建立70 多年来，始终采取购买国债的方式，大约年利率在7%左右，20

15、07 年5 月发布的年度报告显示，其资产已高达1.2 万亿美元，全部购买了国债。英国发行的特种国债称之为“尼罗（Nilo ）”，截至2005 年，英国“国家保险基金（NIF） ”余额为291.03亿英镑，几乎全部持有“尼罗”。二是以日、韩为代表的产业投资的东亚模式（ 2000年以来逐渐试探进入资本市场）。三是基本没有投资的欧洲模式（因为人口老龄化的原因，绝大多数欧洲国家在现收现付制下没有明显的余额积累）。鉴于产业投资模式还处于探索阶段，鲜有成功的经验（包括日本和韩国等），根据我国国情，还是采取购买国债的模式比较好，建议政府发行利率高于通货膨胀率的特种社保债券，这样既能够从制度上完全杜绝养老保障资金的风险，又能使国民分享国民经济高速发展的成果。摘要：我国养老保障制度未建立全国统一的养老保障体系，养老保障统筹层次偏低，养老保障资金筹措比例不恰当，养老保障基金的保值增值面临困难等问题。为完善我国养老保障制度，文章建议建立全国统一的城镇基本养老保障制度，逐步建立农村基本养老保障制度，改革城镇养老保障资金的筹措机制，增强养老保障资金的管理、找准保值增值途径。关键词：我国；养老保障制度；对策强化养老保障制度建设