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1、以审判视角审视城市房屋拆迁中存在的问题-关于常州城市房屋拆迁问题的调查与思考近年来,随着常州特大城市建设步伐的不断加快，城市房屋拆迁力度的不断加大，因拆迁引发的各类纠纷呈成倍递增趋势，有的甚至还引发了大规模的集体上访，城市房屋拆迁工作已成为我市城市建设中的一大焦点和难点问题。 一、房屋拆迁中存在的主要问题 1、评估工作不能到位，致使被拆迁房屋的面积、价值等评估与实际状况有出入。一些被拆迁人抵触情绪大，拒绝评估人进场评估，这样评估人就只能依据房产证确定拆迁面积，对面积误差无从确定 ，同时由于对装修情况也无从进行正确评估，影响了补偿款的正确计算，而拆迁部门如果依据这种不准确的评估报告作出裁决，矛盾
2、就会更加激化。当然，实践中也存在一些评估单位和评估人员因业务不精通，对有关法律政策的理解不一致，或缺乏工作责任心，工作草率，甚至故意弄虚作假，从而导致评估面积及价值与实际不符，由此引发纠纷。 2、裁决程序存在瑕疵。一是裁决主体与实际不符。二是裁决部门将没有送达的评估报告作为裁决依据，这不符合法律规定。按照规定，对被拆迁房屋的评估报告必须送达给被拆迁人，被拆迁人如果有异议还可以申请重新评估，因此裁决部门不能把没有送达给被拆迁人评估报告作为裁决依据。三是送达程序不规范。在审判实践中，遇到很多裁决书都没有送达被拆迁人。主要原因是由于被拆迁人抵触情绪大，有的拒收裁决书、评估报告，有的公然撕毁裁决书和评
3、估报告，还有的甚至对送达裁决的执法人员采取进行围攻、殴打。还有一些执法人员图省事，怕麻烦，在可以直接送达的情况下采取邮寄送达，而一旦因被拆迁人拒收而退回时，就一厢情愿地认为已送达。 3、拆迁单位死扣法规条文，对被拆迁房屋性质认定不准确、补偿面积不足。我市现行的对被拆迁房屋营业性质的认定与省条例不完全一致，认定营业用房的标准比较苛刻，从而导致被拆迁人不接受补偿安置方案，矛盾难以协调。拆迁人出于自身利益考虑，在遇到诸如破墙开店等改变房屋用途但未办产权证变更手续的，一般都适用常州市城市房屋拆迁管理办法（“市办法”），认定为住宅用房。有的拆迁单位片面理解法规条文，对应属补偿范围的合法建筑，未进行补偿，
4、从而引发纠纷。实践中，因对法律、法规和政策理解不一致、对一些房屋的特殊组成部分及辅助设施的性质理解不一、对装潢费用的补偿标准操作不一等，导致了大量拆迁纠纷的发生。 5、区位价过低，拆迁与“安置”严重脱节。虽然我市的补偿标准根据形势的变化也进行了几次调整提高，但与当前房价的上涨的速度相比却很不协调，拆迁补偿款与购买住房实际应付出的费用相去甚远，导致一些被拆迁户无力购置新房，甚至连二手房屋也买不起。 6、政府有关部门及一些基层组织配合不够。因拆迁引发各类纠纷涉及到社会的稳定和广大人民群众的切身利益，各级民政部门理应积极做好因拆迁导致被拆迁户生活困难的救济工作。但在实践中，民政部门存在偏面理解法律，
5、做法不尽合理。如对符合最低生活保障条件的被拆迁人，在其房屋拆迁前可以享受救济金，但在其房屋被拆迁并领取补偿款后，一些民政部门却将拆迁补偿视作被拆迁人收入，而以被拆迁人已有收入，已丧失最低生活保障条件为由，拒发城市居民最低生活保障金，从而引发诉讼。在拆迁安置过程中，各基层组织理应积极协助拆迁工作人员及行政执法人员做好法律法规和政策的宣传工作，做好拆迁矛盾化解决工作以确保城市建设的顺利进行，但实践中有些居委会的干部对待城市拆行表现得不够主动和积极，有的由于自己本身就是被拆迁户，拆迁涉及到自己的利益，因此对拆迁存在对立情绪;有的则害怕被拆迁人将矛盾转向自己，怕承担责任，从而对拆迁采取不闻不问，尽量躲
6、避，对拆迁工作和行政执法人员的工作不予协助和配合。特别是在被拆迁人有抵触情绪，对拆迁不予配合，不让拆迁人员进屋评估时，以及执法人员送达法律文书时，一些居委会干部不配合做劝说和宣传工作，导致被拆行人的抵触情绪更加强烈。 二、存在问题的原因 上述问题的存在，原因是多方面的，从审判实践和调研中掌握的情况来看，主要有以下几个方面。 1、法规政策存在冲突，导致执法尺度不一。主要体现在：（1）房屋性质的确定。省条例规定，对领取工商营业执照并已持续营业一年以上的，在拆迁时应当参照营业用房进行评估，而我市对营业用房性质认定与上述规定不一致。按市办法的规定，对营业房和住宅房的认定，在市办法施行之日起，取得工商营
7、业执照的，应当按房屋所有权证书上标明的用途或产权档案中记录的用途进行评估。规范性文件的冲突导致了执法尺度的不统一，增加适用法律的随意性，导致了补偿的不合理，加大了拆迁人与被拆迁人间的利益冲突，也增加了拆迁部门拆迁及法院审理、执行和协调的工作难度。 2、城市建设的速度和社会经济发展的速度不同步。如在一些危旧房改造过程中，城市建设的主管政府及其行政机关本身并无先期资金投入，全凭相关的开发政策，通过开发商的商业开发来实现这一系列工程，而开发商追求最大商业利润的根本宗旨和政府当初向被拆迁人“送温暖”、“取民心”的主观愿望不可能一致。一部分被拆迁人的家庭经济状况属于社会低收入阶层，拆迁前他们尚能勉强糊口
8、生存，拆迁后因付不起高昂的新旧房差价而可能处于居无定所，无法维持正常生活地步。由于补偿款与实际投入相对甚远，特别是现在人们喜欢装修很时尚，也投入了大量的人力和财力，而依照有关规定，房屋拆迁时对装修的补偿却是十分有限的。 3、拆迁人在实施拆迁过程中，对与拆迁相关法律法规及政策的宣传不够，有些程序不够规范，工作态度和工作作风的不谨慎引起被拆迁人的反感，以致产生拆迁纠纷，形成诉讼。 此外，个别被拆迁人的不健康心理作祟，依然存有吃社会主义大户的心态，无理争三分，挑唆和盅惑部分被拆迁人哄闹，给政府和法院施压。 三、应采取的对策 拆迁工作的好坏事关改革、发展、稳定的工作大局，认真做好拆迁安置工作，妥善解决
9、拆迁安置过程中的矛盾纠纷具有十分重要的现实意义。通过对在审判中发现的存在问题的梳理和原因分析，我们认为，要切实解决拆迁安置纠纷，应采取如下对策: 一是切实解决法律法规冲突，统一安置补偿尺度。建议市政府以国务院和省条例为依据，调整并适当放宽营业用房的认定标准，对破墙开店等改变房屋用途但未办产权证变更手续的，在拆迁时应当参照营业用房进行评估处理，同时责令其补办有关手续，补缴依法应当缴纳的费用。建议市政府在认真调查研究的基础上，参照不同地段的商品房价格，调整并适当提高全市房屋拆迁的补偿标准。对于商品房价格升幅较大的地段，应大幅提高区位价标准。对同一地区的、同一类型的房屋在拆迁补偿时，要执行统一的标准
10、。对弄内小店不应按住宅房120%标准进行补偿，而应参照营用房补偿。此外，还应统一规定并适当提高房屋装潢的补偿标准。 二是各级行政机关在拆迁过程中提高依法行政意识，充分贯彻执法为民思想，切实解决被拆迁人的实际困难。要实事求是的地确定房屋性质、安置途径和补偿标准，切实解决被拆迁户购房难问题，对一些确无能力购房的，要尽量采用产权调换的方式进行安置;对于一些以开店谋生，确实没有其他生活来源的被拆迁人，在做好拆迁安置的同时，还应尽可能帮助落实就业岗位，切实解决被拆迁人就业难问题，或者帮助安置门面房，使其继续开店谋生;拆迁主管部门在拆迁纠纷进行裁决时，必须严格依法办事，既要严格执行程序，又要严格适用实体法
11、，同时要做好法律、政策的宣传工作，以求达到利益公平，取得较好的社会效果。因为拆迁人实施的拆迁行为是一种民事行为，拆迁人与被拆迁人因拆迁所形成的关系是一种民事法律关系，因此在处理拆迁纠纷时必须坚持公平原则，调解原则，尽量促使拆迁人与被拆迁人的利益平衡。据此，建议拆迁裁决机关在对拆迁纠纷进行裁决时，增设调解程序。 三是必须加大对拆迁人员的培训力度，进一步提高拆迁人员的综合素质。针对我市拆迁队伍的扩大，人员素质参差不齐，法律政策水平不高的状况，建议拆迁主管部门必须加大对拆迁人员的培训力度，加强对负责拆迁裁决人员的业务培训，尤其是对国务院、省拆迁条例，市拆迁办法及建设部新出台城市房屋拆迁估价指导意见和
12、城市房屋拆迁行政裁决工作规程的培训，使裁决人员能迅速掌握和熟练地运用这些法律法规和规章的规定，迅速提高法律政策水平。拆迁人员在实施拆迁过程中，要加强有关法律政策的宣传，耐心做好被拆迁人的思想工作，努力促使其服从和服务于城市建设大局，坚决杜绝衙门作风和简单粗暴的工作态度。 四是各有关单位要通力协作，形成全力，切实解决拆迁安置矛盾。规划、国土、房管、民政、公安、工商等政府职能部门及有关单位和基层组织要积极配合建设等部门和法院开展拆迁安置工作。应严格按照拆迁法规、政策规定，履行拆迁项目的审查及拆迁过程中的监督职能，同时，依照严格按照拆迁条例规定履行好各自的职责。尤其是规划、房管、公安等部门应加大对房
13、屋使用的管理力度，对于改变房屋用途的，应促使其到有关部门办理审批手续;工商部门必须依法严格营业执照的发放条件，严格把关，对于仅有经营场所，而未办理营业用合法使用证的，一律不予登记发照，防止在拆迁过程中产生遗留问题。各级民政部门应加大对因拆迁安置引起生活困难的社会弱势群体的保护力度，正确认识拆迁补偿款的性质,对因拆迁安置导致生活困难的被拆迁人，应及时进行救济,给予社会保障。 五是多做思想疏导工作，加强法制和政策宣传力度。政府各职能部门，尤其是拆迁主管部门要充分利用新闻媒体和其它有效载体宣传特大城市建设对实现“两个率先”、加快沿江开发的重要意义。使广大老百姓能树立大局观念，从大局考虑，不过分计较个
14、人利害得失;大力宣传国务院和省条例、市办法和其他有关拆迁的政策规定，进一步提高人民群众对有关拆迁的法律、政策的认知度，要使拆迁法律和政策做到家喻户晓、深入人心;法院受理此类案件后，也要继续做宣传和协调工作，尽量促使拆迁人与被拆迁人双方达成拆迁安置补偿协议，妥善化解矛盾。 六是健全监督机制，加强廉政建设。拆迁主管部门在拆迁裁决中，应严格按照法定程序，当好居中裁决的公正人，避免使被拆迁人产生误解，形成对立情绪。同时也要认真履行好法律赋予的职责，对拆迁人实施的拆迁行为进行规范，对拆迁过程中弄虚作假、不平等对待被拆迁人的情况予以干预，一经查实，要进行依法处理。要拓宽拆迁行政行为接受外部监督的范围和渠道
15、。目前对行政拆迁行为主要是在法院受理后才接受司法审查，而在自觉接受社会各部门和广大人民群众的监督方面还须建立相应的制度，增强可操作性。 七是尽快建立和健全行政强制执行机制，确保城市拆迁工作顺利进行。国务院条例规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门依法申请人民法院强制拆迁。根据上述规定，只要被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，政府就可以责成有关部门强制拆迁;根据最高法院司法解释规定，拆迁主管部门申请法院执行其裁决的，必须等三个月的起诉期限界满以后。因此两种执行方式比较，政府责成有关部门强
16、制拆迁的效率要比申请法院强制执行的效率高，而且这也比较符合拆迁工作的需要。据此建议政府尽快建立政府强制拆迁的机制。另外，这一执行机制可以先在市政拆迁项目中试行。 八是建议政府放开房屋评估政策，进一步健全市场评估机制。国务院条例第二十四条和省条例第十五条、第十六条、第十八条规定，对被拆迁房屋和安置房屋进行房地产市场评估。根据上述规定，应当逐步去消房屋评估搞政府定价，逐步建立和健全市场评估机制。首先由拆迁人和被拆迁人在政府核定的评估机构中选择评估机构，然后由评估机构根据被拆迁房屋区位基准价以及房屋的周边环境、交通和商业服务便利程度、公共事业设施配套状况等因素来评估出被拆迁房屋相对实际的价格。目前可以参照同类地段二手房价格进行评估。这种做法比较符合国务院和省条例的规定。
以审判视角审视城市房屋拆迁中存在的问题
