有关农村土地流转问题的法律思考探讨研究报告

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1、-关于农村土地流转问题的法律思考有关农村土地流转问题的法律思考作者李志文摘 要农村土地制度改革是保证国民经济可持续开展的重要问题，也是解决“三农问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和开展入手，从法律、法规的角度对其进展解析，并借鉴当前农村土地流转的经历，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。关键词 农村 土地改革 土地流转 土地是农业开展最根本的生产资料，也是农民最根本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如

2、何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧*的人地关系，成为保证国民经济可持续开展的重要问题，也是解决“三农问题的核心所在。一、当前我国农村土地承包的现状和开展十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中别离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的开展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入开展和农村城镇化建立进程的进一步加快，整个农村的产业构造、农民就业构造和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受

3、到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近效劳于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，局部地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下困难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一

4、计良策。二、农村土地流转的法律解析土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过?中华人民*国农村土地承包法?以下简称?农村土地承包法?，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进展土地承包经营权流转。第十六条第一款规定：“承包方依法享有承包地使用、收益和

5、土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保存其土地承包经营权或者允许其依法进展土地承包经营权流转。该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“一平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进展土地承包经营权流转；二不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；三流转的期限不得超过承包期的剩余期限；四受让方须有农业经营能力；五在同等

6、条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为开展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这一条明确说明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提

7、高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。2005年1月19日农业部颁发?农村土地承包经营权流转管理方法?，于2005年3月1日起正式实施。?农村土地承包经营权流转管理方法?以?农村土地承包法?为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进展规*。2008年10月12日，?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。国家法律、法规及政策的出台

8、及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速开展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。三、农村土地流转的分析在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经历。下面我们来看几个例子：市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业构造的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的效劳手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益

9、明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益到达了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广阔农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。我省贺州市八步区总人口63万人其中农业人口52.7万人，行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收

10、入；促进了农业构造的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的开展。*市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向开展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示*村取以往之经历，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。1、土地置换村集体与农

11、户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。2、承包户自主有偿或无偿转包承包人把自己承包的局部或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。3、租赁租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较兴旺地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进展果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳

12、租赁费，租借农地进展高新农业生产或开展休闲农业。4、股份合作集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效抑制了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村充裕劳动

13、力从土地解放出来开展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。 四、农村土地流转的困难结合我区实际情况，地域广*，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。2、由于缺乏市场监视机制，一局部土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规*，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷

14、案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。3、流转程序、手续不规*。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是局部流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进展。4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为到达短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进展掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。 另外，笔者在司

15、法实践中，也常随到一些农民土地纠纷的问题，比方：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。五、土地流转制度的建立和完善从农村经济开展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最正确效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建立，使土地流转规*化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：一规*土地登记制

16、度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。?土地管理法?第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体包括屯集体、村集体或乡集体向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上表达农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其次，对农民承包地发放农户承

17、包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保存承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以局部地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。二科学进展土地规划。土地是生存与开展的根底，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的根本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的根底上，以保护耕地和控制非农业建立用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用构造和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保

18、护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地构造和布局，因地制宜开展农林牧副渔各业。其次、合理安排建立用地。确保重点建立工程的用地需求，其他种类建立用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建立用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建立占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。三加快土地整理、复垦和开发。1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建立农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地

19、整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡镇村企业建立、小城镇建立、农田水利根本建立待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建立必须统一规划、同步进展。要及时复垦工矿建立新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田根本建立和水利建立同步进展

20、。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进展可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源缺乏的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。四加强村庄和集镇规划建立管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡镇土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建立用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、*围和用地规模，从严控制村镇建立用地，加强农村宅基地用地方案管理。同时积极推进农村建立用地整理，促进土地集约利用。五准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者,它监视土地资源的合理

21、运用,监视农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好效劳。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等效劳工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田根底设施建立，为农地流转创造良好的环境。另外，农村土地流转改革的同时，要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土观念

22、，减少农民对土地的直接依赖，同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，去除农民离土后的后顾之忧。参考文献：1、?市通州区农村土地流转成效显著?，搜狐财经。2、?*市农村土地流转新情况、新问题?，*农业信息网3、王玮、梁云龙著?钦南区农村土地流转“转出一片新天地?，转自?*日报?2009年7月2日。4、*国学著?贺州市八步区农村土地流转的探索与实践?，*农业信息网，2009-01-245、?*将全面推行农村集体土地入市?来源：21世纪经济报道.nctudi. 2009-11-18 6、叶檀?新土地改革决定中国农村未来? 来源: 青年报2009-11-23 7、朱

23、明芬著?递进式推进农村土地改革?，转自?*行政学院学报?2008年第6期，P67-71。8、尹娟燕著?论我国农村土地改革存在的问题及其完善兼评农村土地的私有化?，转自?财经界?2008年5期，P155-156。9、林浩滨、何亦名著?农村土地流转问题初探?，载自?农村展望?，2003年9期，P15-16。10、班婵著?浅谈当前农村土地流转问题?，载自?农村经营管理?2004年12期，P42-43。11、王满富著?浅析农村土地流转问题?，载自?前沿?2003年第8期，P59-61。 12、安海岗著?关于我国农村土地流转问题的思考?，载自?资源与产业?第9卷第1期，2007年2月。13、何晓丽著?我国农村土地承包经营权流转制度探析?，载自中国论文下载中心。14、黄建水、栗丽著?中国农村土地流转问题的法律思考?，载自?政法论坛?2001年第6期. z