最新中国金融市场小额贷款专业研究报告

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1、内容摘要如何向农村人口提供金融效劳，是农村经济开展必须要解决的问题，也一直是各国政府面临的挑战。小额信贷的开展为解决这一问题提供了全新的思路。小额信贷是对传统正规金融机构和非正规金融机构信贷方式进行创新的结果,作为面向穷人的创新金融工具，小额信贷在一些区域获得的成功引起了开展中国家的关注和借鉴。我国农村金融市场开展缓慢，信贷资金供求矛盾突出，政府扶贫贴息贷款运行效率不高，难以从根本上改变农村金融状况，适应农村经济进一步开展的需要。现阶段，我国农村金融改革与创新的方向为：培育多元化的农村金融组织，建立竞争性的农村金融市场，充分发挥农村金融机构对农村经济的支持作用。小额信贷正是在这一背景下引入我国

2、的，以促进我国农村金融市场主体的多元化和农村金融机构经营方向的转变。小额信贷作为金融创新的成果，在我国开展经历了四个阶段：非政府组织引入、农业银行与政府扶贫部门模仿、农信社推广和商业性小额贷款公司四个阶段。利率问题、政府职能的定位问题、非政府农村小额信贷组织的地位与未来开展问题、人员素质问题等是制约农村小额信贷在我国顺利开展和农村金融创新的关键因素。新时期，要以农村小额信贷的开展为契机推进我国农村金融创新，从放松对农村金融市场的管制、转变政府职能、完善相应法律法规等方面入手，大力开展商业性农村小额信贷，培育多元化的竞争有序的农村金融市场。本文主要由以下五个局部组成：第一局部介绍了农村小额信贷产

3、生的背景、原因以及农村小额信贷的开展，并对国内外相关文献进行综述。文章的第二局部对我国农村小额信贷中存在的问题进行详细阐述。文章第三局部全面、深入、系统地对中国小额信贷与农村金融创新进行理论分析，并对我国农村小额信贷的运行机制进行详细阐述。文章的第四局部对开展我国小额信贷提出相关对策建议。最后是本论文的结论，对重要理论进行回忆。关键词：小额信贷；农村金融创新；政府补贴AbstractHow tohelp farmer households in financeis an important problem for the development of rural economy . It is

4、 also a challenge for governments in all countries .The practice and development of microfinance offers a brand-new thinking for solving this problem . Microfinance is the result of the innovation to traditional irregular credit modes and regular financial institutions . As an innovative financial i

5、nstrument to poor people , the success of microfinance in some regions has caused some concerns from the developing countries.For a long time , the rural financial market has developed slowly in our country .The contradiction between financial supply and demand is outstanding ,the governmental subsi

6、dized loans program for the poor has not been operated effectively ,therefore it can not improve the rural economy once and for all .And in present stage , there have been the directions of rural financial innovation :to develop plural rural financial institutions ,to build competitive rural financi

7、al market ,to make rural finance fully play role to support rural economic development .Microfinance was rightly introduced in above background ,to promote the pluralism of the participants in Chinas rural financial market and to change the operating direction of rural financial institutions .As the

8、 achievement of rural financial innovation ,microfinance in our country has experienced such four stages as: introduction made by non-governmental organizations , imitation done by Agricultural bank of China ,governmental aid-the-poor department ,popularization done by rural credit cooperative and s

9、mall loan company . In order to promote rural financial innovation in our country by taking the development of microfinance as a turning point ,we must start with transforming the government functions ,relaxing financial regulation and deepening the innovation of rural financial system . The issue o

10、f interest rates ,the functions of the government ,non-governmental organizations and the status ,future development and the quality of personnel of rural microfinance companies are the key factors to constraint the smooth development of rural microfinance and rural financial innovation .At present

11、stage ,we should take the development of micro-credit as an opportunity to promote Chinas rural financial innovation .Through deregulation of the rural financial markets ,the transformation of government functions and deepening the reform of rural credit cooperatives and other aspects, we can create

12、 a harmonious ecological environment in rural financial market and attract more funds to cultivate a diversified ,competitive and orderly rural financial market.This paper mainly consists of the following five components :the first part explores the founding background and reasons and the developmen

13、t of rural microfinance ,and analyzes the developing process through a review of domestic and foreign relevant literature .The second part of the paper explains the problems of rural microfinance .The third part of the article carries out a comprehensive and in-depth research on the rural microfinan

14、ce and Chinas rural financial innovation , and explains the operating mechanism of rural microfinance .The forth part of the article proposes countermeasures of developing microfinance in China .The final part of the article gets the conclusion, and also looks back on the important theory .Key word

15、: microfinance ; rural financial innovation ;government subsidy目录第1章 绪论1选题背景及研究意义11.2 文献综述2研究方法与结构安排6第2章 中国小额信贷中存在的问题82.1 非政府组织小额信贷82.1.1 非政府组织小额信贷的根本情况及主要特点82.1.2 非政府组织小额信贷开展中存在的主要问题92.2 政府推动型小额信贷102.政府推动型小额信贷的开展11政府推动型小额信贷中存在的问题11正规金融机构小额信贷122.3.1农村信用社小额信贷产生的条件分析12信用社小额信贷产品分析14信用社小额信贷的意义与创新152信用社小

16、额信贷存在的问题152.4 小额贷款公司17小额信贷公司产生的背景18商业性小额信贷的进展情况及存在的问题20第3章 中国小额信贷与农村金融创新的理论分析223.1 中国农村金融市场与小额信贷理论分析22农村信贷市场道德风险和逆向选择分析22农村信贷市场的“失灵现象分析24扶贫信贷资金政策失效理论25小额信贷产生的理论分析273.2 小额信贷运行机制28小额信贷的小组贷款和连带责任28还款机制和社会担保293.2.3 社会惩罚31中国农村金融创新与小额信贷32金融创新的根本理论32我国农村金融创新的背景33小额信贷在我国农村金融创新中的意义和作用34第4章 小额信贷的政策建议35重新定位政府的

17、作用35逐步放开小额信贷市场35放松金融市场准入限制，促进多个农村金融市场竞争主体有序竞争354.2.2 建立专职小额信贷机构是近期工作的重点364.2.3 培育我国竞争的农村金融市场环境36发挥农信社主力军作用，适时组建扶贫银行，完善农村金融市场体系37第五章 小额信贷的结论38参考文献40致谢43第1章 绪论长期以来，如何向农村人口提供金融效劳是各国政府所面临的问题。进入20世纪90年代，前东欧国家经济转轨，拉美与东南亚金融危机频发，这些都昭示了市场机制并非万能的，而在培育有效率的长的过程中，仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持它。斯蒂格利茨的理论框架为：农村金融市场并非完全竞争市场，尤

18、其是放款一方金融机构对于借款人的情况根本无法充分掌握不完全信息，如果完全依赖市场机制，就无法培育出一个社会所需要的金融市场Stiglitz Weiss,1981; Stiglitz, 1989；张元红等，2002。因此，政府应当在农村金融市场中发挥一定作用。但对于政府在农村经济中的作用应慎重看待，在界定政府与市场的作用时，不慎会陷入“政府干预论的陷阱之中，尤其像中国这样长期由政府主导型国家，并未完全消除传统体制禁锢，经济中仍然面临 预算软约束现象。由不完全竞争市场理论得出：并非完全不需要政府干预，而是采取什么方式使得农村金融市场得以开展，如何向农村人口提供有效的金融效劳，解决中国农村经济开展中

19、资金约束的“瓶颈问题。目前，中国农村金融领域存在着诸多的问题，从宏观层面来说主要是正规金融机构无法满足广阔农村地区的居民的有效需求，而民间金融的外部监管未能到位，处于一种无序情况的开展中；从微观层面讲，主要是金融机构自身经营举步维艰，而农户长期受贷款难而困扰其开展。所有这些问题，集中表达在农村金融中供给与需求的出现严重失衡。事实上在农村金融领域，农村信用社本身的开展存在较多问题，因此，农户的金融需求长期得不到满足。首先，农村金融供给总量十分有限，且资金外流现象十分严重。由此，产生了基于中低收入群体信誉的小额信贷，为解决农村开展中的资金短缺问题提供一种创新性思路。作为“资金到户最有效的工具，小额

20、信贷能够扫除农户尤其是贫困农户难以直接获得资金的盲区，发挥一种新型的补充性的支农功能。但是小额信贷毕竟是一种新兴事物，存在着很多不确定性，国际上也暂无完善的制度可供借鉴。我国正处于经济转型时期，社会经济环境与成功开展小农信贷的国家存在着差异性，小额信贷的引进与推广需要在摸索中适应外乡特征。小额信贷在我国的开展还有很多不可预见性和难题需要探讨。所以在新形势下，以提高农户资金供给和解决“三农问题为目的，研究小额信贷在我国农村金融创新中开展所存在的问题具有十分重要的现实意义。1.2 文献综述小额信贷Microfinance工程是孟加拉吉大冈大学经济系教授尤努斯博士在1976年发起的一个行动研究工程，

21、探讨穷人进入适宜的金融信贷系统的途径。尤努斯博士撰写了许多文章，但多限于对其工程运行模式的客观及描述。目前各国学者均多以孟加拉乡村银行Grameen Bank、印度尼西亚人民银行Bank Rakyat Indonesia、印度尼西亚Kredit Desa银行和国际社区援助基金会FINCA发起的村庄银行为例，对小额信贷进行理论分析，尤以世界银行的专家和美国大学的学者居多，如美国哈佛大学的Jonathan Morduch教授、世界银行的Mark Pitt博士和Shahidur Khandker博士以及美国密西根大学的Albert Park 博士等。国内研究主要以中国社科院农发所杜晓山和吴国宝等人在

22、一些地区仿照孟加拉模式建立小额信贷扶贫组织为始，对我国小额信贷实践和理论进行了研究。目前中国农科院农经所汪三贵等越来越多的国内学者和机构关注此课题。刘大耕1999认为小额信贷在八十年代中后期广泛流行与开展正是金融自由化理论，特别是金融深化理论和金融创新理论的成果。小额信贷外表上是一种扶贫创新和组织创新，实质上是一种金融创新，使农村金融制度创新和运行机制创新的一种表现方式。汪三贵认为，小额信贷应该是一种比拟理想的针对农村金融市场特点的金融效劳模式，特别是在目前中国常规贷款对满足农村需要无能为力时，更需要通过小额信贷模式来支撑农村金融市场 在接受?财经?采访时。同时刘大耕1999的研究说明，从合理

23、合规角度考虑，印度尼西亚BRI的商业银行模式 印尼BRI可以认为是商业化运作小额信贷向农村金融领域提供金融效劳的典型代表。可能更适合中国国情，BRI各种创新和巨大成功为中国现有农村金融机构，特别是农村信用社开展小额信贷，实现小额信贷的信贷业务主流化、商业化、持续化经营提供巨大启示。美国学者Morduch认为小额信贷是一种向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的小额贷款，并保持了高还贷率的扶贫到户方式Morduch,1993。其他观点认为，小额信贷指存款和贷款两方面的小规模的金融效劳，其效劳对象是城乡低收入阶层。小额信贷所提供的贷款范围包括各种创收活动：农、牧、渔业、微型非农企业等，因此，小额信

24、贷常与微型企业的开展联系在一起姚先斌、程恩江，1998；相对于民间信贷而言，小额信贷是一种制度化、组织化的，按照商业化原那么经营的，为穷人提供信贷效劳的一种信贷方式吴国宝，1998。小额信贷是专指向低收入阶层提供小额度的持续的信贷效劳活动杜晓山、孙假设梅，2000，这一概念，是伴随着在亚洲、非洲和拉丁美洲的开展中国家，以贫困群体和低收入阶层为效劳对象的几种微型金融方法逐渐扩展和不断取得成效的，包括个人信贷、小组信贷、微型企业信贷和村银行信贷等多种不同模式。各种模式的小额信贷均包含两层含义：第一，为大量低收入和贫困人口提供金融效劳，即小额信贷工程一定规模的展开和效劳于目标群体层的含义；第二，保证

25、小额信贷机构自身的生存和开展，即小额信贷机构的持续性的含义。国内小额信贷机构那么认为：所谓的小额信贷，是指对于现行的商业信贷、政府贴息优惠信贷，转由贫困农户特别是贫困农户中的妇女承贷、不需抵押担保、小额度整借零还、借款者以小组和中心进行互助互督互保的扶贫形式云南省小额信贷协调领导小组办公室等，1997；或将其概念描述为：通过特定的小额信贷机构为具有一定潜在负债能力的穷人提供信贷效劳，以帮助他们摆脱贫困的特殊信贷方式国务院扶贫办小额信贷调研小组，1998。就小额信贷的目标而言，可以分为两种观点。第一种观点强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的BRI、BKD为代表；第二种观点那么更注

26、意工程对改善穷人经济和社会福利的作用，以孟加拉的GB为代表。目前普遍认为小额信贷扶贫追求的目标可分为短期目标和长期目标。成功的小额信贷对扶贫的短期目标为：第一，使扶贫资金直接到户，并且直接瞄准贫困户；第二，高还贷率保证了贫困农户所用资金返回到经营机构，从而使扶贫资金能够持续地发挥扶贫的作用；第三，同工程管理和技术效劳使贫困户经营成功，从而到达扶贫的效果。同样，小额信贷的长期目标为：第一，将贫困人口改造成为具有新的综合素质和能力的人口群；第二，使小额信贷经营机构实现平衡节余、持续开展。根据工程的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为三大类型：第一种类型，主要是以探索我国小额信贷效劳和小额信贷扶贫的

27、可行性、操作模式及政策建议为宗旨，主要依靠国际机构捐助或软贷款资金，以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验工程；第二种类型，主要是借助小额信贷效劳这一金融工具，以实现2000年扶贫攻坚任务为宗旨的，主要依靠国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，政府机构和金融机构农业银行为运作机构的政策性小额贷款扶贫工程；第三种类型，农村信用社存款根据中央银行再贷款为资金来源，在地方政府的配合下，开展对农户小额信用贷款和联保贷款。在分析小额信贷产生的原因及背景时，大量文献集中论述以下两个观点：第一，穷人无法在正规金融市场取得信贷支持。Liedholm和 Mead的研究说明，单个穷人的信贷需求是小额的，

28、但他们缺乏抵押和担保的财产，而且资金在生产和消费中的使用是混淆在一起的；第二，非正规金融方式的启示。在正规信贷市场上无法进入，而贴息贷款对穷人的信贷需求无能为力时，Adams1992,Bouman1995,Ardener 和Burman1995等人的研究发现 ，非正规金融机构比正规信贷市场更具有优越性。而国内外诸多学者又从两方面研究正规金融机构小额信贷可以称之为小额信贷的“正规化是国际开展的新趋势：一是原有开展小额信贷的非政府组织NGO如何转变为正规金融组织；二是正规金融机构小额信贷业务的条件以及怎样开展小额信贷。Jeffrey Poyo and Robin Young1999对拉美国家小额信

29、贷业务正规化的探讨。在拉美国家，小额信贷的商业化已经走到了世界前列，许多实施小额信贷的非政府组织NGO已经转变为正规金融机构。他们的研究认为，这种转变主要是基于小额信贷可持续开展的考虑，由于NGO并不是真正意义上的金融机构，无法开展存款或其他业务，利用捐助资金和资助贫困资金开展业务受到较多限制，因此，越来越多的NGO开始寻求转变为正规金融机构，以此来扩大业务获得盈利。同时，面对剧烈的银行业竞争，许多中小金融机构一般无法与大的银行对抗，于是将眼光落在对新市场的开拓上，而小额信贷市场却拥有巨大的潜在需求，并且，一些小额信贷机构的成功也证明了小额信贷市场存在盈利空间，因此，这些正规金融机构也开始着眼

30、于小额信贷业务的开展。Nimal A Fernando2003的研究认为，在小额信贷领域，NGO转变为正规金融机构主要是为了确保机构可持续开展。在1996年11月，来自16个国家的17家正规金融机构包括由NGO转变的金融机构在美国就“商业银行正规金融机构开展小额信贷的问题进行专门研讨。其后，和Liza Valenzuela1997根据这次会议的相关资料，研究了正规金融机构开展小额信贷业务所具有的优势和面临的障碍等问题，并总结了参会金融机构在开展小额信贷方面的一些经验。另一个比拟典型的研究是Liza Valenzula2001研究。Liza Valenzula对开展中国家1990年以来的53家降

31、低贷款规模进入小额信贷市场的正规金融机构所经营的小额信贷的相关经验进行了总结。认为正规金融机构进入小额信贷领域存在许多优势，如大量广泛的分支网络加速市场的渗透，在提供存款效劳和支付业务方面的经验等。他还认为，由于大多数开展中国家存在着大量的低收入人群，小额信贷市场的盈利空间，对于商业银行来说也是一种吸引力。吴国宝2003认为，由于正规金融机构在争取小额信贷开展的合理规章和政策环境方面具有优势，他们主要指中国的农村信用社很可能将在中国的小额信贷的未来开展过程中扮演着越来越重要的角色。陈浪南、谢清河2002在分析中国小额信贷实践中存在的外部环境与内部机制的诸多矛盾和问题根底上，认为小额信贷本身就应

32、当被理解为一种市场经济行为,中国小额信贷组织的性质应该界定为金融中介机构，政府应为小额信贷的开展提供良好的政策环境。何广文认为2002与农村贫困地区普遍存在的扶贫小额贷款相比，农村正规金融机构开展小额信贷有较大优势，主要表现在：资金实力更加雄厚；与信用评级制度相结合，有利于金融文化、信用观念的培育；贷款的直接本钱与间接本钱均较低等。并认为何广文，2002农户小额信用贷款模式。在一定程度上解决了金融机构与农户贷款博弈中长期存在信息不对称和小额信贷的高固定本钱问题，使得农户求贷难和金融机构放款难问题得到缓解。同时，该模式还根据常规贷款记录决定后继放款或累增额度，形成动态鼓励机制，这样有利于农户建立

33、主动还款意识，实现了农户贷款的较高回收率，制度绩效明显。但在该模式的推动中还需要进一步完善对农户贷款鼓励机制，改善信息披露和信息搜集技术。王景福2002对黑龙江省牡丹江市的农村信用社推广小额信贷进行实证分析，认为小额信贷作为一种金融产品创新，在满足农户信贷需求、调整农村地区信贷市场结构、产业结构以及提高农户信用水平等方面起到积极作用。但在实际操作中还存在着一些问题，如供需矛盾突出、业务风险缺乏有效的躲避等。张春迎2002分析了农户小额信贷和扶贫小额信贷的不同，认为作为一项金融活动，农村信用社小额信用贷款其实是实行贷款营销的现实选择。但其要持续性经营还需要有相应的支农配套措施。汤敏2003认为，

34、农村信用社小额信用贷款的开展首先是要让参与小额信贷的金融机构盈利，这是这些金融机构愿意扩大并能持续提供小额信贷的根本保证，同时要防止政府部门对小额信贷的过度干预。在组建商业性农村小额信贷机构方面，20042006年连续三个中央1号文件中，均提出了创新农村金融供给的思路，鼓励有条件的地方在严格监管和有效防范金融风险的前提下，允许私有资本、外资等参股，积极兴办直接为“三农效劳的多种所有制的金融组织，探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的商业性小额信贷组织。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，并引导农户开展资金互助组织，以此

35、培育竞争性的农村金融市场。在这种指导思想的支配下，从2005年5月开始，中国人民银行推动了山西、贵州、四川、陕西、内蒙古五省(区)由民营资本经营的“只贷不存商业性小额贷款机构的试点。同时，外国金融机构，如花旗、汇丰、亚洲开发银行等也于2005年通过不同的方式支持或参与我国农村小额信贷业务。2006年11月22日，银监会公布了?关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的假设干意见?。允许以“低门槛、严监管方式，在中西部东北和海南省的县(市)及县(市)以下地区以及其他省(区、市)的国定贫困县和省定贫困县,允许各种组织和个人进入农村金融市场，通过投资、收购、新设方式建立多

36、种多样的农村银行业金融机构。本文着力于在我国农村金融创新的大背景下，在小额信贷相关理论和小额信贷运行机制进行经济学探讨的根底上，对我国小额信贷的运行机制及开展中存在的问题展开分析和评述。本文拟运用信息经济学、制度经济学等相关理论知识，采取逻辑演绎、归纳推断、比拟研究等方法在逻辑推理的根底上结合博弈模型，对我国小额信贷的运行机制现状及开展中存在问题进行研究，并提出对策建议。本文的结构安排如下：第一章是本文的绪论，包括选题背景和已有相关理论研究的综述。第二章对小额信贷中存在的问题的进行分析阐述。本章主要介绍四个阶段我国小额信贷开展的根本情况和主要特点，重点分析各阶段小额信贷开展过程中存在的主要问题

37、。第三章对中国小额信贷与农村金融创新理论进行分析。论述了正规农村信贷市场对贫困人口发生信贷失灵的原因。用微观经济学有关市场失灵理论和信息经济学有关寻租理论对小额信贷和贫困农户的关系进行分析，通过分析小额信贷运行机制如何缓解农村金融中普遍存在的信息不对称问题，说明小额信贷是非正规金融机构为贫困农户提供贷款的最正确途径。通过分析小额信贷的社会担保机制说明小额信贷高归还率的真正原因。第四章在已有的理论支撑下，针对上述分析，上文列举的开展障碍和国外经验分别从政府定位逐步开放小额信贷市场等方面提出了促进我国小额信贷开展的建议。其中包括对小额信贷自身组织机制和资金运营机制的改进意见，对构造适宜小额信贷开展

38、的外部环境的建议。最后是本文的结论。本文注重理论演变的延续性，对重要的理论进行了回忆。同时本文强调现实意义及实用性，紧密围绕我国的实际情况展开理论阐述和分析，具有较强的现实指导意义。第2章 中国小额信贷中存在的问题我国最早的小额信贷可能从1981年联合国国际农业开展基金会IFAD在内蒙古8旗县开展的北方草原与畜牧开展工程开始。不过直到1993年以前，我国的小额信贷工程，根本上都只是国际援华扶贫工程的一个组成局部或特殊的一种资金使用方式而已吴国宝，2001。我国具有完整意义上的小额信贷最早出现在1993年年底，中国社科院农村开展研究所在孟加拉乡村银行信托投资公司GT和福特基金会的资金和技术支持下

39、，在河北易县组建了我国第一个由非政府组织操作的专业化小额信贷机构易县信贷扶贫合作社。这标志着我国小额信贷开展的开端。在此后的十余年中，我国小额信贷开展已经经历了四个阶段。本章主要介绍四个阶段我国小额信贷开展的根本情况和主要特点，重点分析各阶段小额信贷开展过程中存在的主要问题。2.1 非政府组织小额信贷1993年年底到1996年10月，小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术逐渐传入我国，并主要在国际资金附有优惠条款的软贷款或者捐赠资金和技术的援助下，由国内的非半政府组织操作并开始运行的。这些小额信贷，在技术上绝大多数借鉴孟加拉乡村银行传统模式下的小组借贷形式。后来也有少数工程采取村银行模式和个

40、人贷款模式。中国社科院农发所在试点中组建“扶贫社，以探索小额信贷在提高我国扶贫信贷资金的使用效率和克服“贫困农户获贷难、贫困农户还款难和信贷投放机构生存难问题时的有效性为宗旨。在河北易县信贷扶贫合作社成立之后的两年中，又在河南及陕西的虞城、丹凤和南召先后成立了类似的“扶贫社之外，另一个有代表性的是由联合国方案开发署援助的非政府组织小额信贷工程，并由我国商务部国际经济技术交流中心工程办公室从1995年开始运行，后又推广到天津和河南的局部的城市地区，为下岗职工提供微型金融效劳。 非政府组织小额信贷的根本情况及主要特点在这一阶段，小额信贷试点主要通过工程型小额信贷方式进行。这一阶段的明显特征是：在资

41、金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，根本上没有政府资金的介入；人们重点探索的是孟加拉乡村银行模式小额信贷工程在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重工程运作的标准化。如目标群体为低收入客户，进行强制储蓄，实行较高利率，提供技术培训等方面的非金融效劳，执行小组联保、中心会议、连续贷款制度，等等。但在某些方面的具体细节上，结合当地的实际情况进行了创新，如在小组基金方面，小额信贷用户在还清第一轮贷款后，可以自愿取回小组基金；在2-2-1放款制度方面，对老成员从第二轮贷款开始取消2-2-1的放款规定，实行一次性放款；在中心会议和每周还款方面，有些小额信贷组织延长了会议召开和还款的周期：在贷

42、款额度方面，也在不断提高。 非政府组织小额信贷开展中存在的主要问题1小额信贷的组织结构问题由于中国特殊的体制问题，许多小额信贷机构依赖于政府组织或政府或党委的某个部门建立起来，缺乏职能上的独立性。管理人员不能专职化和专业化，表现出明显的机构缺位，这一方面是由于非政府小额信贷组织的地位不明确，稳定性较差;另一方面是由于非政府小额信贷组织实力有限，自负盈亏，追求财务上的可持续性，因而难以提供较好的工资待遇，人员报酬同正规金融机构的人员报酬相比相去甚远，难以吸引较高素质的人才。目前，非政府小额信贷组织操作层次的工作人员主要是从社会招聘而来的，根本上没有金融专业背景。而大多数的小额信贷组织缺乏合法地位

43、，只有一局部小额信贷组织作为实验工程获得人民银行的批准，相当大量的组织包括小额信贷作为综合开展方案一局部的那些组织是在民政部门注册，并为获得经营贷款业务的许可，只作为社团法人，在法律的边缘运作。由于无合法的地位，几乎没有正常的筹资渠道，资金来源渠道非常单一，效益难以提高，严重制约了非政府小额信贷组织的可持续开展，而且这种状况也不利于农村金融市场的开展。要真正形成既协调有序又富有竞争效率的农村金融市场，必须给予市场竞争主体以平等的法律地位。2小额信贷的宏观环境问题金融管制有待于进一步放开，首要的是利率问题，在小额信贷利率设计问题上就陷入了一种“两难的境地：如果利率较高，势必造成市场占有率的降低和

44、业务覆盖面的萎缩，在同信用社的竞争中处于更加不利的境况;如果利率较低，就难以做到工程的财务收支平衡和机构的可持续开展。因此，市场利率化将有待于小额信贷的健康成长。国外较成功的小额信贷工程的实践证明，贫困农户愿意而且能够承当得起相当于甚至高于商业利率的小额贷款利率。关键的问题并不在于利率的上下(在一定限度内)，而是在于贫困农户能不能得到开展所需要的资金，以及小额信贷资金能不能真正给贫困农户带来较高的收益率。尽管小额信贷工程下贫困农户自由选择工程，但在指导和引导农户进行工程选择、提高工程成功率和收益率方面，小额信贷工程仍有很大的开展空间。3非政府组织小额信贷资金来源方面的问题。从资金方面考察，非政

45、府组织小额信贷机构的开展面临着资金来源方面的约束，资本金来源单一，金额少而且不稳定。除了寻求赞助与捐助款项以外，几乎没有正常的筹资渠道。一旦现有资金渠道出现问题，不得不终止。非政府组织专业性小额信贷因其没有获得合法金融机构的资格，不能吸收社会存款，而且由于没有或者几乎没有自有资产而不能从正规金融机构或金融市场上获得抵押贷款，这种状况限制小额信贷的持续性开展。在资金来源得不到保证的条件下，小额信贷管理层很难充分考虑机构的可持续开展，从而从长远开展的角度规划和设计小额信贷的制度，工作人员也难以全身心地投入到工作中去，他们很难知道自己究竟能在那儿工作多久。从客户方面考虑，借款用户对小额信贷机构的持续

46、开展缺乏信心，如果用户知道或猜测到为他们提供贷款的机构有一天会因资金来源枯竭而停业，那么他们也就不可能将小额信贷机构当作自己的组织，一旦连续贷款的预期消失了，用户不还款的道德风险就会增加。如果发生这样的情况，小额信贷机构的生存将会更加困难。因此，要彻底解决这一些问题，除了非政府小额信贷组织自身的开展壮大外，还需要一个良好的外部环境：政府出台政策，解决非政府小额信贷组织的合法性问题；深化金融体制改革，使正规金融机构真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的经营主体和市场竞争主体，缩小非政府小额信贷组织与正规金融机构在人员待遇方面的差距。2.2 政府推动型小额信贷政府推动型小额信贷是在扶贫贴息贷款扶贫

47、目标偏离问题突出，贷款到户率低和贷款归还率低，扶贫任务重的背景下，在借鉴非政府组织小额信贷经验的根底上产生的。政府推动型小额信贷以其实力雄厚的扶贫信贷资金，在加快贫困人口脱贫进程方面效果明显。但由于自始至终存在体制和宏观政策方面的困境。尽管对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户，做出过奉献。但它的根本目标是实现政府扶贫任务效劳，企图解决扶贫到户和还贷难问题，而没有长期持续开展的目标和措施。政府推动型小额信贷的开展1996年2000年，中央的政策决议在政府小额信贷扶贫中起到重要作用。1996年，中央扶贫开发会议提出扶贫资金不仅要到县，而且要到村到户。由于，扶贫资金到村到户工作量大，需要完善的金融组

48、织网络，需要适宜的形势和制度。正是在这种背景下，小额信贷作为一项扶贫政策被政府采纳。这标志着小额信贷由非政府组织、社会团体，主要利用国外资金进行小范围试验，转向了以政府和指定银行操作，以使用国内外扶贫资金为主，在较大范围内推广。随着国家扶贫政策的演进，我国政府机构和农业银行中国农业开展银行主导的“政策性小额信贷工程，在一些有NGO小额信贷经验的省区如山西、四川、云南、河北、广西、贵州等地区迅速开展起来，国务院扶贫办系统、民政部门、社会保障部门、残疾人联合会等先后参与其中。另外，于1998年，1999年前后，占我国扶贫资金大局部的扶贫信贷资金，由中国农业开展银行管理，各地扶贫社代理发行，重新划归

49、农业银行管理直接发放到户。政府推动型小额信贷中存在的问题1政府部门和农业银行金融业务部门之间的关系难以协调，难以保证小额信贷工程的成功。基于过去中国经济工作中存在的“一放就乱、一统就死和农村金融合作基金会开展中问题丛生的教训，中央政府已明确这类工程的借贷关系应发生在农行和农户之间，而政府主导的“扶贫社或“扶贫工作站应为中介效劳机构。而事实上，政府小额信贷扶贫工程目前由政府部门和农行联合发挥作用已成为一种必然与无奈的选择。但由于两者操作小额信贷的目标相差较大，直接导致了两者在小额信贷工作中行为的不一致，不协调。加之政府长期以来形成“干预嗜好，因而政府推动型小额信贷经营工程效益低下就在所难免。2政

50、府推动型小额信贷制度与宏观政策环境方面的问题。制度经济学认为，一项好的制度安排能够在经济交往中促进秩序，进而鼓励着人们之间的信任与信赖，并减少人们进行合作的本钱 柯武刚、史漫飞著：?制度经济学社会秩序与公共政策?，商务印书馆，2000年版，第33页。只有这样，受到这种制度约束的人们才能在从事该制度设计的经济事项时协调行动，推动经济活动的正常运行。政府推动型小额信贷其根本的制度安排是，政府通过农业银行和扶贫部门以贴息贷款的方式，将扶贫信贷资金直接贷给贫困户。农业银行自筹扶贫资金，在扶贫部门协助下，以低利率对贫困农户进行放贷，利息由中央财政补贴。扶贫新贷款是一种政策性贷款，而作为商业银行，农业银行

51、操作经营，既存在一个商业性的金融机构与政策性贷款业务难以相容的问题。作为以营利为目标的农业银行经营活动的趋利性是必然的。而小额信贷本身的特点决定了其较高昂的经营本钱。由于政府对小额信贷的“干预，使得经营小额信贷难以满足商业银行的趋利性要求，只是农业银行在经过一段时间的小额信贷运作之后，对小额信贷持越来越消极的态度。综合以上分析，很显然，政府小额扶贫工程，自始至终存在体制和宏观政策方面的困境。政府之所以充当主力军，与中国政府组织资源强大和非政府组织发育不完善有关，政府的一些职能缺乏通过非政府组织实现的途径。通过政府与非政府组织的合作，可以推动目标的有效实现。因此，需建立培育非政府组织制度和管理框

52、架，而不是目前这种非政府组织经常在政府组织框架和调理下运行的状况。我国从事小额信贷业务的正规金融机构主要是农业银行和农村信用社，农业银行所从事的小额信贷业务，已经在政府推动型小额信贷中进行了论述。因此现主要分析农村信用社小额信贷的有关情况。农村信用社小额信贷产生的条件分析在中国，非政府组织小额信贷开展的历史较长，并且由国际组织的支持，小额信贷由非政府组织引入我国。在帮助贫困人群脱贫，以及对于传统信贷模式的创新等方面取得了可资借鉴的经验。事实上，只要制度设计合理、组织管理得当、无抵押的面向贫困人群的信用贷款同样可以实现较高的还贷率。由于非政府组织小额信贷资金来源于国际援助和社会捐赠，资金来源有一

53、定的局限性。同时，非政府组织单独建立小额信贷机构的运行本钱较高，中国大局部非政府发放小额信贷仍处于试验阶段。与中国众多的贫困地区农户的资金需求相比，非政府小额信贷远远不能满足需求。20世纪90年代中期，农业银行开始发放国家扶贫贷款。但由于农业银行进行战略调整，收缩营业网点，逐渐淡出农村金融领域。一方面，农村信用社开展小额信贷业务有相对优势：一是农村信用社基层网点遍布农村地区各乡镇，能适应小额信贷发放和管理的要求；二是农村信用社有多年发放农户贷款的经验，有一套比拟成熟的贷款管理制度，有利于做好小额信贷发放和回收工作；三是资金来源相对稳定，防止了过度依赖财政资金和捐赠；四是利用农信社发放小额信贷现

54、有的资源，不需要另设基层贷款机构，从而节约小额信贷的运行费用；五是，贫困地区的信用社通过经营小额信贷，在坚持市场化运作的前提下，可实现保本微利，改进这些地区信用社的经营状况，发挥农信社作为农村金融主力军的作用。另一方面，随着农村经济和产业结构的不断调整，农民对信贷资金的需求日益增多，但信用社等正规金融机构贷款条件严格，手续繁琐，尤其是要求抵押担保，使农民的小额信贷需求难以得到满足，贫困农户融资难问题突出；而从信用社角度，随着信用社改革整顿的不断推进，机构网点，信贷人员减少，而信用社的效益观念和风险意识却在不断增强，对没有抵押担保的农户贷款存在“畏贷心理，很多信用社程度不同地存在着“难贷款。基于

55、上述原因及条件分析，为充分发挥小额信贷在农村金融市场上的积极作用，克服在非政府组织小额信贷实力小及政府推动型小额信贷制度设计方面存在的问题，为农村经济开展提供金融有力的信贷支持，同时以小额信贷的推广为契机，进一步推进信用社的改革与创新。诚然，小额信贷已经走进了正规金融体系之中，正规金融机构的小额信贷已显示出了极大的生命力与盈利性。国外成功的经验说明，正规金融机构小额信贷将在开展中国家农村金融领域发挥作用。从中国农村金融的实践来看，虽然，各种民间金融形式也在发挥着向农户融资的作用，但是其在长期的政策紧闭下，开展是非常落后的，信用社事实上成为农村金融领域中向农户提供贷款效劳的主要金融机构，尽管在如

56、何面向农户提供信贷效劳的方式上仍需要不断探索，但农户小额信用贷款将正规金融安排与非正规金融的运作方式有机结合起来，为中国农村金融开展注入了新的活力。信用社小额信贷产品分析 目前，信用社正在推广实施的小额信贷有两种类型：一是农户小额信用贷款；二是农户联保贷款。农户联保贷款的操作与非政府组织的小组联保贷款相似，因此，这里主要分析农户小额信用贷款的运作机制。信用社农户小额信用贷款作为中国小额信贷开展的转折点，为解决分散小规模经营农户的小额信贷问题提供了新的思路。农户小额信用贷款，吸取了经典的GB模式的合理成分，利用农村社会广泛存在的社会资本，针对缺乏有效抵押担保的农户实行信用放款，有效解决信用社与农

57、户之间由于信息不对称而带来的农户抵押担保难问题。农户小额信用贷款是指信用社给予农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需要抵押担保的贷款。农户小额信用贷款的主要特点是：1以农户为贷款对象；2额度较小，这是由贷款对象的经营活动能力，与信用社所在地区的经济开展水平、贷款对象的年纯收入水平和信用程度等几方面因素来确定的；3实行信用放款，不需要抵押担保、手续简便；4采取“一次核定，随用随贷，周转使用的管理方法，减少了审查、批准环节，节约了交易本钱，提高了效率。具体的实践，农户获得小额信用贷款的过程：图：小额信用贷款程序1建立农户贷款档案。信用社接受农户提出的信用社评定申请，然后由信贷人员对农户生

58、产资金需求和家庭经济收入等情况进行调查，提出信用社状况评定意见。这里，信用社为农户建立了完备的贷款档案，农户贷款档案主要包括以下工程：1姓名、身份证号、住址、联系方式等；2从事生产经营活动的主要内容、收入状况、家庭实有资产状况等；3还款的历史记录；4所在村委会组织的意见；5信用社信贷经办人员意见。2信用评定。信用社以信用社人员理事长、主任、信贷员、局部监事会成员等和农户代表主要是对农户的信誉、家庭经营状况等有所了解的人员，可以选择党支部和村委会成员组成评定小组，对申请贷款农户的社会信用程度、经营能力、家庭经济状况、还款记录情况等方面进行评定，确定农户的信用等级，一般分为一级、二级、三级信用户，

59、或者是优秀、较好、一般信用户。3授信。信用社在对农户信用进行评定之后，根据评定标准划分信用等级，信用社根据农户的信用评定等级，核定相应等级的信用贷款限额，发放贷款证等，贷款证卡以农户为单位发放，一户一证。同时，信用社对评定的农户信用等级每两年审查一次，以便根据农户信誉程度的变化及时变更信用评定等级及相应的贷款限额。4发放农户贷款。持有贷款证卡的农户可以持贷款证卡及有效身份证件，到信用社营业网点直接办理限额内的贷款。对超过农户小额信用贷款限额，借款者本人又无法提供有效抵押、担保的农户小额信用贷款，信用社可采取35户农户联保的方法，贷款利率按照人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，结息方式

60、与一般贷款相同。信用社小额信用贷款的意义与创新农户小额信用贷款是一种非企业贷款，而是一种自然人贷款，也不是工程贷款，对农户的自由资金无严格的比例规定，主要以农户的信誉和归还能力为依据发放的信用贷款，无需抵押担保。信用社农户小额信用贷款，在农户信用等级评定的根底上，又引入信用村的评定机制，这种制度安排对小额信用贷款的顺利进行至关重要。“制度尤其是附属于他们的惩罚能使人们作出既有承诺，能得到切实履行的可靠约定。人的本性是如此，自利的个人经常会满口承诺却在后来忘得一干二净或自食其言。我们的本能在这类时机主义行为中起着很重要的作用。而制度那么有助于为了长期的有效协作而抑制我们的固有本能，信用社小额信用

61、贷款对整体信用程度较高的村和乡镇，评定为信用村和信用乡镇，对这些信用村和信用乡镇的农户，信用社在同等条件下实行贷款优先、手续简便、额度放宽、效劳优先，而对信用村和信用乡镇中假设有拖欠赖账现象的贷款户，取消信用社和信用乡镇资格等等，所有这些具有鼓励与惩罚措施的规定，就是利用制度来抑制人的本能性时机主义行为，促进借贷双方的合作，这是一种靠制度强制形成的信用。信用社小额信用贷款存在的问题在信用社小额信用贷款在全国范围的快速开展及广泛普及的同时，也出现了一些问题，阻碍了农信社小额信贷的可持续开展。深入分析这些问题产生的原因，可以看到，中国的小额信贷之所以迅速开展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以

62、扶贫为目的、渗透着大量行政手段的开展道路。1各方认识的“错位，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力。 1认识上缺乏，操作上违规。 一方面，许多信用社领导受社会信用状况恶化的影响，对小额信用贷款的还款情况存有种种疑虑，没有认识到农户小额信用贷款这一制度安排的科学性，只看到了其信用贷款的风险，没有认识到或不相信其对贷款归还存在的保证机制;只看到了小额信用贷款的较高本钱，没有考虑到其较高归还率给信用社带来的较高收益。同时，不少农信社主任热衷于放大额贷款，原由是能从中得到实惠。同时，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融效劳。而信贷资金的需求者认为这是扶贫款，因此想方法多贷款。而有些地方工作简

63、单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，有的地方甚至把推广农户小额信贷和创立信用村(镇)工作当作一次性“活动来搞，使推广农户小额信贷和信用村(镇)建设性质发生变质，工作难以持久。此外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。 2贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。按人民银行下发的?农信社农户小额贷款管理方法?规定，农户小额信贷贷款基准利率的浮动幅度适当优惠。但农信社在执行过程中，由于过多受政府的干预，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归还都很难得到保障。国际上成功的、得以持续开展的小额信贷实践证明，为了保证小额信贷的可持续开展，必

64、须保持能够抵偿本钱费用的利率水平。因为小额信贷单笔贷款的数额小，本钱费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿本钱费用开支的问题，一旦不能抵偿本钱，农信社便会缺乏开展小额信贷的内在动力，影响到小额信贷的可持续性。2农户小额信贷管理力量薄弱，农信社缺乏足够的资金，操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷“变味，优势难以显现，社会效益削弱。 从当前发放农户小额信贷的情况来看，各农信社一般配备1-2名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的到达4-5千户，如果按10%的农户得到小额贷款的支持，平均一名信贷员要负责200多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作的开展。 目前，许多农信社的资金缺口越来越大。农信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信贷，农信社资金需求量大增;另一方面由于农信社在吸收存款上受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的存款得不到相应的增长;再由于中央银行为支持“三农，要求农信社