农村产权制度改革与生产要素自由流动的研究

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1、. . . . 合法转让权是财产性收入的基础市完善农村产权制度改革加快生产要素流动的调查研究摘要：建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。而合法转让权则是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动的壁垒，放松户籍限制，并逐渐从直接参与土地等生产要素的交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。本文通过对市农地确权和流转的大量案例的调查研究发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来惊人数目的货币财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。本文认为，市完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡

2、间自由流动的系列举措，正是要破除体制机制障碍，赋予农民完整的财产权利，从而提高农民财产性收入，为形成城乡经济社会发展一体化的新格局奠定坚实基础。一、引言中国近年来城市化的加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生的农民，开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服务业转移，向城镇集中。与此相伴随，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了重大变动。城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，统筹城乡发展也因此成为新型城市化的目标，对农村经济制度提出了新的要求。城市化是人口、劳动力、土地和其他生产要素在空间上的大规

3、模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。在可靠的农户经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定可靠的微观制度基础。作为我国西部第一大省的省会城市，市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化的新机会与新挑战。2003年，市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。坚持认为，“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。因此，在

4、大量调查研究的基础上，市委于2008年初下达了关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行），率先启动农村地区新一轮产权改革。这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。为此，在已确立的农户土地使用权和经营权、以与房屋所有权的基础上，全面确立有保障的转让权。明确提出，新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民产权以更为全面和更为多样的涵，以适应城乡一体的社会主义市场经济，为城

5、乡社会经济的持续和进一步发展，奠定可靠的制度基础。“还权赋能”意味着农民获得生产要素的完整财产权利，并由市场发挥配置资源的基础性作用。这意味着，要促进生产要素在城乡间的自由流动，政府需要退出对市场有害的干涉，从直接参与土地等生产要素的交易中逐步抽身而出，从依赖征地的“圈地圈钱”中脱身，彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变。在基本完成农村产改确权的艰巨工作后，按照十七届三中全会的改革精神，在国家相关部门的支持下，市于2010年底相继出台了中共市委、市人民政府关于全域城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见（成委发201023号）和中共市委、市人民政府关于实现生产要素在

6、城乡之间自由流动的意见（试行）（成委发201029号），打通城乡户籍壁垒，保障生产要素自由流动。以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，将“统一户籍”作为“农业户口转为非农业户口”的替代政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。旨在保障劳动力、资金、土地等生产要素自由流动的政策，通过为要素流转和交易提供服务，逐步实现城乡一体的产权市场。这两份文件是自农村产权制度改革以来最重要的后续政策，对统筹城乡的改革的深入具有深远的意义，对全国改革也具有重要的借鉴

7、意义。统筹城乡改革是一个系统的改革，包括了统筹城乡规划、公共服务和基础设施向农村延伸、城乡一体的就业和社会保障体制、把农村社会管理经费纳入财政预算、新型村级治理机制建设、开展农村土地和房屋确权登记颁证工作、实行耕地保护基金制度、缩小征地规模、扩大集体建设用地入市、以土地指标交易带动农村土地综合整治等。其中，建立在确权基础上的要素流转，是提高农民财产性收入的关键，也因此成为整个统筹城乡改革的物资基础和核心容。此外，相应的配套政策则是改革必不可少的保障。例如，在确权颁证后，如何保障要素流转中农民的利益不被侵犯、农村财产权与行政权的关系如何处理、土地使用权的期限如何确定、如何体现农地的金融功能等问题

8、，都是亟待探索的题目，需要在实践中积极面对。课题组几年来在市调查研究获取了诸多农村土地流转的案例。通过对这些案例的整理和分析发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来惊人数目的货币财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。无数事实证明了一条简单的道理，合法转让权是财产性收入的基础。目前，全面实现生产要素自由流动所面临的最大的障碍是征地制度。要促进生产要素自由流动，就要缩小征地围，推进集体建设用地直接入市，逐渐替代原有的国家征地制度，并最终过渡为城乡统一的建设用地市场。在土地整理、挂钩、联建、集体建设用地开发经营与公开流转、土地指标交易等方面都有全方位的尝试，因此，实践

9、已经并正在为中国积累建设用地市场流转机制的全方位经验。这些实践经验，尤其是产改以来的的城乡土地流转，有必要进行系统总结，并形成可供全国借鉴的经验。本文第二节从理论角度指出，农村产权缺失、城乡要素市场分割导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后，而改革正是改变这种现状的有益尝试。第三节对市农村集体建设土地流转的案例进行实证分析，指出合法转让权是提高农民收入的基础。第四节探讨若干产权改革和和要素流动中的配套问题。第五节简要总结。二、农村产权制度改革与生产要素自由流动的意义1. 城乡要素市场分割导致城市化滞后城市化水平低、城市化落后于工业化是我国改革开发以来一直面临的状况。正是在这样的背景下，市于2003

10、年提出了“三个集中”的建设思路，通过工业、农业与农民居住地空间位置的改变，增加城市集聚能力，提高土地资源配置效率，促进城市化发展。因此，加快城市化是一系列改革的初衷，而破除阻碍城市化的体制机制障碍则是这些改革措施的目标。中国城市化水平偏低的原因主要是城乡分割的二元体制，包括户籍制度、土地制度、金融制度在，限制了生产要素的自由流动，阻碍了城市的集聚。尽管中国农民工向城市的流动是世界上最大规模的移民，但由于农民工难以在城市获得户口，因此也就难以享受到与户口绑定在一起的许多社会福利，例如医疗、教育、住房保障等，从而难以在城镇定居，实现真正的城市化。农民工之所以常被称为“流动人口”，就是因为他们往往没

11、有在城市永久定居的计划，所以频频返乡；而返乡不仅是为了过年过节，也是为了照看农村的土地、房屋等财产，为将来回到农村居住做准备。由于“流动人口”消费率低，收入主要被寄回农村用于修房，这种非永久性的城市移民显然对于拉动需、提升城市服务业水平大为不利，也严重的阻碍了农民工城市化的进程。也就是说，中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”滞后上。除了户籍制度造成劳动力市场的城乡分割之外，土地制度造成的城乡分割更为明显。1998年土地管理法修订之后，城市化进程中对农民土地处置的制度安排可以概括如下：第一，城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有；第二，农民的承包地服从用途管制原则，只能农地农用；第三，

12、农地变成建设用地，必须实行征收或征用。农村集体所有土地转为国有，政府按土地的原用途给予不高于30倍的补偿，其中包括了对农民失去土地的补偿和无法务农的安置补助。可见，凡农村土地转为城市建设用地，必须经过征地的过程。由于粮食安全和耕地保护的压力，中国在1997年以后实施了严格的用途管制，土地的非农化使用要经过严格的程序，这更加强化了政府垄断城市土地一级市场的供地制度。总之，在我国由政府主导的城市化进程中，土地要素流动并服务于城市建设的过程完全由政府掌控。其中，中央政府在全局上控制新增城市建设用地的数量，并以行政命令的方式将计划建设用地指标分配到各地，而这种分配方式的一个自然结果就是“按行政等级配置

13、土地和空间资源”。 而地方政府则通过“规划征地收储出让”的一系列行为，控制了新增城市建设用地的位置和城市发展的方向。可见，土地要素在城乡间的流动尽管迅速，却并不自由。土地要素流动的不自由造成了一系列后果，从而影响到城市化进程。首先，存量农村集体建设用地缺乏合法的入市通道，不能服务于城市化，严重降低了土地利用效率。一方面，“空心村”等资源浪费现象严重。另一方面，尽管农民缺乏合法获得土地增值收益的机会，但他们却是土地的所有者和直接控制者，缺乏合法的渠道，就会转而以“”的方式争取利益。以城市近郊区农民为代表，他们或是建设厂房出租，或是修建“小产权房”出售，却不会主动遵守规划和规章。由于政府对分散的地

14、权信息掌握严重不足，当农民在利益驱动下形成一致行动时，政府想要“依法”取缔用地和违章建筑无疑难上加难。执法的无力又进一步刺激了乱修乱建，造成小产权房的无序发展，严重阻碍了土地的有效利用和城市化进程的质量。其次，政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”的规则与城市化集聚的趋势并不一致。对于大量资源愿意集中的某些地点，可能因为其行政级别不够高，而无法争取到足够的土地资源发展城市化。相反，对要素大量流出的地区而言，其政府发展城市化的举措又显得逆经济规律而动。结果形成了土地与空间资源配置的“两不经济”城市化不足与城市化过度并存。最后，在人民公社时代形成的农村集体土地制度下，集体建设用地以福利方式分配

15、，既产生了“取得无代价、不占白不占”的局面，也造成了“出让无收益”的状况。以成员权分配土地的使用，而不承认农民对土地的财产权，这种做法与城市化所要求的要素自由流动有根本冲突。因此，一方面农村建设用地扩迅猛，另一方面，转让的限制却让这些非农建设土地无法合法的服务于城市化。加上城市建设对耕地的占用，就出现了城市和农村“两头挤占耕地”的现状，耕地保护堪忧。在劳动力、土地市场出现城乡分割之外，资金的流动也存在明显的城乡分割。农村经济发展的落后，很大程度上来源于农村资金的缺乏。而农村资金的缺乏，与农村资源的产权和金融功能欠缺密切相关。简言之，城乡要素市场分割导致了中国城市化滞后的现状，促进生产要素在城乡

16、间的自由流动是加快城市化的关键。2. 农村产权缺失导致城乡差距拉大要素市场的分割与流动可以被看成是表象，而其实质则是要素的产权问题。劳动力、土地和资金市场的城乡分割，其共同根源是农村产权的缺失。允许农民进城打工，实质上是将最重要的资源人力资本确权到个人，从而打通了城乡劳动力市场。的户籍改革，更是要为农民工无条件提供各种城市的福利保障，让个人享有的人力资本权利彻底实现城乡一体。土地制度的改革，则是要实现“同地同权”，赋予集体土地与国有土地一样的转让权和抵押权，从而消除城乡土地市场的分割，并带动农村金融的发展，消除资金市场的障碍。产权改革不仅是消除城乡要素市场分割，加快城市化的基础，还具有重要的现

17、实意义，那就是事关城乡收入差距。在城市化进程中，城乡收入差距拉大越来越成为引入注目的大问题。一方面，建立在征地制度基础之上的城市化模式，为地方政府提供了“土地财政”。现行的征地制度，远远超出了公益用地的畴。非公益性用地，不管用于商业地产或是住宅开发，甚至是高尔夫球场的建设，一律都由地方政府低价从农民那里征收。高涨的地价成为地方政府征地、卖地的最好激励，深刻影响了地方财政结构，使土地出让收入逐渐成为地方政府的主要财源之一。2010年，全国土地出让收入高达2.9万亿元，基本由地方政府支配。与此同时，全国预算财政收入8.3万亿元，其中地方本级收入仅4万亿元。即使考虑到中央对地方的税收返还和转移支付，

18、土地出让收入也相当于地方预算财力的一半。另一方面，作为征地中的另一方，农民负有土地被国家征收或征用的义务，虽可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。在“土地财政”膨胀的同时，由于农民缺乏从土地分享城市化高收益的机会，城乡收入差距拉大。从图1可以看出，尽管工资性收入差距缩小，但财产性收入差距的拉大，导致城乡居民总收入差距逐渐拉大。图1：城乡居民收入比城乡收入差距的拉时也使得城乡关系紧、社会矛盾凸显。一方面，农民普遍对征地拆迁存在抵制倾向，出现了许多冲突甚至是暴力事件。另一方面，农民自发争取土地利益的尝试层出不穷，却大多处于状态，严重挑战了我国法律的严肃

19、性。社会冲突的频发和城乡收入分配不公都与农村产权缺失密切相关。城市化的顺利进行，迫切要求增加重新界定农村财产权利，以最终维持城乡关系和谐。具体到而言，农村产权改革除了要解决城乡收入差距问题，还试图为改革增加一道“保险阀”，防止改革中出现伤害农民利益的现象。在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。坚持认为，“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。因此，于2008年初启动新一轮农村产权改革，切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源，保护农民在城市化和要素集中、流动中的合法利益，并

20、以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。总之，农村产权缺失、城乡要素市场分割是导致了城乡收入差距拉大和城市化滞后的主要原因。完善农村产权制度改革、加快生产要素在城乡间自由流动的做法，抓住了当前城市化、城乡统筹中问题的关键。三、集体土地流转的经验研究本文上一节从理论上探讨了农村产权缺失、城乡要素市场分割的后果，本节则通过经验研究，来说明产权改革的关键是要为农村财产确立合法的转让权，奠定农民获得财产性收入的基础。关于农村土地和房屋登记确权，课题组已经做过详细的经验研究（参见确权与确权成本研究农村土地产权改革：挑战与应对，2010年7月；统筹城乡综合配套改革经验总结之一农村产权

21、制度的新一轮改革，2010年10月）。本文集中研究农村土地流转的案例，尤其是2010年以来改革中出现的土地要素流转的新进展。1. 灾后“联建”实践2008年5.12汶川地震后，受灾民众的住房重建成为当务之急，巨大的资金单靠政府难以负担。针对民间自发出现的私下农房交易，通过规引导，出台了城乡居民“联建”的政策，指出重建的实施主体可以是社会资金，而在重建中节约的集体建设用地“按集体建设用地流转方式使用”。在此政策下，合法拥有建设用地使用权的农户，与村组集体一道，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。与十七届三中全

22、会的土地制度改革纲领相一致，市以与下属几个重灾县相继出台了一系列地方文件和非正式决议，对联建的形式给予了承认，为集体建设用地流转的受让方提供了产权确认和保护。联建中所流转的集体建设用地，是在保证农民自用宅基地基础之外的“其他建设用地”。在福利方式分配宅基地的历史制度下，农村房占地普遍偏大。按照宅基地使用的标准，这些超标部分的土地不能确权为批准宅基地，但这些土地事实上为农民所占有，也事实上形成了农村建设用地的存量。如何解决实际占有与合法标准之间的矛盾，并将这部分资源利用起来？联建实际上是解决这部分土地的权利问题的一次创新。由农户、集体、投资方签订三方协议，农户自用批准宅基地以外的其他建设用地，属

23、于超占部分，先“退还”给集体，再由集体出让使用权给投资方。投资方为农户修建新居，同时也会为集体修建一些道路、沟渠等基础设施，并通过经营活动为当地提供就业。这等于说，超占部分的集体建设用地通过流转实现了价值，而收益则在农户和集体间得到分享，不失为解决农村宅基地超占问题的民间智慧。更为重要的是，由于农民在联建中拥有选择权和退出权，弱势农民的利益可以得到更好的保护，而有条件的农民也可以盘活自己资产，实现更长远的发展。而且，与农民在征地中一次性永远失去土地不同，联建中的土地使用权流转期限为40年，期满后双方可以再议对价、重新订约，使农民获得更充分后续发展空间。公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能

24、，不同权则不同价。在都江堰联建中，联建农户得到的土地对价与国有土地价格相比，通常有40%左右的较明显折价，但在风景较好的山区，则差别较小，甚至出现溢价。通过课题组在都江堰采集的上千例联建案例数据分析发现，一般而言，联建对价低于国有土地价格。例如，在都江堰灌口镇、虹口乡、玉堂镇、胥家镇、青城山镇和龙池镇，联建对价都低于当地国有土地价格。不考虑土地位置的影响，折价幅度在39%84%。这一方面是因为其土地位置不与国有土地优越，另一方面是因为其权利硬度不与国有土地。联建政策大大推动了灾后重建。据不完全统计，四个重灾县市区共有联建项目1500余个，涉与农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会

25、资金量高达数十亿元。仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目就引入社会资金超过1亿元。联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建的压力，也显著改善了农村的居住环境，还通过集体建设用地的经营性流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础，开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村的崭新通道。除了解决抗震救灾的急迫问题之外，联建还是一个地方主动把民间创新纳入合法渠道的尝试。市利用统筹城乡综合配套改革试验区和灾后重建的双重机遇，在符合中央改革纲领的前提下，在实事的原则下，本着试验区“先行先试”定位进行探索，为被试验证明行得通的做法，提供地方层面的合法化承认。在联建中，政府将集体土地的流转纳入

26、合法性框架，在一定程度上消除了过去城乡土地之间的权力租金。消除权力租金之后，政府不再垄断这两种土地之间的交易渠道，转而由农民或集体经济组织直接与投资方进行平等的谈判，在市场化的交易当中发现农村土地的价值，在直接交易中改进双方的福利水平。一方面是投资方的资金直接全部交给农民或集体经济组织，使他们获得了比征地更高的收益；另一方面是投资方以低于国有土地出让的价格获取了建设用地。对农户而言，联建能够使其获得高于征地补偿的对价。尽管无法对每一块土地的征地成本数据进行统计，但我们可以从三个方面来说明这一问题。第一，从市过去几年的情况来看，国有土地出让的纯收益率（=土地出让纯收益/土地出让成交总价款）为65

27、%左右，可以大致认为，国有土地出让产生的权力租金大约65%，而联建则消除了这种租金。由于联建中的土地价格比国有土地折价大约40%，可以初略的认为，投资方约分享了权力租金中的40%，农民约分享的其中的25%。第二，按照都江堰现在参照执行的关于征地补偿标准的文件，结合我们在调研中农户和村组干部提供的数据，目前都江堰市辖乡镇的土地征收成本（包括货币补偿、住房安置、社保购买等）约为24万元/户，合8万元/人，但这包括了征收其承包地。在联建中，如果按照保底的补偿标准，以人均35平方米安置房、8万元/亩（含青苗费）的承包地70年使用权附带流转，其他以与第二部分一样的标准（人均承包地0.6亩、房屋建造成本1

28、500元/平方米）计算，联建提供的最低补偿为8.85万元/人，仍然比征地情况下的人均补偿标准高10.63%，何况实际上很多参与联建的农户获得的补偿还高于这一最低补偿标准，而且农户还保留了40年后重新订约的机会。第三，农户享有是否参加联建的选择权。与征地不同，联建时农户与投资方的自愿交易，而非政府的强制征收，因此农户只有在认为联建对价对其有利的情况下才会参加，这就保证了农户能在交易中获得福利的改善。在这一过程中能够通过市场对农户进行筛选，那些不能或不愿离开原有宅屋（有时也包括承包地、山林地）的农户可以选择不参与联建，继续维持原有的生活状态，这就在很大程度上避免了社会矛盾的产生。对投资方而言，联建

29、也改善了其福利。这可以从三个方面进行说明。第一，大部分乡镇联建的土地对价低于国有土地出让的价格，下浮比例在40%左右，即使考虑到联建土地与国有土地相比在位置和权利上的劣势，我们认为这种价格上的差距依然存在，但幅度会有所下降。第二，我们看到在联建合同的补充约定中，不少都约定进行联建后，若发生征地时，投资方可以直接获得该地块而不用另行补偿。这说明实际上一些投资方参与联建正是在为以后征地做准备。投资商的行为正好表明了通过联建得到土地的对价要低于直接参与国有土地出让环节的交易，因此他们才愿意沉淀大量资金并承担政策风险，参与到联建中来。第三，从投资方经营用房已经建成并颁证的数据来看，目前青城山镇联建对应

30、的平均楼面地价为863元/平方米，大观镇为1223元/平方米，灌口镇为1108元/平方米，而目前这些地区周边出售的商品房价格约为500010000元/平方米，这也从侧面表明了投资方通过联建获得了较高的潜在收益。总之，联建政策很好的践行了同志“用统筹城乡的思路和办法推进灾后重建”的思想，同时也是在确权基础上进行生产要素流动的生动案例。对上千例联建案例的详细分析说明，农民一旦获得合法的土地转让权，可以获得比征地制度下高得多的财产性收入。不但是农村土地与城市资金等生产要素实现了自由流动，城市的休闲、度假、养老等需求也通过联建的方式进入到农村，实现了城乡双向流动，为农村的长远发展奠定了基础。2. 农村

31、集体建设用地直接入市更加直接的集体建设用地流转方式，则是在公开市场上直接出让集体建设用地，通过竞争提高资源配置效率和农民受益。早在2008年10月，锦江区就仿照出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。这是自1987年我国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地的直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理”，该公司由多个拥有土地

32、的集体经济组织合股组成。这样，农民与村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。而在都江堰天马镇金陵村出现的集体建设用地出让，则是彻底的农民自己整理、自己委托出让使用权的典型案例。在汶川地震后，都江堰天马镇金陵村二组房屋因损毁需要重建。于是在政府组织下，2组村民通过“统规自建”的方式修建新居，并吸收外组村民参加新居建设。新村共183户，占地40亩，建筑面积2.3万平米，是容积率为11的两层小别墅，成本共约1650万元。筹措资金的方式是分散在各地的农民搬到新村集中居住后，将旧宅复

33、垦得到的建设用地指标，以“城乡建设用地增减挂钩”方式出让换取资金。具体而言，原来分散居住的农户旧宅占地面积比较大，新居占地面积较小，集中居住节约出110亩建设用地，然后复垦出110亩指标，每亩获得15万元收益，总收入正好解决农民新居重建的资金问题。在初步解决了重建房屋难题之后，金陵村二组组长阳通炳开始思考，集体建设用地的剩余指标全部转移了，今后组里需要发展集体经济时，再到那里去寻找土地资源呢？时值提出要积极引进社会资本或者自然人参与农村土地整理的政策，金陵村小组议事会和村民代表大会通过了阳通炳提出的想法，留下34亩集体建设用地不复垦，资金缺口则由农民自己筹集、并向都江堰市有关部门借款垫上。开始

34、时村民想利用这块34亩土地建一个市场，但由于规划不符合、资金有限而没有实现。最后，村民决定将这块土地的使用权出让，以回笼资金，并吸引外来投资。2010年12月，这34亩建设用地在农村产权交易所挂牌拍卖。最后经过竞拍，以每亩44.2万元卖给一家房地产开发商，共获得1300余万元，远远超过用来复垦获得的每亩15万的收益。而在土地出让协议中明确规定，这一块建设用地上的树木不能砍，开发商在符合规划的前提下，在这一块川西林盘中修建经营性设施这34亩建设用地在农村产权交易所以每亩44.2万元的价格拍出。购地方房地产开发商决定开发一个养老型度假酒店，并优先雇佣村民工作。而拍卖土地的收益扣除成本的溢价部分，通

35、过村组开会决定，其70%由二组村民分配，30%留作村组集体发展之用。由此，村民通过出让建设用地获得了巨额的资金，并保留了发展的空间。在，集体建设用地仿照国有土地，以挂牌、拍卖等形式进行公开出让，是对建设用地流转进行的双轨制尝试。如果说通过“挂钩”指标的流转是农民将利用建设用地的权利以政府制定的价格一次性永久卖出，那集体建设用地的公开出让，则是以市场定价的方式进行交易，而卖出的仅仅是一定年限的使用权。农民仍然保留了集体建设用地的所有权，待转让年限到期之后，还能继续获得收益。不管是联建，还是集体建设用地公开出让，农民和农民集体都成为了土地转让中独立的交易主体，实现了对土地财产权利的主，收益明显提高

36、，这是与征地制度最大的不同。3. 农村产权流转、土地要素流动案例总结除了以上两类集体建设用地流转的案例之外，课题组在还观察到其他许多农村土地流转的案例，转让的标的物除了实物土地，还包括建设用地指标。表1对课题组在观察到的农村土地流转整理成20种类型，并列表进行总结，从而对农村土地在获得合法转让权下流转的情况与征地制度进行对比。表中详细列出了土地流转的地点、时间、土地用途、面积、交易双方和交易方式、交易期限，以与对应的的农民获得的土地收益。容易看出，当农用地的交易方式从征地变为出租后（第4种与第1、2种对比），农民可以保留土地所有权，且收益显著提高。对农村集体建设用地而言，当交易方式从征地变为直

37、接出让建设用地使用权后（第5种与第12、13种对比），农民得到的收益更是增加近10倍。对建设用地指标而言，全市完成验收的“挂钩”指标5万亩，农民让渡土地指标的对价，平均在每亩15万元，这已经为农民带来了惊人的收益。而当交易方式从国土部门部实行“挂钩”转变为自行协商或是通过农村产权交易所公开交易后（第14种与第15、16、1820种对比），其价格更是上升到每亩30万元以上。土地流转在提高农民收入和优化资源配置方面的效果显而易见。这些在流转中实现的土地对价证明，合法转让权是财产性收入的基础。在某种意义上，改革也是由相对价格牵引的。层出不穷的土地流转案例表明，在单一征地制度的旁边，正经由城乡统筹改革

38、正趟出一条农民集体经营性建设用地入市的平行路线。“土地流转的双轨制”改变了政府、集体、投资方和农民各相关方在城市化进程中的土地资源配置方式和收益分配结果。改革带来新的利益点，也带来新的农利的成长点。表1：农村土地流转案例整理编号地点土地用途时间面积或案例数量交易双方交易方式期限土地收益(万元/亩)1都江堰市天马镇金陵村农用地2011年50亩农户与大户出租未知3.22都江堰市崇义镇农用地2009年1000亩农户与公司出租15年3.23都江堰市向峨乡农用地2009年几十户集体与集体自行协商永久3.04都江堰市农用地与建设用地2011年1月大量农户与政府征地永久5.45都江堰市大观镇茶坪村农用地20

39、05年十几户农户与政府征地永久1.66都江堰市青城山片区建设用地2010年10户农户与他人自行协商永久200.07郫县三道堰镇建设用地2009年700户居民农户与他人自行协商永久100.08都江堰市大观镇茶坪村建设用地2009年1亩农户与农户组联建50年66.09都江堰全市建设用地2008-2010年2000例农户与他人联建40-70年39.010大观镇茶坪村建设用地2008年1例农户与他人联建50年164.011都江堰市青城山镇村建设用地2008-2010年1例农户与他人联建50年231.012锦江区农锦公司建设用地2008-2009年3例政府与公司挂牌、拍卖40年130.013都江堰市天马

40、镇金陵村建设用地2010年12月30亩农户与公司拍卖40年38.014全域建设用地指标2007-2011年5万亩政府部行政配置永久15.015全域建设用地指标2010年12月2000亩政府与公司拍卖永久72.516全域建设用地指标2011年5-6月500亩政府与公司挂牌永久30.017温江区建设用地指标2007年257户农户与政府行政配置永久39.018都江堰市柳街镇鹤鸣村建设用地指标2011年200户集体与公司自行协商永久35.019都江堰市青城山镇村建设用地指标2009年20户集体与公司自行协商永久40.020都江堰市青城山镇村建设用地指标2009年几十户农户与集体自行协商永久80.0四、

41、农村产权制度改革与生产要素自由流动的配套问题前面两节论证了农村产权缺失、城乡要素市场分割的后果，并通过改革的案例说明，合法转让权是提高农民收入的基础。然而，产权改革和要素流动也常常被质疑可能会损害农民利益。现实中，出发点良好、结果却侵犯了农民利益的例子并不少见。2010年底国务院出台的关于严格规城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知就显示，中央对城市化进程中农民利益的保护非常重视，担心“挂钩”会被扭曲成为剥夺农民的手段。而要防止农民利益受损，就要做好各项配套工作，完整体现“农村产权制度改革确权是基础、流转是核心、配套是保障”的改革思想。事实上，统筹城乡改革正是一个系统的改革，包

42、括了方方面面的配套措施。1. 土地流转中农民利益的保障农民利益可能受损的第一个原因在于，相对于限制流转而言，耕地的产业化经营、集体建设用地的入市流转，客观上会加速农民脱离土地、脱离农业生产。而在非农就业机会有限的情形下，这些农民一旦出现生活困难，就容易被解读为土地流转导致农民失房失地。例如，2010年4月庄河市城关街道海洋社区部分村民因土地补偿费进行上访，在市政府前发生千人集体下跪的事件，就曾引起广泛关注。这个问题的解决，依赖于城市化的进程与相对价格的变化。越是非农就业机会多的地方，离土农民的生活来源就越多样，对土地的依赖就越少。核心就是要保证农民自愿做出流转土地的决定。第二个常见的原因，是集

43、中居住和“上楼”，造成了农民生产生活上的困难。进行土地综合整治，往往意味着农民离开世代居住的老宅，搬进集中居住点。在卫生、交通条件改善的同时，他们难免遇到生活成本增加、生产不便的麻烦。在那些产业化经营不发达的地方，农户常常因为居住地的迁移而出现耕作半径过大，农具摆放不便等问题。搬进集中居住区后的农民，因为需要支付天然气、物业费等开支，同时由于不能继续养猪种菜，导致食品开支增加，生活不方便。华明镇实施土地综合整治以后，就曾出现农民因居住和生活不方便而上访的事件。在土地综合整治的一些集中安置点，农民也反映了新建小区不能养猪、晒粮食，失去了过去农村房屋的一些生产功能。2010年，诸城撤销了全部行政村

44、，将几个小村庄合并成一个大的社区，引导农民集中到中心村居住。在大面积拆迁的壮观景象中，农民生产生活遭受损失的报道也频繁传出。这个问题在土地整治中是普遍存在的。需要认识到，集中居住以后不可避免会发生生产半径变大、生活方式由农村向城市的变化，但同时也会改善农民的居住条件和生活环境，盘活农民的存量土地和人力资源。出现这些问题的关键不在于土地综合整治本身，而在于实施土地整治的时候要事先做好土地利用规划，尽可能合理地布局农用地和建设用地的区位搭配，在设计新居时考虑到当地农民的生活习惯和生活传统。比合理规划更重要的，是在实施土地整理的过程中明晰权利、坚持自愿原则，不强迫农民参与土地整理或集中居住，造成农民

45、在“被上楼”。每个农户对承包地和宅基地的需求意愿是不同的，政府真正要做的是赋予农民选择的权利，而不是代替他们做一个在政府看来最优的决定。只要是自愿，无论农民选择了参与土地整理、集中居住、并接受生产半径变大等结果，还是选择拒绝参与，宁愿放弃新居和其他收益，都是做出了一个自己满意的决定。换言之，只有界定清楚了农民对土地的流转权，才能赋予他们真正的自主性。允许农民做出多样化的选择，各取所需，才能避免政府公权力的强行介入，把土地整理变成行政任务和政绩工程，损害农民的利益。第三个问题是政府与农民的利益分割，主要表现在土地开发方式的决定和土地增值收益的分享上。例如，华明镇贯庄的村民因为对宅基地换房中补偿费

46、用不满意，曾对华明镇、东丽区政府和贯庄村委会提起过诉讼。在的灾后重建中，也曾有一些地方的乡镇干部为了引入大规模整体开发项目，对农民的自行小规模联建进行过干预，妨碍了农民实现更高的土地流转收益。与缺乏就业、耕作半径变大、生活成本提高相比，这类问题一旦发生，对农民利益的侵害会更直接，引起社会矛盾也会更激烈。要解决这类问题，财产权的界定、市场机制的建立、农民对流转的自主就显得尤为重要。在土地制度不断改革的背景下，建立相关各方土地增值收益的分享机制，明确政府职能，规政府权力围，赋予农民真正的选择权和议价权，都是亟待实施的。可以说，只有政府退出非公益性的土地交易，真正做到“还权赋能”，才能彻底解决政府与

47、农民利益分割的矛盾。仔细分析近年来有关土地流转于农民利益受损的案例可以发现，真正导致农民利益受损的原因，不是农民获得了流转权，而是获得的流转权不够完整。要防止农民利益受到侵犯，必须要让农民获得包括转让权在的完整的土地权利，从而能用法律来保护自己。因此，农村土地确权是保障城市化进程中农民利益的基础。2. 土地流转中的收益分配问题在还权赋能的基础上，要保证农民在土地流转中的收益分配，就面临土地流转中的交易费用问题，而其中最明显的就是委托代理问题。在集体经济组织薄弱的前提下，土地流转往往离不开地方政府的参与，以与随之而来的层层的委托代理关系。以锦江区在“大集中，大统筹，大流转”的土地整治模式下成立的

48、“农锦”公司为例，3个乡11个村集体的7021农户，先组织了11个村级集体的股份公司，再将农村集体建设用地的整治开发经营权委托给公司，并由公司再次委托给锦江区农投公司进行融资、整治、开发与土地出让。出让的收益扣除了整治成本后，返还给农锦公司和11个村级股份公司，最后分配给村股份公司的股东农户，流转收益也因此要经过农投公司、农锦公司、集体经济组织几个层面才能进行分配。面对如此复杂的委托代理关系，在当前的地方治理水平和法治水平下，如何才能防止基层行政权侵犯农益？对这一点，“中国农村改革之父”杜润生早已明确表达过观点，那就是给农民彻底的自由权，并建立农民自治组织，让农民团结起来维护自己的权益。等到农

49、民有了经营土地的自主权，加上市场交易自由，并且进一步在政治上充分享受应有的权利之时，农村集体经济组织和农民协会就可以真正成为农民的代言人，从而解决土地流转中的委托代理问题。事实上，各庄村自主城市化的核心，就是以村社企业为主体流转土地并进行开发，这充分说明了农民自主的力量。而在灾后重建中，前文提到的都江堰市大观镇茶坪村农民进行联建和都江堰市天马镇金陵村农民自发整理建设用地并出让的案例，都说明了农民集体行动实施土地流转的可能性，其中不乏像“三方协议”那样的伟大创新。过去二十多年逐步实施村委会海选的经验也表明，只要放松管制，村庄中的能人是能够担当起重任的。收益分配的另外一个问题是，产权制度改革确立财

50、产权到户之后，任何土地收益都将被视为财产性收入。然而，传统的农村集体收益分配是按照成员权方式进行，集体组织成员身份是获得收益的必要条件。以征地补偿为例，农村中普遍采用“血战到底”的方式。如果出现多次征地，每次的补偿都由集体成员均分占谁补谁，因此对土地确权的固化产生了挑战。对此，需要经过一定的时间缓冲，通过逐步树立和强化财产权意识，改变传统的、不适应市场经济机制的做法。在都江堰市向2011年6月举行的“实现生产要素在城乡间自由流动试点工作座谈会”的材料中就提到，在推进征地制度改革中，除了计划逐步缩小征地拆迁规模，尽量减少征地拆迁带来的遗留问题之外，在利益分配上正积极探索根据产改确权颁证成果采取“

51、占谁补谁”方式进行分配，打破“血战到底”的传统方式。关于成员权与财产权的问题下文还将详细讨论。3. 土地流转中的税费问题在缩小征地围、扩大集体建设用地入市的过程中，地方财政要从依靠“土地财政”逐步向财产税体制转型。减少征地是手段，最终的目的是构建清晰有效的土地产权体系，利用市场优化空间资源配置，同时在改革过程中避免出现政府收入的巨大下降。因此，逐步建立农村产权流转的税费体系是必要的配套措施。而实现平稳过渡一种可行的思路是“以赋权换税收”。首先可以做的，是对土地综合整治所整理出的建设用地指标，鼓励不再以征地的形式“落地”，而是直接使用于集体土地上，并进行流转交易。指标以集体建设用地方式“落地”的

52、前提，是赋予其与城市国有土地相当的权利，即做到“同地同权”；否则产权差异造成的价值差异，会使得征地始终成为更优的选择，减少征地根本无从说起。而要政府保障集体建设用地作为城市用地的产权，关键在于“赋权换税收”，即尝试在这些增量的城市建设用地之上，建立起一套完整的财产税体系。具体的做法，可以以缴纳流转税和财产税为前提，赋予这些增量的城市土地和城市国有土地一样的交易、抵押等权利，在减征的同时使政府的土地收入由一次性出让收入变为多年的财产税收入，完成土地税费转型的试验。成熟之后，可以先推广到所有的存量集体建设用地，凡交税即可得到与国有土地一样的权利。这样实际上形成一个“双轨制”：国有土地已经缴纳出让金

53、，在出让期限仍然按现行土地税费体系；集体建设用地没有缴纳出让金，按财产税体系办理，但与国有土地权利一样。经过“双轨制”运行，我们可以积累财产税体制运行的经验，在时机适当时“并轨”，建立起一般性的财产税制度，完成土地制度和地方财政体系的最终变革。4. 农村产权的金融功能以往集体建设用地流转最大的制度障碍在于，其受让方并非集体成员，因而无从获得集体建设用地使用权证，这意味着流转得不到政府的合法承认与保护，也就无法从金融机构获得融资。许多城里人尽管在农村有投资建房的意向，但碍于制度所限，投资量很小。就算是农民自己使用，担保法物权法也禁止承包地或宅基地的抵押。可以说，“同地不同权”的状况，严重限制了社

54、会资金进入农村。在十七届三中全会鼓励集体建设用地入市后，集体土地流转后，产权的获得方理应得到相应的权证，并实现土地的金融功能。从这个角度来讲，应适时修改担保法物权法等相关条款，放松对农村财产抵押的限制，鼓励商业银行创新。的产权制度改革、加快生产要素自由流动的尝试，为拓展农村土地的金融功能起到了示作用。早在2008年的汶川地震后，经国务院允许，灾区获得了扩大农村贷款抵押担保围的特殊政策。市政府注资10亿元成立了政策性农村产权融资担保公司，为受灾农户利用宅基地、房屋产权融资提供担保，宅基地不得用于抵押的法律规定被突破。等到2010年7月，央行、银监会、证监会、保监会四部委联合印发关于全面推进农村金

55、融产品和服务方式创新的指导意见，提出要探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。鼓励探索农地抵押之后，地方创新步伐加快。截至2010年底，各金融机构为2.3万户农户发放贷款11.37亿元。另一方面，农用地承包经营权的抵押融资也被提上日程。2009年底，公布了市人民政府办公厅转发市政府金融办等部门关于市农村产权抵押融资总体方案与相关管理办法的通知，对土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权抵押，进一步扩大了担保围。尤其在确权基本完成之后，2010年12月，下发市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案，确定青白江区、崇州市、金堂县、双流县为土地承包经营权抵押贷款试点，市农委、统筹委

56、、金融办负责试点的执行，并从2011年3月进入全市推进。这些做法为全国扩大农村产权的金融功能做出了表率，但仍需要通过加强农地流转的各项保障，来真正解决抵押物的变现问题，摆脱目前一旦出现农民不能还款还需由政府兜底的困境。5. “长久不变”的财产权与成员权的关系按照物权法等法律的精神，财产权与成员权最大的区别在于，财产权是可以转让、继承的，简单地说就是长久不变的。因此，确权需要应确尽确，在农村建立普遍的财产关系。同时，要想确立稳固的财产权，就要尽量明确长久不变的原则。在短期，受到法律法规的限制没有实行长久不变的土地承包经营权和林权，需要在集体经济组织层面建立良好的治理机制，保障权利的续期问题，同时

57、确保没有确权到户的集体资产的合理分配。市在确权过程中，成员权的认定主要采取了村民自治的方式，通过设立“议事会”等方式，由老百姓自己决定。其过程说明村庄治理机制是可以解决难题的。事实上，无论是双流县瓦窑村的“长久不变”，还是大邑县的“三固化两分离”，都是打破原有按照成员权来进行经济收益分配和村庄管理体制的尝试。当然，短期可能会出现一些增量人口分不到土地和集体资产的情况，出现一些矛盾。但需要注意，进行彻底的产权改革，或早或晚必定要划一道“长久不变”的界限，晚划不如早划。对于出现的矛盾，可以设立一个过渡期，采用政府设立专项基金补贴等形式，实现平稳过渡。五、结论总之，建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。而合法转让权则是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，逐渐从直接参与土地等生产要素的交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。进行的农村产权制度改革和加快生产要素在城乡间自由流动的改革，正是打破城乡要素流动壁垒，放松户籍限制，缩小征地围，推进集体建设用地直接入市的伟大尝试，必将为“十二五”期间全国统筹城乡改革提供重要借鉴。32 / 32