第十章行政组织建立与自身管理教材

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1、第十章 行政组织的建立与自身管理第一节 行政组织建立的一般原则一、行政组织建立原则的指导思想行政组织建立的原则是指人们在建立或改进某一行政组织时， 所要遵循的一般准则或指导规范。 它是人们对组织规律的科学总结， 反映了组织建立和组织运行的基本要求。 行政组织建立的原则，应遵循以下指导思想：（一）主观性与客观性的对立统一各种行政组织理论流派都提出了自己的行政组组建立原则， 它们在表现形式上都具有鲜明的主观性色彩， 与相关理论流派的逻辑、 方法密切相关， 甚至受到理论家个人经历与专长的影响。但是，我们也要承认，各流派提出的行政组织建立原则，都具有一定的价值，即具有一定的客观性内容， 或多或少地反映

2、了组织建立与发展的某一方面的规律。 行政组织建立原则应该是主观性与客观性的对立统一， 它要求我们注意： 各流派的行政组织建立原则既有主观偏见， 又包含有对组织规律的认识。 因而，要批判性地运用它们来指导实践， 并在实践中检验其真伪。（二）科学性与阶级性的对立统一行政组织建立的原则应反映行政组织发展中的某些普遍、共同规律，因而具有科学性；行政组织建立的原则又必须反映特定社会中统治阶级的根本利益， 因而具有阶级性。 在阶级社会里，行政组织建立原则的利学性与阶级性既对立又统一。因此，我们必须注意：第一，自觉地把人民大众的根本利益放在首位， 将此作为我国行政组织建立原则的基础； 第二， 充 分认识各流

3、派行政组织原则中的阶级局限性，认真学习与借鉴其中的科学性成分。（三）稳定性与变动性的对立统一行政组织建立的原则，作为一种指导性的规范，具有一般的、 普遍的性质， 它反映了行政组织建立的一般规律， 凡是环境与性质相同或相近的行政组织都可适用于某些相同或相近的组织原则。但是，行政组织的环境又是复杂、具体、多变的，在不同环境下的同一性质的行政组织、 相同环境下的不同的行政组织干系统， 都不可能适用完全一样的组织原则。 因此，我们既要提出一般的行政组织建立原则， 又要根据组织环境的发展变化与组织系统的具体特点， 相应选择和运用不同的具体组织原则； 既要反对借口遵循传统而不肯改革旧的组织原则的做法，也要

4、反对借口学习外国经验，而照搬、服用西方组组原则的行为。二、行政组织建立的一般原则在西方行政管理学发展的不同时期， 人们根据各自理论的侧重点， 对行政组织的建立提出了各具特色的原则， 它们都从不同角度反映了行政组织建立的规律。 随着行政组织理论的发展，他们对行政组织建立规律的认识日趋全面、深入。（一）传统理论时期的行政组织建立原则1组织目标的原则。任问一个行政组织都必须具有明确的组织目标，并围绕组织目标来设计组织结构、配置组织的人员。2指挥统一的原则。一个下级一般只能有一个上级。要避免多头领导，政出多门。3层级节制与幅度适中的原则。行政组织应区分为严格的上下等级，其上下等级之间构成一种稳定的领导

5、与被领导的统属关系。 每一个领导所直接控制的下属数目， 即管理幅度要适宜，以达到有效控制为限。正常的行政组织结构应是一个金字塔型的统属结构。4权责相称的原则。行政组织成员所享有的职权与职责应保持一致，每一个职位的权责都应有明确的法律说明，法定事权与实际事权也应保持一致。5授权的原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。授权的大小， 要考虑组织的目标、 下级的素质等因素。 在授权的时候， 责任与控制权等不可授予下级。6专业分工的原则。专业化是现代行政组织的一个基本要求，主要包括部门的专业化与人员的专业化。 要根据工作性质与内容的差异来区分各职能部门、 幕僚部门。 不同性质的职位要

6、由不同的专业人才干担任。7精简节约的原则。行政组织的机构、人员与费用都要贯彻精简节约的原则，要与社会经济发展规模、国民承受能力相适应。（二）行为科学时期的行政组织建立原则1以人为本的原则。人是行政组织的核心，也是其中最活跃的因素。任何组织设计与管理都要着眼于最大限度地满足人的多方面需求，促进其全面发展与优化。2人与组织平衡的原则。行政组织对组织成员的要求以及组织成员对组织的贡献，应与行政组织对人的满足程度基本平衡。3参与、沟通、激励的原则。人是经济人，但更是社会人。行政组织的活力来源于组织成员的全心投入， 来源于他们对组织目标的认同感。 行政组织要创造各种机制使组织地员介入组织决策与管理的过程

7、， 要实现各层级、 各部门间的信息传递与交流， 达到相互信任与理解；对组织成员的管理方式，激励往往比惩罚更重要。4正式组织与非正式组织里动的原则，在行政组织中，除了法定的正式组织之外，还存在通过友谊、 感情等渠道形成的非正式组织。 非正式组织既有激发工作热情、 缓解紧张情绪等正功能， 又有传播谣言、 抵制管理等负功能。 正式组织与非工式组织处于不停顿的互动之中。行政领导的职责在于引导非正式组织积极的一面，控制其消极的一面。（三）系统权变时期的行政组织建立原则1系统的原则。行政组织是一个系统，其内部是由许多子系统所构成的。行政系统本身又是社会大系统、 乃至自然界大系统之中的一个子系统。 行政系统

8、内部各子系统之间要保持其相互联系的整体性，行政系统要受社会大系统、乃至自然界大系统的影响和制约。2整体的原则。行政组织作为一个整体，具有不同于各要素机械相加的特性。行政组织的结构合理，则整体功能大干部分之和；反之，则小于部分之和。3开放的原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息和能量的互换。一个自我封闭的行政组织系统， 不能从外界获取信息和能量， 则该系统会逐渐走向分化、 瓦解和灭亡。4封闭回路的原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈要形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系、缺一不可。5权变的原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整。

9、一个有生命力的行政组纵系统， 必定是一个善于根据环境的变化进行适应性调节的系统。三、行政组织建立原则的作用（一）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构任何一个行政组织都有基本相同的要素， 即人员、 目标、 权责关系，这三者的排列组合方式决定行政组织结构。 组织结构是否合理、 科学，对行政组织功能的大小、好坏会产生重大而直接的影响。 人们在行政组织的建立过程中， 如果能熟练掌握并科学运用行政组纨建立原则中的有关内容， 就能在建立新的行政组织的过程中， 减少盲目性、 主观性， 增加自觉性、科学性。（二）有助于指导与规范行政组织的日常管理行政组织建立之后， 最大量、最经常的工作就是日常管理。此时，

10、 行政组织建立的原则仍然有着重要的指导作用。如服务原则，以人为本原则，参与、沟通、激励原则等有助于理顺管理主客体之间的关系， 缓解上下级之间的矛盾， 最大限度地激发组织成员的工作热情与创造精神；目标原则、指挥统一原则、权责相称原则、整体性原则、管理封闭回路原则等都有助于强化与严格组织管理， 避免或减少组织内耗、 缩小组织目标的偏差， 从而能提高行政组组整体的效能。（三）有助于改革与完善行政组织行政组织建立的原则在改革与完善行政组织的过程中也发挥着重要作用。 一是在比较集中的、 大幅度的行政组织改革中， 根据新的行政组织建立原则指导组织结构的再设计， 这是行政组织原则指导改革实践的一种明显的形式

11、。 二是在日常的管理中， 对照行政组织有关原则的要求， 根据内外环境的变化而适时地进行微调。 这种微调将行政组织建立原则融化到组织的日常管理中去， 是行政组织原则指导行政组织渐进改革的一种较隐蔽的形式， 是运用行政组织建立原则的另一种重要途径。第二节 中国行政组织建立的原则行政组织的建立既要遵循行政管理的一般规律， 又要考虑到各个国家不同的国情、 只有把行政组织建立的一般原则与各国行政组织的具体实际结合起来， 才能达到优化行政组织结构、 提高行政组织效率的目的。 依据这一思路， 我国行政组织建立应湮循加下六个基本原则。一、服务原则为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨。 我国行政组织的设置，

12、其根本的宗旨是为人民服务， 这要求将为人民谋利益作为组织建立与组织全部活动的出发点和归宿。 各级、 各类行政组织的建立， 目的就在于更好地进行创造性的工作， 保障国家主权的独立完整， 维护安定团结的政治局面，促进政治、经济、文化建设事业的长期、稳定、协调发展、从而不断满足人民群众日益增长的物质和文化需要，促进社会全面发展。二、职能原则1根据行政组织职能设立相应的机构。行政组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。 在我国， 任何行政组织的设置都要根据客观实际的需要， 都是为了完成一定的组织目标，实现特定的组织职能。一定要因事设位、因事择人，反对因人设位、因位生事。只有坚持机构设置与组织职能之间的

13、一致性， 才能控制机构的总量， 确保机构设置的必要性、 严肃性和科学性，才能减少乃至避免内耗，保证行政效率的提高。2 围绕组织职能确立组织结构。 要根据组织职能的难易程度来确定组织的规模、 大小、繁简。 在机构的层次划分及部门分工时， 要把总职能逐级分解为部门职能和个人职能， 根据具体职能来设置机构与职位。 只有围绕职能来设计组织结构， 才能形成用总职能指导分职能、用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的、既分工又合作的优良组织结构。3根据职能的发展变化，适时地调整行政组织。随着组织目标、组织职能的发展、变化或消亡， 我国行政机构的设置也应相应地增加、 调整或撤消。 在机构设置上、 人

14、员编制上，要反对“一劳永逸”的思维，适时的改革与完善应成为组织建设中一项经常性的工作。三、统一原则1机构设置要统一。我国在国家结构形式上实行的是单一制，各级政府的组织与领导体制、主要职能部门的设置在原则上应该基本一致；不同地区的同级政府内设的行政机构，其名称、 级别与功能也应基本统一。 机构设置上的统一与规范， 有助于国家政令统一而迅速的实施。当然，我国地域广阔、民族众多，各地方的经济、社会发展差距较大，各级政府职能不尽相同， 政府机构的设置也必须与其具体职能和当地的具体情况结合。 因此， 机构设置的统一原则具有相对性， 要反对一刀切和片面地追求上下对口、 左右对等。 机构设置要一切从实际出发

15、，在基本统一中有不统一。2领导指挥要统一。行政组织中的命令、指挥关系要尽量集中与单一。一般来说，一个下级组织或人员只应听命于一个上级组织或领导在双重领导或多重领导体制下的行政组织，其命令、指挥关系要区分主次，指挥机关本身也应保持最大限度的协调。同时，一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员。 除非特殊情况， 一般不要越级下达命令、越级直接指挥。 否则， 会损伤下级机关及其工作人员的积极性，增加其依赖性和违规意识。3职责与职权要统一。行政组织是各法定职位的集合。职位是因工作需要而设置的工作岗位， 是职权与职责的统一。 每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政、 法律责任应保持

16、一致，职权与职责都应有法定的、明确的说明。这些说明应具有严肃性和稳定性，不因特定成员的去留而更易。 坚持职责与职权的统一， 就是要反对权大责小、 有权无责和权小责大、有责无权的现象，就是要防止法定职权与实际职权的不一致， 就是要与踢皮球、无人负责或滥用权力、不负责任的官僚主义现象作坚决的斗争。四、系统原则l 保持整体功能。行政组织系统的结构如何，对系统整体功能的发挥有重大的影响。组织结构合理， 则系统的整体功能大于部分之和； 组织结构不合理， 则系统的整体功能小于部分之和。在我国，要谋求行政组织整体功能的优化，主要是使决策、咨询、执行、监督、信息反馈五大子系统的机构完整、配置合理，并形成一个功

17、能完整的动态系统。具体来说，要进一步提高中心决策系统的素质与水平，减少不必要的副职、闲职； 要调整、充实和加强执行系统，使其人员精干、手段完备、行动快捷；同时还要进一步培育和完善信息反馈、咨询与监督系统， 使之既能辅助决策与执行系统的工作， 又能保障其正确的工作方向； 还要反对头重脚轻、官多兵少，辅助人员多、业务人员少等违反正常比例的做法。2坚持平衡。行政组织是社会乃至自然界大系统中的一个子系统，其建立的原则要随着外界环境的变化而变化， 坚持行政组织与外在环境的平衡。 同时， 行政组织本身要与其成员平衡， 要使行政组织成员对组织的贡献与行政组织对成员需要的满足相平衡。 只有内外部都达到了平衡，

18、行政组织才能高效率地发挥作用。3坚持开放。行政组织是一个开放的系统，它只有不断地与外界进行信息、人员与物质的交换，才能求得生存和发展。行政组织的自我封闭，即意味着慢性自杀、自取灭亡。我国社会主义制度的确立， 使行政组织具有广泛的人民性， 它更应该坚持开放、反对封闭，更应要求行政组织的决策、人事、执行、监督、信息反馈制度都向人民群众开放，在各个环节上吸收人民群众参与管理和监督， 更好地听取人民群众的意见， 并据此改进自己的工作、 调整自己的行为。 尤其是随着社会主义市场经济的发展， 平等观念日益深入人心， 人们不再把行政组织视为神秘莫测、高高在上的组织，而是视为为纳税人服务的公共行政机关。因此，

19、行政组织更必须在与社会环境不断进行的信息、 能量交换中求得生存与发展。 在对社会人民群众的开放中求得生机与活力。4形成管理封闭回路。行政组织作为一个功能完整的系统，其信息的流通要经历一个输入、处理、输出、反馈的过程。这个头尾相连、螺旋式的发展过程不可中断。我国行政组织的机构设置和工作程序安排，都要保障行政指令和信息流通形成这样的一个封闭回路。五、效能原则1机构设置和人员编制要尽量精简。机构设置要围绕组织目标，贯彻最低机构数量原则，不设重复无用的机构；人员编制则要贯彻低职位数量原则，少设副职、不设闲职。精干是提高效率的前提条件。在需要的范围之外，多设一个机构、职位，等于多设一个障碍，只会降低工作

20、效率。2层级与幅度要适中。为了有效进行管理，行政组织必须自上而下地划分力不同的行政层级，但层级过多易造成沟通困难、影响效率。另一方面，行政领导由于个人时间、精力与学识的限制， 其直接控制的下级数量（即控制幅度）也应有一个合理的限度。超过这个限度就会造成控制松散、指挥乏力的情况， 也会影响行政效率。 本着精简与效能的原则， 在机构设置中应尽量减少不必要的行政层次。 同时相应地调整控制的幅度， 使两者达到动态适应。3进行专业化分工。专业化分工是指将性质们同或相近的工作归类。划分给某个人或某个部门去做。对于同一项工作，不能同时交给两个人或两个部门去做，以避免政出多门，分工过细、部门林立的弊端。4简化

21、办事程序。办事程序是行政组织开展工作的顺序和步骤，它对行政效率有着重大的影响。为提高行政效率，应尽量简化办事程序，并使其明确化、具体化，用最少量的时间程序完成最大量的工作。六、法治原则1 政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。 这种法律的依据主要体现在 中华人民共和国国务院组织法 和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 这两个基本法律文件之中。 另外， 其他一些具有一定法律效力的各种条例和地方性法规，对于中央政府机构和地方各级政府机构都作了具体的规定。在1998 年开始的新一轮政府机构改革中，又提出了修改国务院组织法和地方政府组织法的任务，目的是为政府机构改革与机

22、构设置工作确立新的符合社会主义市场经济要求的法律规范和法律保障。2机构的设置与变更要依照法定的程序进行。我国的国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 ，对政府机构设置的程序均有具体规定，各级人民政府均不得违反， 不得擅自增设或减少机构， 要坚决杜绝领导者个人决定增设机构的人治现象。第三节 行政组织自身管理的一般方法一、行政组织自身管理方法的含义、依据和意义（一）行政纲纠自身管理方法的含义行政组织自身管理的方法， 是指行政组织为保障行政目标的实现， 对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和。必须指出的是， 行政组织的管理方法， 事实上包括两个方面的内容：

23、一是行政组织对系统内部的自身管理， 二是行政组织对社会的管理。 行政组织之所以能够对社会进行管理， 是 因为政府本身是一个具有高度自组织能力的有机系统， 具有自我调节、 自我管理的能力。 事实上，政府行政组织在管理社会的同时也在管理自身，或者说管理自身是管理社会的前提。政府对社会的管理行为是政府行政组织内部一系列管理环节， 如功能配置、 机构设置、 权责划分利人员配备等优化、 协调运转的结果， 没有政府行政组织自身的科学管理， 就不会产生科学高效的政府行为， 自然也就不会有适合社会需要的政府角色。 政府行政组织的自身管理能力越强，社会管理功能也就越完善。（二）确立行政组织自身管理方法的依据行政

24、领导采取什么样的方法对行政组织进行管理， 要受一系列主、 客观条件的限制或制约，这些主、客观条件就是确立行政组织自身管理方法的依据。1 经济上的依据。 马克思主义认为， 一个社会内生产关系的总和构成社会的经济基础，它决定着法律的和政治的上层建筑。 行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分， 其自身管理方法的发展变化自然要受制于经济发展的性质与水平。 在奴隶社会和封建社会， 自给自足的自然经济占主导地位， 政府管理社会的职能单纯，行政组织的结构简单、 规模有限， 低下的生产力只能提供同样低下的科学技术手段。这一切就决定了在传统行政组织自身管理中，行政领导单凭习俗、 惯例及个人的学识与经验， 就能基

25、本控制行政组织的活动和发展。 人类进入现代化的社会化大生产以后， 政府的社会管理职能日益繁重。 与此相适应， 行政组织的结构日渐复杂、 规模日趋庞大， 科技革命的新发展带来了管理方法与装备的革命性进步。 这一切就使得现代行政组织的自身管理， 不能再沿用传统的经验管理方法激必须转而采用科学方法，即只有借助制度规范、科技手段才能迎接行政组织自身管理所面临的巨大挑战。2政治上的依据。这里主要研究政体对行政组织自身管理的影响。政体即国家政权的组织形式， 其对行政组织自身管理方法具有直接的影响。 在专制政体国家， 长官意志支配一切， 行政组织自身管理的方法一般以强制性的行政命令方法为主， 不可能以法律作

26、为行政组织管理的基础。如果说有“法” ，也只能是“朕即法”的一家之法，不可能在对行政组织成员的人格充分尊重的基础上形成上下级的双向沟通， 最终就不可能有科学、 高效的行政组织 管理方法。在民主政体国家， 行政命令方法仍然存在， 但它要以法律与法规为基础， 并使行政组织成员的人格尊严得到保证。 通过各种激励手段， 可以最大限度地调动行政组织成员的积极性、主动性与创造性。 在当代， 行政组织自身管理中的民主方法与科学方法是互为前提的， 它们之间统一而不可分割。3理论上的依据。行政组织自身管理的方法与行政组织理论密切相关，组织理论上的差异往往直接导致管理方法上的区别。 而组织理论的差异， 在这里又集

27、中表现为一点， 即如何看待组织中的人。 中西方思想家提出的有关人的认识主要有二种： 其一认为人性本恶。 好逸恶劳、 趋利避害是人的自然本性。 人们加入工作的动机完全在于谋求个人的经济利益或私欲出于这种“性恶论”假设，在行政组织自身的管理中一般就采用权力节制、纪律约束、制度规范、经济刺激等管理方法。这一管理方法在西方被称为“ X 理论” 。在中国，荀子则称之为“化性起伪” ，即用“礼义”这个人为的“伪”来教化与规范自私的“性” 。其二，认为人性本善。人具有生理、心理、社会及自我实现的多方面需求，在一定的条件下，人们会主动、积极地参与各项工作、出于这种“性善论”假设，在行政组织的自身管理中一般就强

28、调人格尊重、人性激发、民主参与、上下沟通的管理办法。这一管理方法在西方被称之为“ Y理论” 。在中国，孟子则称之为扩充“四端” ，即通过后天的努力、培育与激发，来扩充人生来就有的“仁义礼智”四种善的萌芽。其三，认为人性有善有恶，亦喜亦恶。即不同时期、不同对象的人， 其人性有性善有件恶。 就是同一个人往往既有好逸恶劳的一面， 也有奋发工作的一面。出于这种“有善有恶，亦喜亦恶”的人性假设，在行政组织自我管理的过程中，就强调外在强制与内在激发诸方法的灵活运用。这一管理方法在西方称之为“ Z 理论” 。在中国， 战国时代的学者世硕就主张人性本是亦善亦恶的， 全在于后天的培养， 才使人变成善 或恶。（三

29、）研究行政组织自身管理方法的意义研究、 分析与把握行政组织自身管理的方法， 对于行政组织中各项工作的顺利展开， 具 有十分重要的意义。1.行政组织自身管理的方法是行政领导控制与管理行政组织的工具。中国共产党一向注重工作方法的研究， 重视工作方法的意义。 随着社会主义现代化建设事业的发展， 我国行政组织的任务日益繁重、 机构日益扩大、 人员日益增加， 行政组织内部管理的工作千头万绪。行政领导如果不研究、 不掌握科学的管理方法， 就难以保证行政组织自身协调、 高效地运转，难以在行政组织内部做到令行禁止、 指挥统一而迅速。 所以， 掌握行政组织自身管理的科学、民主的方法，是各级行政领导有效控制与管理

30、行政组织的重要工具。2做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。行政组织自身管理的好坏， 对行政组织的社会管理效率有着相当重要、 甚至是决定性的作用。 政府对社会的管理是政府自身管理中职能配置、 机构设置、 权责划分、 人员配备等一系列环节的结果。没有政府自身的科学管理，就没有政府对社会的高效管理。二、行政组织自身曾理的一般方法（一）规制型管理规制， 即规章制度。 规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。 规制型管理方法是工业革命的产物， 它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。 在此前的传统农业社会， 行政组织的管理往往是领

31、导者凭借个人经验进行的， 缺乏合理的分工、 明确的制区与严格的制约， 管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。针对这种种缺陷， 规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理， 要求在行政组织内部进行专业分工、 层级节制和严格规范， 并以此作为提高组织绩效、 实现组织目标的基本方式。具体而言，规制型方法的主要内容是：l 组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面： （ 1）分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、 单一

32、化， 并把组织活动分解为各项比较细致的工序。（2）工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质看、时间和程序。（3）人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准， 并要经过严格的培训， 以使其能按质按量完成职位任务。2工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调往行政组织内部的各要素、 环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、 密切配合， 形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。 与此同时， 它要求彻底清除人的随意性

33、和传统组织的杂乱无章， 使行政组织成为一架精密的机器。3管理规范化。 规制型管理严格按规章制度行事， 坚决抵制人情关系的干扰。它包括：（ l ）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人力的、情感的、偶然的因素， 尤其是排斥不良人际关系的影响。 （ 2） 对所有的人都一视同仁， 使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。（ 3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式、使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。 （ 4 ）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。规制型管理盛行于工业社会， 它追求理性和

34、效率， 其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响， 尽可能地消除偶然性， 使行政组织成为一种客观系统。 这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。但是，其缺陷也是十分明显的：第一，规制型管理造就了一种刚性的官僚系统， 就像一部机器， 没有灵活性和主动精神， 只有齿轮之间的波动运转；第二，采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；第三，排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事、墨守成规，以至造成得过且过、不负责任；第四，依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀、职能交叉重叠。（二）情感型管理情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入， 满足组

35、织成员的感情和心理需要， 以提高组织绩效水平的管理方法。 在某种意义上可以说， 情感型管理方法就是一种 “以人为本” 的管理方法。 在规制型管理中， 排斥人的情感是保证整部机器连续正常运转的前提条件。 然而， 人毕竟不是机器， 人是有感情的动物， 存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中， 去掉入的某些不当情感是无可非议的。 但是， 这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。 随着社会实践的发展， 行政管理学者发现， 在组织管理中适当地运用定的情感因素， 不仅可以满足组织成员本身的需要， 而且可以大幅度地提高组织的绩效水平。在中国传统文化中， 就包含了深厚的以人为本的管理思

36、想， 即重视个人的感情和心理因素，强调通过个人的修养达到人际关系的协调与组织的和谐。 其方法主要有：第一，强调亲 亲相爱、组织和睦，即君礼臣忠、亲亲敬长、朋友有信。第二，强调自我修养，克己复礼。 认为组织成员要努力具备“仁、恕、恭、谦、宽、直、信、忠”等品质，即要有爱心、宽容、恭敬、谦让、宽厚、耿直、信义、忠诚等品质。当个人利益与组织利益发生矛盾时，则应克制自己、服从群体。西方行为科学在现代科学的基础上丰富了情感型管理的内容，提出了一系列的理论观点。他们在相互的争论与融合中推动了情感型管理方法的精细化、 科学化。 归纳起来， 情感 型管理中最基本的方法有四个：1激励。组织是人的集合作，组织的活

37、动是由人来进行的。只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的土气， 行政组织才能实现较好的绩效。 激励就是对人进行某种刺激， 以诱发其高亢情绪的过程。 当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成了行为动机， 然后开始行动。需求是激励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。 情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。2沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。 为了消除矛盾、 达到相互信任和了解，就需要经常地进

38、行纵向与横向、 正式与非正式的相互沟通， 从而使组织成员之间达到相互了解和信任、 形成良好的人际关系、产生强大的内聚力，以完成组织目标的活动。沟通是行政组织的血液， 正是沟通赋予行政组织以生命力。 如果没有沟通， 行政组织的活动就无法进行。3参与。一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面， 认为只要让组织成员参与行政组织的管理， 他们是乐于工作并寻求全面发展的。 参与管理方法认为组织管理的最佳境界， 就是组织成员把组织任务当成自身之事。 而要达到这种境界， 组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系， 即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参

39、与制定与之有关的组织目标、计划与规范。4协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的上作关系， 使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。 协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突， 具体分析其原因， 并采用各种措施加以疏导， 保证行政组织内部形成一种良好的合作关系， 将组织各部门、 各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致、高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间的协调活动。应该指出， 情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的， 它深化

40、了人们对组织的理解和认识， 推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。 然而， 情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。同时，从某种意义上说，规制型管理也重视人的因素。 规制型管理排斥个人的主观好恶， 用同样的规则对待所有的人，为组织成员营造了一种公平竞争的环境。 这是对人的最大尊重， 使所有组织成员都可以充分发挥自身潜力， 投入到业绩创造之中。 因此， 我们必须正确地把握这两种管理方法之间的关 系。系统与权变组织理论提出的权变管理方法， 实际上是指根据不同情况， 分别灵活地采用规制型管理和情感型管理方法。（三）市场化管理市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法

41、， 它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中， 即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元， 创造一种竞争性环境， 从而激发组织成员的潜能， 提高其效率。 这种管理方法的理论假定是： 公共行政组织和私营组织所面临的任务与问题是相同的， 因而可以采用类似的管理手段： 如果突破僵化规制与等级体系的束缚，公共行政组组成员的创造力和行政才能就会焕然一新，市场化管理是在规制型管理的基础上发展而来， 既吸收了其优点， 又是对其超越。 规制型管理盛行于工业社会， 曾经意味着组织方式的理性和效率。 它给行政组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，行政组织的规制型

42、管理， 形成了一种典型的官僚体制， 它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统， 导致中央集权、 层次繁多、 行动迟缓的弊端。 如果环境稳定、 任务简单明确、 社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。 然而， 在新兴的信息社会， 每个人获得的信息量大大超过从前， 人的自我价值大幅度提高， 人的个性与要求更加多样化和复杂化， 事物的变化幅度与速度也大大增加了，规制型管理模式已经不能有效地运转。必须采用新的管理方法。我们知道，社会的客观需要是行政组织产生、存在、变革的前提和基础。因此，随着市场经济的发展、 信息时代的到来， 社会环境对行政组织的要求产生了很大的变化， 除了要求行政组织将部

43、分功能推向社会、 推向市场、 实行市场化外， 还要求行政组织自身管理市场化。其具体内容有：1 .行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。 这样， 传统的规制管理放松了， 下级政府和工作人员的自由裁量权大大增加， 行政组织内部也从过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。 其特点：（1）权责明确。责任中心较之于整个组织是一个很小的工作单位，它的目作比较具体， 可以清楚地衡更出组织成员个人所做努力与组织目标实现程度之间的关系， 避免模糊性。（2）结果导向。在规制型管理中，上级既注重下级的工作结果，又注重其完成工作的过程。在市场化管理

44、中， 上级不必过问各个责任中心完成任务的过程， 只需注重其工作的结果。 责任中心在力求达到自身目标的同时， 就会自动促进组织目标的实现。 （ 3 ）合同约束。即用合同约束代替部分规章约束。 合同只重结果， 下级自由活动的余地增加， 上级的管理工作量也减少民。（ 4 ）用户至上。在规制型管理中，组织成员的约束力主要来自上层；在市场化管理中，组织成员的约束力主要来自用户。若用户不满意，责任中心的利益必然会受损失， 用户本身就有了否决权。此时，行政组织成员为用户服务的意识大大强化。2行政组织内部人事制度的市场化。传统的政府公务员制度是在规制型管理时代确立的， 它有效地消除了官职恩赐制和政党分赃制的弊

45、端。 但随着社会的发展， 现在政府面临的问题是如何提高管理效率， 以适应信息社会需求。 在这方面， 传统的公务员制度是不够理想的。为此， 许多国家仿照私人企业的管理方法，对政府人事制度进行了市场化改革，其核心是建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括：（1 ）实行合同雇佣制。与私人企业一样， 政府对未来劳动力的需要也具有不确定性。 合同雇佣制有助于政府对不确定的环境作出灵活、 快捷的反应， 摆脱传统的公务员终身任职原则的束缚， 根据工作需要随时增加或裁减人员。（2）淡化职位分类。职位分类妨碍公务员在政府内部的自由流动，难以达到人力资源的最优配置。 市场化管理要求超越职位分类的局限， 大幅

46、度地简化职位分类， 造就通才，增加灵活性。 （ 3）简化管理规则。大幅度精减繁琐的人事规章，授予第一线人员以足够的自主权， 激发其工作积极性和创造性； 将公务员录用、 晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中。 （ 4 ） 改革工资制。大力推行绩效工资制， 使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩，尝试将各部门节约的行政经费按一定比例作为奖金发放。3行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制， 将政府与社会力量联结起来， 通过多元竞争提高政府自我服务的能力， 减少服务费用和成本。在内部的自我服务功能上，政府不一定要自己直接经营，而是可以设立特殊的市场，花钱为自

47、己购买服务， 并进行宏观管理。 比较有效的做法是政府采用一种竞争性的市场招标形式， 公营组织、私营组织和政府机构都可以参加投标竞争， 赢得合同。例如西方国家的政府采购制度， 一方面用控制总预算开支的方法来大力减少具体审批程序， 赋予一线业务部门以足够的自主权； 另一方面要求凡是超过一定数额的政府采购项目， 必须进行公开招标， 竞争择优。第四节 中国行政组织自身管理的方法新中国成立以来，通过 50 年的政权建设，我国已经建立了结构基本完整、制区基本完备的行政组织体系。 但我国又是一个处于社会主义初级阶段的发展中国家， 生产力水平还不高， 并且发展很不平衡， 民主与法制的建设也不够完备， 行政领导

48、者的思想素质及专业素质都有待进一步提高。 当前经济、 政治、社会与历史发展的这一特点，决定了我国行政组织自身管理的方法，既不能只搞人际关系，而忽视纪律、制度、结构的健全与完善；又不能只搞外在强制， 而忽视广大组织成员的主动性、 积极性与创造性； 而必须把行政组织中人的因素、制胜的因素、 工作目标的因素、 技术的因素等综合起来进行考虑。 因此， 与现实国情相适合，具有中国特色的行政组织管理方法应是民主与集中。目标导向、重人与重制度的有机统一。一、民主集中制中华人民共和国宪法第三条规定： “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 ”邓小平同志也指出： “民主集中制是党和国家的最根本的制度，

49、也是我们传统的制度，坚持这个传统的制度， 并且使它更加完善起来， 是一个十分重要的事情， 凡是违反这个制度的，都要纠正过来。 ”在行政组织自身管理中，坚持与贯彻民中集中制的方法，主要有如下含义。（一）行政组织的自身管理要民上行政组织自身管理的民主， 首先是指组织成员的民主权利， 即每一个组织成员由宪法和法律所规定的各项民本权利要得到充分尊重， 任何人不得以任何借口限制或剥夺他们的这些权利。 组织成员不分职位高低， 在人格上及法律面前应人人平等； 并在保密和技术条件的允许下， 尽可能地广泛发动组织的普通成员， 参与行政组织的管理。 其次是指组织管理的民主程序， 即组织管理中的重大问题要通过一定的

50、组织程序进行充分的民主讨论与协商。 国务院组织法第四条规定： “国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。 国务院工作中的重大问题， 必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。 ” 宪法第九十条规定： “国务院各部部长、 各委员会主任召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。 ”地方政府组织法第五十四条也规定：“县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。 ”

51、再次是指民主、积极的组织气候。 行政组织气候， 是指机关工作人员由工作态度、 思想感情和精神作风所表现出来的一种持久、 经常的行为。在行政组织气候中， 要营造种民主的气氛。在行政组织自身管理中， 要允许有不同意见，并认真吸取其合理部分，耐心解释其个合理部分。正如邓小平同志所说“要重申三不主义 ，不抓辫子，不扣帽子，不打棍子” ，对行政组织中的问题，一般“只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。 ”只有这样，才能形成一种组织成员心情舒畅和组织集体坚强团结、生动活泼的组织风气。（二）行政组织的自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中行政组织自身管理中的高度集中，首先是指全国行政组织要服从中央

52、国务院的领导， 以及统筹处理行政组织内部的各种利益关系。 在行政组织的管理中强调民主， 决不意味着搞个人本位、 个人利益至上， 我们始终要坚持个人服从组织、下级服从上级、少数服从多数、地方各级人民政府服从国务院，不搞“上有政策、下有对策” ，这是行政组织自身管理中高度集中的一个重要内容。 如果搞极端民主， 那将使行政组织内部陷入各单位利益的无休止冲突之中。其次是指严格的组织纪律。孙中山先生指出： “是故所贵夫机关者，全在服从纪律，如机械然，百轮相错，一丝不乱，而机械之行动，乃臻圆满盖在政治机关，凡百执事，按级供职，必纪律严明，然后能收身使臂，臂使指之效。 ”毛泽东同志也一再强调，加强纪律性，

53、革命无不胜。 再次是指明确的个人负责制。 我们在行政组织的自身管理中强调集体领导、民主决策，绝不意味着不要个人负责，恰恰相反， “也许现在和以后一个相当时期，更要着重强调该集中的必须认真集中，以便把效率提高一些必须把分工负责的制度建立起来，某一件事、某一个方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专” 。宪法第八十六条就规定： “国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。 ”宪法第一百零互争也规定： “地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。 ”二、重视人与重视制度相结合在行政组织诸要素中， 人与制度是两个主要的和基本的方面其中组织成员是行政组织中最积极、

54、最活跃的因素， 对人的管理如何，将直接决定某一行政组织的兴衰；因而对组织成员的管理是行政组织自身管理的关键， 是行政组织自身管理的第一要素。 同时， 也要重视组织制度，良好的组织制度是人发挥积极作用的物质保证。（一）重视人中国共产党在长期的革命与建设事业中， 对于做好人的工作积累了令富的经验， 逐步形成了全心全意为人民服务，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的工作路线。 本着这一路线的基本精神， 吸取传统文化与现代管理方法中的合理因素， 我国行政组织自身管理中的重人方法上要有如下内容：l 尊重人。就是要平等待人，要尊重组织成员的人格和权利，其中特别是要尊重组织成员参与组织决策的

55、权利。 行政组织制定政策措施、 拟订工作计划族定重大事项， 事前必须充分调查研究， 广泛听取各方面的意见； 事后也必须依靠群众，注意反馈的意见或建议。在听取意见的过程中， 对正确的意见要虚心接受和采纳北解决的问题要及时解决人不同的意见要认真考虑， 做不到的要据实说明州不正确的意见也要作出解释并加以引导、 不允许对群众的意见采取听而不闻、视而不见、文过饰非、敷衍塞责等错误态度，更不允许压制批评、打击报复。这里所指的群众，也包括行政组织成员在内。2理解人。就是要理解每个人的具体处境、思想与行为，承认组织成员性格、爱好与志向上的差异具有一定的合理性。 要理解人， 首先要了解人、 认识人， 而要了解人

56、、 认识人，就必须反对高高在上的官僚作风、 主观主义与形式主义， 就必须努力开辟和创造联系群众的新渠道、新形式。只有进行平等、多方位、多形式的沟通，行政领导与组织成员之间、组织成员相互之间才可能真正交朋友，由知面而知心。其次，要理解人，还需要学会变换角色，即要设身处地为他人着想， 不要以自己的地位、 处境去武断地推论他人的地位与处境。 在不影响工作的前提下，不要强人所难。3关心人。就是要对人满腔热情、诚恳宽厚，要尽最大的努力为组织成员排忧解难。毛泽东同志早在明年代就指出，要“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当

57、注意的问题。 ”在新时期的行政组织管理中，关心人除了关心实际生活这一基本问题外，还应包括关心组织成员的政治进步、业务进修、尊严荣誉和全面发展等内容。（二）重视制度我们强调在行政组织的自身管理中尊重人、 理解人、 关心人， 把人视为组织管理的第一要素，绝不意味着忽视制度因素在组织自身建设当中的作用。恰恰相反，从某种意义上说，制度是更带有根本性的问题。 如果离开制度， 就会变成无法可依的人治。 对于制度的重要性，邓小平同志说得很透彻： “我们过去发生的各种错误， 固然与某些领导人的思想、 作风有关，但是组织制度、 工作制度方面的问题更重要。 这些方面的制度好， 可以使坏人无法任意横行，制度不好可以

58、使好人无法充分做好事，甚至会走向反面这个教训是极其深刻的。不是说 个人设责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在中国目前的情况下， 封建的人治传统影响还相当深厚， 行政组织自身管理的一些根本性制 度还没有健全，有关的组织法规尚不完备；即使立了法也大多不够精细，法律的弹性过大，法律的可操作性不强，在实践中难以贯彻；甚至能够贯彻的法律也不贯彻， 有法不依、 执法不严、违法不纠的现象仍经常发生。所以，我们务必保持清醒的头脑、下巨大的决心，以科学的态度和执著的精神来建立、 健全行政法规与制度。 只有把制度方面的管理抓好了， 重人方法才能真正落到实处，才能达到“民主、功

59、绩、平等”的效果，而不至于走到“特权、血亲、庸俗”的旧路上去。总之，只有相互联系地使用重人与重制度的方法，才能取得良好的结果， 才能使行政组织内部出现既有集中又有民主。 既有纪律又有自由、 既有统一意志又有 个人心情舒畅的生动活泼的理想局面。三、目标管理行政组织管理中的目标管理方法， 是指行政领导和一般组织成员共同参加工作目标的制定，并在工作中实行自我控制以努力完成工作目标的方法。目标管理最早由美国人PF 德鲁克提出，2 0世纪6。年代以后被成功地运用于日本的企业管理，7。年代以后由于采用了电子计算机技术，使之更趋全面与成熟。我国在行政管理中运用目标管理方法是80 年代以后的事情。由于这种管理

60、方法强调以目标为指向、以人员为根本、人与事相结合，因而一 经与我国行政管理中的人本方法、 岗位责任制方法相结合， 就表现出强烈的中国特色， 并必 将具有广阔的发展前景。（一）目标管理的意义在行政组织的自身管理中， 坚持民主与集中、 重人与重制度相结合的方法， 组织目标的顺利实现也就有了现实的保障和坚实的基础。 行政组织目标， 作为某一行政组织所欲达到的指标或结果，对行政组织的管理具有重要的意义与作用，主要表现为：（1）它规定行政组织前进的方向； （ 2） 它激励行政组织成员的工作热情； （ 3 ）它提供组织与个人工作考核的依据；（4）它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调；（5）它影响行政

61、组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备；（ 6）它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。（二）目标管理的种类行政组织的目标，根据不同标准可以作出不同的分类；（1）根据目标在时间上的不同，行政组织目标可以区分为长期目标、 中期目标与短期目标。 长期目标的有效期一般在5 年以上，中期目标的有效期一般在2至5年，短期目标的有效期一般在 2年以下。（2）根据目标结构上的不同， 行政组织目标可以分为总目标、 部门分目标与个人目标。 总目标是行政组 织的整体目标， 分目标是行政组织中各组成部门的目标， 个人目标则是总目标、 分目标指导 下的个人预期结果。（3 ）

62、根据目标层次上的不同，行政组织目标可以区分为战略目标与战 术目标。 战略目标在宏观上决定了组织的根本性任务， 是战术目标的指导； 战术目标则是战 略目标的细化，它确定组织在某一阶段内的具体任务。（4）根据目标形式上的不同，行政组织目标还可以区分为定性目标与定最目标。 一般来讲， 越是短期目标、分目标、 个人目标 与战术目标，其内容越应该最化；反之， 其他目标的完全量化则有一定困难，只能表现为不 同形式、不同程度上的定性与定量的结合。 （三）目标管理的方法 1制定目标，制定一个切实可行、科学合理的行政组织目标是目标管理中基础和核心的环节。 具体来讲， 这环节首先要求行政组织对其成员给予一定的鼓励

63、， 并提供有关信息资料， 帮助他们做好参与目标制定的思想和物质准备工作。 其次是要求行政领导根据国家的法律、政策和行政管理客体的现状，在广泛的民主协商基础上， 制定个战略性目标。 再次是要求各级组织成员根据战略目标的精神提出本单位的目标与个人目标，共同行政领导一起讨论、修改这些目作。最后是要求行政领导和组织成员在对各项目标进行科学评议的基础上，达成一致协议，形成目标任务书。2执行目标。在这一阶段，主要是本着一般监督与自我控制相结合的原则，为实现各项组织目标而进行严格的过程管理。执行过程管理方法的实质在于，领导不能放弃控制权，以便在必要时候进行有力的协调与纠偏； 但行政领导又不要插手分目标与个人口目标围内的具体