俄罗斯及独联体国家移民法的演变

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1、苏联解体后，移民人口成了影响俄罗斯乃至整个独联体国家社会经济和政治发展的重大问题。 移民问题的产生，给这些国家带来了一系列重要的社会、经济、心理道德等问题，迫使政府 将这一问题放到议事日程上来。一、俄罗斯移民法的演变（一）俄罗斯移民法的形成起始于九十年代初，当时前苏联国家的移民潮涌向俄罗斯， 俄联邦不得不在最短的时间内制定并通过了移民法， 并在此基础上开始对移民问题进行调控。1992 年 11 月 13 日俄罗斯联邦通过法律， 加入 1951 年的关于难民地位的联合国公约 和 1967 年关于难民地位的议定书 。这期间俄罗斯还加入了许多加强人权和自由的国际条 约，如人权共同宣言 、公民与政治权

2、利国际公约 、消除各种形式种族歧视的国际条约 、 保护人权和基本自由的欧洲条约等。 1993 年 2 月 19 日俄联邦通过了难民法和被 迫移民法，这两项法律于 1993 年 3月 20 日生效。在起草这些移民法的过程中俄罗斯接收和安置了数以万计的难民和被迫移民，而且当时 也缺少这方面的专家，这些因素都不能不影响法律的质量。此外，这些法律与俄罗斯接收和 安置难民的经济实力也不相符，因此在很大程度只是有名无实的法律。后来俄罗斯对这两部 在民主浪潮高涨时通过的移民法进行了修改，更严格地限制向其移民，以及给予难民和被迫 移民地位。1993 年通过的俄罗斯联邦宪法宣布了国家法律发展的主要原则， 即：民

3、主联邦法制国家， 人权和自由为最高价值，承认、遵守和保护公民的人权和人的自由是国家的责任。但是在俄 联邦宪法中并没有涉及到关于移民程序和保护移民权利的问题。随着宪法的通过，国家开始 筹备联邦基本法律。在俄联邦协调移民和保护移民权利问题是在以下级别进行的：联邦级一一（俄联邦宪法，联邦法律和法令一一俄联邦总统令；俄联邦政府指令；联邦 各部、机关的规范法令） ；俄联邦主体级（俄联邦主体的法律；俄联邦主体权力执行机关颁布的法令）；地方自治级（地方自治机关和负责人颁布的规范法令） ； 跨国级（在移民方面与其他国家签定多方和双方协议） ，以公认的国际法和欧洲法律原则 和标准为基础。（二）自 90 年代初以

4、来， 俄罗斯各地区的国家权力机关在行使自己所谓的超立法权力 （俄 联邦主体通过的法令来协调联邦范围内的关系）时，就不断遇到变化的移民形势，并逐渐形 成自己移民政策的立场，开始独立地依法解决这方面的问题。在那些人口自然减少超过增长 的地区和社会经济发展与移民紧密相关的地区，移民政策也变得相当自由。一些移民数量过多的地区，如南部联邦管区，实行了限制移民政策。这些俄联邦主体都 颁布了一些与人员逗留和居住地登记有关的法规。比如罗斯托夫州立法会通过了“有关加强 对罗斯托夫州境内移民程序监控的措施” ；斯塔夫罗波尔自 1996年 12月 31日开始实行“斯 塔夫罗波尔边疆区移民法“；克拉斯诺达尔边疆区自1

5、995年 6月 23日实行“有关在克拉斯诺达尔边疆区逗留和居住登记程序”的法律，该法律也成为俄联邦其他主体之后制定同类法 令的典范。这样以来，南部联邦管区不仅在境内被迫移民数量上突出，另一个特点就是该区 的联邦主体都具备发达的主要是限制倾向的移民程序调控体系。其他地区也“不甘落后” ：阿穆尔州通过了 “关于外国公民在本州境内居住登记” 的法律。 1994 年 11 月 9 日莫斯科市颁布了“关于完善难民和被迫移民工作”的莫斯科市政府命令， 根据该命令只有取得了永久性注册的难民和被迫移民才可以在莫斯科注册。（ 后来这个命令被撤销。）因此， 取得难民和被迫移民的资格取决于是否注册过， 而不是取决于

6、该人被迫离开前 居住国的情况。尽管俄联邦宪法法院已作出决定，联邦各主体的国家权力机关通过行政法规限制移民俄 罗斯境内属于非法行为。但在俄联邦一些主体类似的反宪法规定仍然在实行中。为防止接收 移民，地方当局采取了一些诸如禁止注册、购买住房和获得土地等措施。此外，在联邦一级 也有类似的限制。例如， 1994 年 9 月 8 日俄联邦政府通过了一项关于国家管制克拉斯诺达 尔地区移民进程的补充措施的决议，就包含有这样的禁止和限制（后来也取消了） 。迄今为止，俄罗斯在移民领域（主要是被迫移民）已有十多个联邦法规、一百多个现行 的俄罗斯联邦总统令、俄罗斯联邦政府指令和命令、各部和各部门条例、几十个国家间和

7、政 府间协议。该领域联邦法律的多样性， 以及俄联邦主体通过的一系列法律及其它规范性法令， 使移民领域规范性文件系统化成为迫在眉睫的首要任务。俄罗斯联邦在移民领域的主要法规是联邦“难民法” （1993年2月 19日生效， 1997年6 月 28日修订）和俄罗斯联邦 “被迫移民法”（ 1993年 2月 19日生效，1995年 12月20修订）。 近年来，对这些法律的修订工作持续了好几年。2002 年和 2003 年通过了“关于俄罗斯联邦公民资格（国籍） ”、“关于对有关出入俄罗 斯联邦程序 的联邦法进行修改和补充” 、以及“关于外国公民在俄罗斯联邦法律地位” 的联 邦法律。 这些法律的生效取得了积

8、极的效果。 “关于外国公民在俄罗斯联邦法律地位” 的联 邦法的实施在一定程度上减少了非法移民工的流入，使国内市场注册外籍工人的数量增加， 加强了对外国公民入境和居留的控制。新的俄罗斯联邦国籍法已经考虑到了执法工作的一系 列需要，它还为前苏联公民取得俄公民身份提供了简化的程序。移民法的发展还包括近年来通过的一些法令， 其中包括 1993年 12月 16日颁布的“关于 吸收和使用在俄罗斯联邦的外国劳工”的第 2146 号俄罗斯联邦总统令、 1994 年补发的“关 于整顿吸收和使用在俄罗斯联邦的外国劳工的补充措施”的第 2146 号俄罗斯联邦总统令（三）不足：然而，目前的俄罗斯移民法还远远没有充分反

9、映目前国家面临的社会经济和政 治法律问题。现在仍有许多法律空白没有消除，也没有完全消除区域法与俄罗斯联邦宪法以 及该领域联邦法律的不符。 在最近几年的法令中严格的程序性和限制性手段（许可证、 配额、登记、驱逐等）明显占主导地位，而且这段时期在俄罗斯已经出现了劳动力资源的缺乏。二、独联体框架内的移民法发展（一）独联体国家在移民法领域所作出的努力 为了在独联体成员国的框架中形成一个条约法律基础 （在多边和双边基础上） ，俄罗斯联 邦作出了许多努力。俄罗斯联邦已和大多数独联体国家签订了有关在相关国家永久居住的 俄罗斯公民法律地位的条约 ，包括与亚美尼亚（ 1997 年）、与哈萨克斯坦（ 1995 年

10、）的双边 条约，与白俄罗斯签订的关于公民的平等权利的双边条约（ 1998），以及与白俄罗斯、哈萨克斯坦，吉尔吉斯斯坦共和国的多边条约（1998）等。俄罗斯在 2000年 12月 5日退出“关于独联体国家公民在其成员国境内免签进出的协议” （比什凯克， 1992 年）之前，已同所有独联体国家签订了关于公民相互免签过境的多边和双 边协议。过境限制只针对格鲁吉亚和土库曼斯坦。独联体内部在双边基础上共签订了 100 多个协议，分别协调其成员国在社会劳动关系、 文化、科技、教育、移民等领域的合作。但是，遗憾的是，独联体内部建立起来的内容广泛 的法律监管框架只是一个纯粹的形式而已。几乎所有新独立的国家都加

11、入了 人权公约 、关于消除一切形式种族歧视的国际公约 以及其它赋予其重要法律义务的国际协议。多数这些国家承认欧洲人权法院的决定具有约束 力。 然而，大多数独联体成员国没有批准独联体内部通过的协议， （例如， 1995 年通过的关 于人权和基本自由的独联体公约 ，以及 1994 年通过的关于保障少数民族成员权利的独联 体公约）。迄今为止 1993 年独联体国家元首理事会决议批准的独联体人权委员会尚未开始工 作。为了促进解决被迫移民问题以及在独联体国家范围内形成一个统一的法律平台，独联体国家元首于 1993 年签署了关于援助难民和被迫移民的协议 。该协议成为统一独联体国家 境内难民和被迫移民地位的

12、基础。然而， 由于一系列原因， 主要是经济方面的， 该协议没有得到全面执行。（二）独联体国家在移民法领域需要改进和加强合作的方向1. 今天的独联体国家迫切需要改进和协调其关于移民领域的立法。重点放在两个领域的 合作：联合打击非法移民和为劳动力自由流动创造条件。独联体国家一个重要的合作方向是合作打击非法移民。为了打击非法移民，独联体的所 有国家都通过了一些规范性法律和一系列协调合作打击非法移民方面问题的双边和多边条约。 这方面的困难在于独联体各国有关外国公民和无国籍人士出、入境以及在这些国家逗留法律 的不一致性。1998年 3月 6日签订的 关于独联体成员国在打击非法移民方面合作的协议 是在联合

13、 打击非法移民方面的最早的基础法令之一。协议规定进行出入境管制；清查非法进入有关缔 约方领土的外国公民；建立驱逐出境机制；交流有关非法移民渠道的信息。然而，像独联体 国家的许多其它文件一样，该法令也缺乏执行机制。本协议的效力因格鲁吉亚、土库曼斯坦 和乌兹别克斯坦的缺席而大大减小。通过对移民法的分析，可以把所有国家分为这样两类：一类国家，其移民法中“移民” 的概念是主要的；而另一类国家，其移民法中“外国公民”的概念占主导地位。第一类国家 往往把重点放在积极吸引移民潮上（美国，加拿大），而第二类国家一一则是临时迁移人口（瑞典，德国）。2. 在国际法中“移民”是基本概念。独联体经济法院也为“移民”下

14、了定义，按照它的 说法，移民是祖遗的，包括进行空间迁移的所有类别的人，无论其迁移原因、时间和空间界 限。独联体“关于在劳工移民和社会保护移民工人领域开展合作的协议”中也包含了移民的 概念，但仅限于其中一类，即：为安置工作而暂时离开其永久居留国的移民工人。独联体国家非常重视为促进劳动力自由流动创造条件的问题。其中，独联体至 2005 年发展行动纲领中就规定了这样的措施（ 2000 年 6 月 20 日在莫斯科通过， 2001 年 3 月 16 日修正），包括制定 关于工人移民法律地位的独联体成员国公约 、示范劳动法 、关于逐 步建立一个统一的劳动力市场和监管劳工迁移的方案等。当前，由于所有进程（包括移民进程）的全球化、免签证区的建立、非法移民数量的增 加以及国际劳动交流的增长，移民政策应成为国家政策的一个主要方向。同样，对移民领域 法律关系的调整，也应足以应对现代的挑战。