内蒙古自治区土地利用总体规划

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1、内蒙古自治区土地利用总体规划（2006-2020年）目 录引 言1第一章 土地利用现状与面临的形势4第一节 区域概况4第二节 土地利用现状6第三节 土地利用特点及存在的问题7第四节 上轮规划实施成效和存在的主要问题10第五节 土地利用面临的机遇和挑战14第二章 土地利用战略17第三章 规划的指导思想、原则、任务与目标18第一节 指导思想18第二节 基本原则18第三节 主要任务20第四节 土地利用目标20第四章 优化土地利用结构与布局25第一节 土地利用结构调整26第二节 优化土地利用空间布局28第五章 保护和合理利用农用地33第一节 稳定耕地面积，提高耕地质量33第二节 加强基本农田建设和保护

2、36第三节 统筹安排园地、林地、牧草地和其他农用地36第六章 节约集约利用建设用地38第一节 严格控制建设用地规模38第二节 科学配置城镇工矿建设用地39第三节 整合规范农村牧区建设用地40第四节 建立健全节约集约用地机制40第五节 加强建设用地空间管制41第七章 统筹区域土地利用44第一节 明确区域土地利用方向44第二节 实施差别化的土地利用政策49第三节 加强盟市级土地利用调控50第八章 协调土地利用与生态环境建设52第一节 构建良好的土地生态环境基础52第二节 创建环境友好型土地利用模式53第三节 大力加强土地生态建设54第四节 生态建设重点区域及措施55第九章 土地利用重大工程及安排5

3、9第一节 耕地和基本农田建设59第二节 土地整理复垦开发重点区域59第三节 基础设施建设项目重点区域及重大工程60第十章 完善规划实施保障措施64第一节 完善规划体系，加强规划对土地利用的整体控制64第二节 健全规划实施行政管理制度65第三节 落实规划实施的经济手段67第四节 完善规划实施的基础保障69第五节 扩大规划民主决策和公众参与70附表 119762引 言一、规划目的为贯彻党的“十七大”精神，实现全面建设小康社会的宏伟目标，深入落实科学发展观，落实节约资源和保护环境的方针、政策，实行最严格的耕地保护和节约用地制度，统筹安排各业各类用地，促进土地资源可持续利用，保障内蒙古自治区国民经济和

4、社会又好又快的发展。根据中华人民共和国土地管理法和全国土地利用总体规划纲要（20062020年），制定内蒙古自治区土地利用总体规划（20062020年）。本规划主要阐明规划期内自治区土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是加强土地宏观调控，严格土地用途管制、规划城乡建设的重要依据；是耕地特别是基本农田保护、土地管理的纲领性文件。二、规划依据1.法律法规（1）中华人民共和国土地管理法；（2）中华人民共和国土地管理法实施条例；（3）中华人民共和国草原法；（4）中华人民共和国森林法；（5）中华人民共和国城乡规划法；（6）中华人民共和国环境保护法；

5、（7）中华人民共和国水土保持法；（8）基本农田保护条例；（9）内蒙古自治区实施中华人民共和国土地管理法办法。2.相关规划（1）全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）；（2）内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要；（3）内蒙古自治区土地利用总体规划（1997-2010年）；（4）内蒙古自治区矿产资源规划（2006-2020年）；（5）内蒙古自治区林业发展规划等相关行业规划。3.相关文件、规定（1）中国共产党第十七次代表大会工作报告；（2）中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定；（3）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）；（4）国务院关于加强

6、土地调控有关问题的通知（国发200631号）；（5）国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）；（6）国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（20062020年）的通知（国发200833号）；（7）报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法（国土资发200654号）；（8）关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知（国土资发2005182号）；（9）土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部令第43号）；（10）中国共产党内蒙古自治区第十次代表大会工作报告。三、规划范围本规划范围为内蒙古自治区行政辖区的全部土地

7、，总面积为11550.92万公顷（173263.80万亩）（2005年底土地利用变更调查数据）。四、规划期限内蒙古自治区土地利用总体规划期限为2006-2020年，2005年为基期年，2010年为阶段性目标年，2020年为目标年。第一章 土地利用现状与面临的形势第一节 区域概况内蒙古自治区位于祖国北部边疆，横跨我国东北、华北和西北三大自然经济区，地处北纬37245323，东经971212604之间。西与甘肃省为邻；南与河北省、山西省、陕西省和宁夏回族自治区相连；东与黑龙江、吉林、辽宁三省接壤；北与俄罗斯、蒙古国交界。全区土地总面积115.51万平方公里（2005年底土地利用变更调查数据）。现辖

8、12个盟（市），101个（旗、县、市、区)。2005年末全区总人口2386.4万人，人口密度为每平方公里21人。少数民族人口515.76万人，占全区总人口的21.61。城镇化率为47.2。内蒙古自治区地处亚洲中部蒙古高原的东南部及其周沿地带，地势以高平原为总体特征，内部差异明显。大兴安岭、阴山、贺兰山自东北向西南延伸2600余公里，构成内蒙古的“脊梁”，将全区分为北部高平原区、中间山地丘陵地带、岭东丘陵平原区、山南河套土默川及黄河以南的鄂尔多斯高原，呈现出高原山地平原带状分布及山地、丘陵、平原相间分布的地貌结构。其中高原面积占51.20%，山地约占20.80%，丘陵占18.25%，平原占8.5

9、%，河流湖泊水面占1.25%。内蒙古是我国最早建立的以蒙古族为主体，汉族占多数的多民族聚居的民族区域自治区，是我国东部产业转移和西部资源输出的重要枢纽和桥头堡。2005年末全区生产总值为3895.55亿元，其中第一产业589.56亿元，占全区生产总值的15.13；第二产业1773.21亿元，占全区生产总值的45.52；第三产业1532.78亿元，占全区生产总值的39.35。人均生产总值16331元。内蒙古是我国重要的农牧业省（区）和商品粮生产区，农牧业生产是主体产业。经过长期的建设，全区农牧业基础地位得到进一步加强，生产条件得到明显改善，建成了河套平原、西辽河平原、土默川平原、黄河沿岸地区、老

10、哈河沿岸地区、嫩江右岸平原区等粮食主产区，成为全国重要的粮食和畜产品生产基地。内蒙古成矿条件优越，截至2007年底，全区共发现各类矿产136种（亚矿种151种），除石油、天然气和铀矿等特定矿种外，查明资源储量的矿种为79种（亚矿种93种），有73个（亚）矿种保有资源储量居全国前10位，居全国前三位的有31个矿种，煤炭、稀土等10个矿种资源储量居全国首位。矿产资源品种齐全，分布广泛，以煤、天然气为主的能源矿产资源储量丰富，是国家重要的能源矿产基地。内蒙古是我国新兴的工业省（区），能源、化工、冶金建材、农畜产品加工、装备制造、生物制药、高新技术产业等在国民经济中占主导地位，成为全国重要的能源重化工

11、业基地、绿色农畜产品生产加工基地、电力和煤炭基地，以钢铁、铝工业为主的有色工业基地，以煤化工、石油化工和盐化工为主的化工基地。第二节 土地利用现状2005年全区土地总面积11550.92万公顷（土地利用变更调查数据）。其中农用地9532.10万公顷，占土地总面积的82.52；建设用地143.92万公顷，占土地总面积的1.25；未利用地1874.90万公顷，占土地总面积的16.23。农用地中耕地710.21万公顷，占全区土地总面积的6.15；园地7.30万公顷，占全区土地总面积的0.06；林地2171.59万公顷，占全区土地总面积的18.80；牧草地6587.46万公顷，占全区土地总面积的57.

12、03；其他农用地55.54万公顷，占全区土地总面积的0.48。建设用地中居民点及独立工矿用地120.09万公顷，占全区土地总面积的1.04；交通运输用地14.82万公顷，占全区土地总面积的0.13；水利设施用地9.01万公顷，占全区土地总面积的0.08。未利用地中其他土地146.28万公顷，占全区土地总面积的1.27；未利用土地1728.62万公顷，占全区土地总面积的14.96。专栏一 内蒙古自治区土地利用现状结构表 现状结构土地类型2005年现状（万公顷）占土地总面积比例（%）土地总面积11550.92100.00农用地小计9532.1082.52耕地710.216.15园地7.300.06

13、林地2171.5918.80牧草地6587.4657.03其它农用地55.540.48建设用地小计143.921.25居民点及工矿用地120.091.04交通运输用地14.820.13水利设施用地9.010.08未利用地1874.9016.23第三节 土地利用特点及存在的问题一、土地利用特点1.土地自然生态环境脆弱性的特点内蒙古地处欧亚大陆架腹地，气候干旱，风力强劲，是我国生态环境脆弱的地区。由于特殊的地理位置和自然条件，加之历史上人为不合理的开发利用，自然环境遭到不同程度的破坏，土地沙漠化、荒漠化、土壤盐渍化、草场退化、水土流失等土地退化问题比较严重，土地生态环境脆弱。近年来，随着治理力度的

14、加大，全区生态状况初步实现了整体遏制、局部好转，但由于历史欠帐多、分布面积广、治理难度大、经济技术力量有限等，土地生态环境恶化的趋势仍未从根本上得到有效控制。2.土地利用类型呈带状分布和农牧林交错的特点全区土地利用类型在空间分布上突出表现出带状分布规律。大兴安岭阴山山地是自治区农林牧业的天然分界线。大兴安岭与阴山山地为林业用地区；山地南侧为农牧林交错分布区，山地西部用地类型简单，为广阔的牧业用地区；嫩江右岸平原、西辽河平原与河套土默川平原，地形平坦，水源充沛，是农耕地集中分布区。同时表现出农林、农牧、林牧、农林牧等多种用地类型交错的特点，是我国北方农牧林交错带的重要组成部分。由于地貌类型的局部

15、差异，土地利用又呈现出次一级的带状分布规律，土地利用地域性差异明显。这种带状分布规律与内蒙古的自然条件、土地的适宜程度、人类长期经济活动密切相关。3.土地面积大，数量优势和潜力明显的特点内蒙古地域辽阔，土地面积占全国土地总面积的12.3，土地资源绝对数量大，人均占有量高，为全国人均水平的6倍以上，可供开发利用的土地资源数量优势和潜力明显。目前经济技术条件下，全区未利用地资源可利用类235.16万公顷，占全区未利用地总面积的12.61，主要类型为荒草地、盐碱地和沙地等，数量大、分布广，其开发利用的热量、地形条件与水资源条件相对较好，具备各类建设和耕地后备资源开发利用的基本条件与发展空间，对支持国

16、家及自治区开辟建设用地新空间和补充耕地具有不可估量的作用。4.牧业用地比重大的特点内蒙古在漫长的历史时期，土地利用一直以牧业利用为主，牧草地占全区土地总面积的57.03，是全国平均比重（28.0）的两倍多。畜牧业为农业主体，是我国五大牧区之一。二、土地利用存在的问题1.土地利用结构不够合理由于自然条件和历史原因，全区农用地占土地总面积的82.52%，牧草地占土地总面积的57.03%，建设用地占土地总面积的1.25%。全区的林地相对集中分布在山区，广大的牧区、农区及农牧交错区是少林区，反映出自治区在土地利用上的单一性及用地结构的不合理性。2.耕地投入不足，质量总体不高内蒙古是我国耕地面积较大的省

17、（区）之一，人均耕地面积0.30公顷（合4.5亩），高于全国平均水平近三倍。长期以来，由于投入不足，水利设施、防护林网、土壤改良等农田基本建设跟不上，重用轻养，广种薄收，导致耕地沙化、盐碱化、贫瘠化迅速扩展，土壤供肥供水能力降低。全区现有耕地中主要为旱耕地，质量较差的中低产田面积占70%以上，耕地自然质量等别、利用等别和经济等别均处于全国等别系列中的中下等，产量低而不稳。但改善生产条件，提高耕地质量与产能的潜力巨大。3.建设用地集约利用程度低主要表现在城乡用地结构和布局不尽合理，集约利用水平低。一方面是城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低；另一方面是农村居民点用地

18、数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标。独立工矿用地中，部分企业规模偏小，分布过散，容积率低，土地产出效益较差。第四节 上轮规划实施成效和存在的主要问题一、上轮规划实施成效内蒙古自治区土地利用总体规划（19972010年）批准实施以来，在严格保护耕地和基本农田，有效控制非农业建设用地规模和建设占用耕地，坚持内涵挖潜为主，实现土地利用方式的转变，统筹安排各业各类用地，保障国民经济各部门用地需求，合理配置土地资源，调整和优化土地利用结构与布局，建立良好的土地生态环境等方面取得显著成效，基本保持了土地资源的合理与高效利用。1.强化了对耕地特别是基本农田的保护土地利用总体规划确定的耕地用途区和基本

19、农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批和耕地“占补平衡”制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。规划实施以来，到2005年全区累计增加耕地39.56万公顷，建设占用耕地3.33万公顷，实现了建设占用耕地补充有余。2.保障自治区建设用地的合理需求，促进经济社会快速发展土地利用总体规划的实施，对建设用地的合理布局起到了有效的调控作用。随着西部大开发及振兴东北老工业基地战略的实施，国家能源电力产业、煤炭石油化工产业、奶产业和钢铁稀土产业基地建设，以及一系列投资倾斜政策的落实，自治区经济社会进入快速发展时期，建设用地需求不断增长

20、。在指标紧、需求大的情况下，通过加强规划实施管理，用足用活政策，保障了国家、自治区及地方各类重点项目对建设用地的合理需求。十年间，自治区先后完成了国道110高速、托电电厂及电网、丹拉高速、省际大通道、尼尔基水利枢纽等重点基础设施建设项目，机场、铁路、公路等交通、水利设施用地增加4.03万公顷，占土地总面积的比例由1996年的0.07%提高到2005年的0.21%；城乡及工矿用地增加7.22万公顷，为加快自治区城镇化、工业化、农牧业产业化进程，促进经济社会的快速发展提供了用地保障。3.增强了按规划依法使用土地和管理土地的意识中华人民共和国土地管理法规定，各项用地必须符合土地利用总体规划，确立了土

21、地利用总体规划在土地利用管理上的地位。全区各级土地利用总体规划的全面编制与实施，首次解决了土地利用和管理无规划可依的问题；各级国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地利用总体规划的建设用地不予批准，对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，保证了规划的强制性和严肃性。通过疏堵结合，加上长期的宣传教育，使全社会逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念。4.规划在土地利用方面的整体控制地位得到确立各级土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城镇建设和农村居民点的空间拓展符合土

22、地规划的规定，改变了建设用地缺乏总量调控、随意发展、分散布局的格局，引导城乡建设集中发展、集约用地，促进了存量土地的盘活利用，有效地控制了建设用地规模。规划实施期间，自治区先后编制了基本农田保护区、土地整理开发复垦、生态建设与环境保护、旅游和城镇、矿产资源开发利用等与土地利用密切相关的行业、部门及专项规划，并与土地利用总体规划在用地规模和布局方面进行了衔接，土地利用总体规划在土地利用规模与空间布局上的整体控制地位得到确立。特别是各级政府在规划实施过程中，充分意识到规划的“龙头”作用，对通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局、利用年度土地供应计划调控经济发展有了较高的认识，使得土地管理参与宏

23、观调控的力度大大加强。5.指导了造林种草和后备土地资源的合理开发利用，促进了生态环境的改善各级土地利用总体规划编制贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，确定了以造林种草为主体的生态建设用地规模与布局，提出了符合内蒙古实际的生态建设目标和措施，有效地指导了退耕还林还草、造林种草、封育恢复植被、合理利用后备土地资源和环境治理工程的实施。19972005年全区共实施生态退耕130.12万公顷；新增林地面积170万公顷,林地占土地总面积由1996年的17.33%提高到2005年的18.80%；新增人工草地面积49.86万公顷,人工草地占牧草地总面积由1996年的0.50%提高到2005年的1

24、.28%。开展生态退耕、围封转移、防沙治沙、“三北”防护林等重点生态工程建设，城乡生产、生活及生存环境得到进一步改善，促进了土地资源的可持续利用。二、上轮规划实施存在的主要问题1.建设用地需求预见性分析不够全面，布局不尽合理上轮规划编制对规划期间正常建设用地需求预见性分析不够全面，对生态建设和环境保护及土地生产条件改善强调不够，虽然全区总体的建设用地指标尚未用完，但由于建设用地实际需求与规划空间布局匹配的合理性较差，局部地区建设用地紧张的矛盾仍比较突出，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。2.

25、基本农田布局不合理上轮规划在确定基本农田保护面积时，对全区耕地利用及分布状况和社会经济发展与用地需求方向考虑不足，导致部分经济社会发展较快的地区基本农田保护面积明显偏高，特别是空间布局的分析论证不够充分，布局不尽合理，基本农田保护与发展用地需求的矛盾突出。3.规划较缺乏对土地利用政策和形势变化的适应性上轮规划编制时以刚性为主，弹性不足，对未来土地利用趋势变化前瞻性不够。规划实施期间，自治区相继实施了生态退耕、西部大开发、振兴东北地区老工业基地、加快城镇化和工业化进程、推进社会主义新农村建设等一系列战略，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，而规划不能更好的服务

26、这些土地利用政策和形势变化，缺乏较强的适应性。4.耕地保有量没有达到规划目标要求截至2005年，全区实际耕地面积710.21万公顷，与1996年相比，共减少110.02万公顷；与规划目标相比，共减少71.02万公顷。规划实施以来，内蒙古落实国家生态退耕宏观政策，全区生态退耕力度较大，另外，耕地减少的原因还体现在灾毁、农业结构调整等方面。第五节 土地利用面临的机遇和挑战规划期内，随着我国京津冀经济圈加快发展、东北等老工业基地振兴、中部地区崛起和对西部地区支持力度的继续加大，内蒙古经济社会面临着良好的发展机遇，是加快推进城镇化、工业化和农业现代化的关键时期。人口增加、经济社会发展、生态环境改善、产

27、业结构调整升级、区域经济一体化显著增强，对土地利用结构和布局提出新的更高的要求。由于内蒙古经济发展水平总体相对较低，地区差异明显，基础设施薄弱，使全区土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。经济社会持续快速发展对建设用地的需求不断增长，建设用地供给将面临较大的压力。内蒙古地处承东启西、通南达北的特殊区位，是东部产业向中西部转移和西部资源向东部输送的通道及枢纽。规划期内充分发挥我区的资源和区位优势，推进西部大开发和振兴东北老工业基地战略的实施，保障城镇化和工业化的统筹发展，加大基础设施建设力度，推进社会主义新农村建设，发展大产业，培育大集团，建设大基地，形成大集群，促进产业升级都需要土地

28、的支撑。加快建设国家能源基地、化工冶金建材基地、农畜产品生产加工基地、装备制造业基地及交通枢纽发展；建设我国重要的客流、物流、资源汇集、中转输配中心；落实西气东输、国家干线公路、铁路客货运专线、输油管道、电网等国家重点项目也需要占用大量土地，未来可用作新增建设用地的空间有限，各项建设用地的供给将面临巨大的压力。土地资源开发利用与生态建设和环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。建设用地增加方面，今后十几年是内蒙古推进城镇化、工业化的关键时期，也是加快交通、水利等基础设施建设的关键时期，这一时期各项建设用地增加仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地

29、，其直接结果是造成生态用地数量的减少；资源消耗和废弃物排放方面，经济社会的发展必然带来资源消耗和废物排放的大量增加，如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，控制并减少农业面源污染和工业、城镇废弃物排放对耕作土壤的污染就变得更为迫切和更加重要。规划期内保障必要的生态建设用地，治理和改善我区的生态环境，防治荒漠化、沙漠化、水土流失等土地退化，再造秀美山川任务十分艰巨。行业和区域间用地矛盾加剧，统筹各业和协调城乡区域土地利用的难度加大。在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，全区行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目扩大用地规模、无序竞争

30、、重复建设，进一步加剧了这种矛盾，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。保护耕地和提高耕地质量与产能的任务十分紧迫。内蒙古是全国13个粮食重点生产省（区），是国家规划期末耕地保有量超亿亩的4个省（区）之一。未来工业化和城镇化进程日益加快，各项建设不可避免地将占用耕地；治理环境污染，建设生态文明也需占用一定数量的耕地。在补充耕地数量的同时，随着国家对粮食主产区农田水利建设、土地整理开发投资力度的加大及政策的倾斜，提高耕地质量与产能的任务十分紧迫。第二章 土地利用战略一、土地利用战略定位按照保障自治区经济平稳较快发展为首要任务，落实绿化祖国、节约资源和保护环境的基本国策，严格保护耕地和生态用

31、地，加强基本农田建设，推进土地整理，提高耕地质量与产能，强化生态和基础设施建设，调整优化土地利用结构与布局，提高土地集约利用水平和经济效益的要求，确定内蒙古自治区土地利用战略是：为经济和社会事业的全面发展提供必要的用地支撑，加强耕地特别是基本农田保护，提升全国粮食主产区和商品粮基地建设水准，发展特色农业和畜牧业，建设绿色农畜产品生产加工基地；充分利用资源优势构筑我国重要的能源重化工业基地；加强生态建设与环境保护，构筑中国北方重要生态屏障。二、土地利用战略任务继续实施更加严格的耕地保护战略，维护国家粮食安全；继续采取适度从紧的土地供应政策，严格控制建设用地规模，同时按照有限指标保重点，一般项目靠

32、挖潜的基本思路，保障经济社会发展的必要用地；制定、完善土地节约集约利用的各项政策，提高土地集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。第三章 规划的指导思想、原则、任务与目标第一节 指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领土地利用和管理，以土地资源可持续利用为出发点，全面落实节约集约利用土地、严格保护耕地的方针和政策，加强耕地和生态用地的保护，有效推进土地整理复垦开发，统筹经济与社会发展、城乡发展、区域发展和人与自然和谐发展；按照保护资源、保障发展、维护权益、服务

33、社会的要求，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系、协调土地资源开发利用与生态环境保护关系、强化规划的宏观调控作用；切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制、落实最严格的土地管理制度、用发展和改革的办法解决土地利用问题，为全面建设小康社会，促进自治区经济又好又快发展提供土地资源保障。第二节 基本原则落实最严格的耕地保护制度，维护国家粮食安全。认真贯彻国家新时期土地管理的方针和政策，严格耕地、林地、牧草地等农用地的保护和管理，维护自治区经济安全、生态安全和社会稳定。坚持耕地保护和占补平衡数量与质量并重，加强基本农田的保护和建设，稳定提高粮食综合生产能力，建设我国重要的粮食生产战略基

34、地。转变土地利用方式，节约集约用地。按照建设资源节约型社会和环境友好型社会的要求，着力转变土地利用方式，促进土地利用由粗放型向集约型转变，建设用地以内涵挖潜和外延扩展相结合，以内涵挖潜为主，提高土地节约集约利用水平，保障自治区工业、城镇、基础设施、生态建设等各类用地需求的持续增长，促进产业结构调整和经济发展方式的转变。统筹各业各类用地，促进城乡区域协调发展。按照建设和谐社会的要求，立足以人为本和“五个统筹”的要求，合理安排各业用地，协调各业各类用地矛盾，整合城乡土地资源，妥善处理区域用地关系，统筹城乡和区域发展，优化土地利用结构与布局，促进经济、社会、资源和环境的全面协调持续发展。协调土地利用

35、和生态建设，促进生态文明发展。以生态立区为指导，按照建设环境友好型社会的要求，正确处理生活、生态、生产的关系，加快转变土地利用模式，加强生态环境治理，提高生态环境质量，促进生态文明发展。保障土地资源可持续利用。落实保护资源，保障发展和开源与节流并举的方针，既考虑当代发展需求又不损害后代发展能力，强调地区资源环境承载能力，合理开发利用土地资源，积极防止土地退化，保护和改善生态环境，提高土地资源可持续利用能力。强化规划实施保障，提高整体控制能力。按照经济社会发展的要求，合理安排土地供应规模、结构和时序，扭转各类建设中粗放利用、盲目扩张、低放用地的局面，加强土地利用的引导和调控，促进自治区产业升级和

36、经济结构优化，为实现国民经济持续快速协调健康发展和社会的和谐稳定提供土地保障。第三节 主要任务以严格保护耕地特别是基本农田为前提，统筹安排各类农用地，严格划定基本农田范围，实现从单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变；以从紧控制建设用地规模为手段，加强建设用地空间管制，大力推进节约集约用地；以优化用地结构和布局为主线，按照推进形成主体功能区的要求，统筹区域土地利用，实施差别化的区域土地利用政策，促进土地利用的区域协调发展；以生态建设与环境保护为重点，充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，积极推进以土地整理复垦和开发为重点的国土综合整治，协调土地利用与生态建设；以规划制度创新为突破，完

37、善规划实施保障措施；提高规划的法律地位；以落实全国规划纲要为基本要求，强化规划对土地利用的整体控制作用，指导盟市级规划。第四节 土地利用目标根据全面建设小康社会的总体目标和经济社会发展战略要求，统筹各业各类用地需求、土地供给能力和可持续发展的需要，依据全国土地利用总体规划纲要（20062020年）下达全区土地利用的主要调控指标，提出规划期内的土地利用目标。一、耕地和基本农田得到严格保护到2010年，全区耕地保有量不低于705.13万公顷；到2020年，全区耕地保有量不低于697.73万公顷。规划目标年基本农田保护面积稳定保持在国家下达的608.13万公顷以上，确保数量不减少，质量有提高。到20

38、10年，建设占用耕地不突破2.27万公顷；到2020年，建设占用耕地不突破6.73万公顷。二、建设用地得到科学保障到2010年，全区建设用地总规模预期达到151.30万公顷，城乡建设用地规模不突破105.80万公顷，城镇工矿建设用地总规模预期达到36.30万公顷，交通、水利及其他建设用地规模预期达到45.50万公顷。到2020年，全区建设用地总规模预期达到162.28万公顷，城乡建设用地规模不突破110.00万公顷，城镇工矿建设用地总规模预期达到42.00万公顷，交通、水利及其他建设用地规模预期达到52.28万公顷。专栏二 内蒙古自治区土地利用主要调控指标指标2005年2010年2020年指标

39、属性总量指标（万公顷）耕地保有量710.08705.13697.73约束性基本农田面积607.06608.13608.13约束性园地面积7.308.299.70预期性林地面积2168.712208.292419.00预期性牧草地面积6571.966568.366483.53预期性建设用地总规模143.92151.30162.28预期性城乡建设用地规模102.42105.80110.00约束性城镇工矿用地规模32.9036.3042.00预期性增量指标（万公顷）新增建设用地总量8.3320.33预期性新增建设占用农用地规模5.9314.73预期性新增建设占用耕地规模2.276.73约束性整理复垦

40、开发补充耕地义务量2.276.73约束性效率指标（平方米）人均城镇工矿用地279255约束性注：1.表中2005年林地面积为当年土地利用变更调查数据，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃，不包括林业部门统计的宜林地。2010年和2020年林地规划目标也按上述林地分类；2.表中2005年牧草地面积为当年土地利用变更调查数据，包括天然草地、改良草地和人工草地，不包括农业部门草地资源调查中的荒草地、苇地、田坎等用地类型。2010年和2020年牧草地规划目标也按上述牧草地分类。三、生态环境得到进一步改善充分发挥各类农用地的生态功能，加强基础性生态用地的保护，退耕还林还草成果得到进一步

41、巩固，水土流失、土地荒漠化、沙漠化和草原“三化”治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强，生态环境得到进一步改善。到2010年，全区园地面积保持8.29万公顷；林地面积达到2208.29万公顷；牧草地面积稳定在6568.36万公顷；建设占用农用地控制在5.93万公顷以内。到2020年，全区园地面积达到9.70万公顷；林地面积达到2419.00万公顷；牧草地面积稳定在6483.53万公顷；建设占用农用地控制在14.73万公顷以内。四、节约集约用地水平明显提高农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，闲置和低效建设用地得到充分利用，各业各类建设用地的容积率和经济产出率明显提高。规划

42、期间，单位建设用地二三产业产值年均提高8.6%以上，其中，“十一五”期间年均提高13%以上；人均城镇工矿用地由2005年的292平方米分别降到2010年的279平方米和2020年的255平方米。合理利用盐碱地、荒草地、沙地、裸土地等未利用地，拓展建设用地空间，缓解新增建设用地需求快速增长的压力。五、土地整理复垦和开发力度进一步加强规划期内，加大土地整理复垦力度，田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，实现工矿废弃地全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到2010年，通过土地整理复垦开发补充耕地不低于2.27万公顷；到2020年，通过土地整理复垦开发补充耕地不低于6.73万公顷。六、未利用地

43、资源得到科学合理的开发利用坚持调查研究、保护环境、适度开发的原则，在分析自治区土地资源的供需矛盾和保护战略，反复论证未利用地资源开发利用的时序、方向和策略，研究制定详细的实施规划和计划的基础上，科学合理的开发未利用地资源。严格控制开发占用天然湿地，凡是列入国际重要湿地和国家重要湿地名录，以及位于自然保护区内的天然湿地，一律禁止开垦占用或随意改变用途。规划期内未利用地开发面积控制在174.84万公顷以内，主要用于植树种草、各类建设占用和开发补充耕地等。其中开发补充耕地0.65万公顷，各类建设占用5.60万公顷，植树种草168.59万公顷。第四章 优化土地利用结构与布局按照实现经济社会平稳健康发展

44、的总体要求，结合区域发展战略、城镇体系规划和各类产业发展规划，合理调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，实现土地资源的集约高效利用，促进经济结构的优化和经济发展方式的转变。专栏三 内蒙古规划期间土地利用结构调整表单位：万公顷、2005年2010年2020年规划期内增（+）减（-）面积比重面积比重面积比重内蒙古自治区11550.9211550.9211550.92农用地9532.1082.529556.9982.749688.5883.88156.48其中：耕地710.216.15705.136.11697.736.04-12.48园地7.300.068.290.079.700.092.40林

45、地2171.5918.802208.2919.122419.0020.94247.41牧草地6587.4657.036568.3656.866483.5356.13-103.93其他农用地55.540.4866.920.5878.620.6823.08建设用地143.921.25151.301.31162.281.4018.36城乡用地102.420.89105.800.92110.000.957.58其中：城镇工矿用地32.900.2836.300.3142.000.369.10交通、水利及其它用地41.500.3645.500.3952.280.4510.78未利用地1874.9016.2

46、31842.6315.951700.0614.72-174.84第一节 土地利用结构调整一、农用地2005年全区农用地面积为9532.10万公顷，2010年增加到9556.99万公顷，2020年增加到9688.58万公顷，与2005年相比分别增加24.89万公顷和156.48万公顷，分别占全区土地总面积的82.74%和83.88%。耕地与基本农田。严格控制耕地流失，保护基本农田。到2010年，全区耕地面积705.13万公顷，比2005年减少5.08万公顷，占土地总面积的6.11%；到2020年，全区耕地面积697.73万公顷，比2005年减少12.48万公顷，占土地总面积的6.04%。2006

47、2020年，全区基本农田面积要稳定在608.13万公顷以上。园地。到2010年，全区园地面积8.29万公顷，比2005年增加0.99万公顷，占土地总面积的0.07%；到2020年，全区园地面积9.70万公顷，比2005年增加2.40万公顷，占土地总面积的0.09%。林地。到2010年，全区林地面积2208.29万公顷，比2005年增加36.70万公顷，占土地总面积的19.12%；到2020年，全区林地面积2419.00万公顷，比2005年增加247.41万公顷，占土地总面积的20.94%。牧草地。到2010年，全区牧草地面积6568.36万公顷，比2005年减少19.10万公顷，占土地总面积的

48、56.86%；到2020年，全区牧草地面积6483.53万公顷，比2005年减少103.93万公顷，占土地总面积的56.13%。其他农用地。到2010年，全区其他农用地面积66.92万公顷，比2005年增加11.38万公顷，占土地总面积的0.58%；到2020年，全区其它农用地面积78.62万公顷，比2005年增加23.08公顷，占土地总面积的0.68%。二、建设用地合理增加建设用地，保障全区经济社会发展用地需求，重点保障国家及自治区政府确定的重点区域、重点项目用地。2005年全区建设用地面积143.92万公顷，规划至2010年调整为151.30万公顷，至2020年调整为162.28万公顷，与

49、2005年相比分别增加7.38万公顷和18.36万公顷，分别占全区土地总面积的1.31%和1.40%。城镇工矿用地。有序增加城镇工矿用地，大力推动工业化，加快发展城镇化。到2010年，全区城镇工矿用地面积36.30万公顷，比2005年增加3.10万公顷，占土地总面积的0.31%；到2020年，全区城镇工矿用地面积42.00万公顷，比2005年增加9.10万公顷，占土地总面积的0.36%。农村居民点用地。推进农村居民点的迁并和整理，逐步缩小农村居民点用地规模。至2010年农村居民点用地调整为69.50公顷；至2020年调整为68.00万公顷。交通运输用地。优化区域交通路网配置，增加交通运输用地，

50、保障国家及自治区政府重点交通运输工程建设。规划至2010年交通运输用地增加到18.16万公顷，至2020年增加到23.81万公顷，与2005年相比分别增加3.34万公顷和8.99万公顷，分别占全区土地总面积的0.16%和0.21%。水利设施用地。规划至2010年水利设施用地增加到9.68万公顷，至2020年增加到10.81万公顷，与2005年相比分别增加0.67万公顷和1.20万公顷，分别占全区土地总面积的0.08%和0.09%。三、未利用地到2010年，全区未利用地1842.63万公顷，比2005年减少32.27万公顷，占土地总面积的15.95%；到2020年，全区未利用地1700.06万公

51、顷，比2005年减少174.84万公顷，占土地总面积的14.72%。第二节 优化土地利用空间布局一、优化农用地布局全区农用地布局的优化，在有效保护现有耕地、确保粮食综合生产能力不降低的前提下稳步进行。结合土地整理复垦开发，建设黄河沿岸地区、河套平原、土默川平原、岱海盆地、老哈河沿岸地区、西辽河平原、嫩江右岸平原、大兴安岭岭南丘陵、阴山南麓及北麓丘陵、阿拉善绿洲农耕区等集中连片的耕地保护区，保护粮食生产核心区的优质耕地，全面提高耕地质量。依据全区经济社会发展规划和农用地分等定级成果，科学调整基本农田布局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量好的一般农田优先补划为基本农田，保证

52、基本农田数量不减少、质量有提高。园地重点向丘陵、山区及山前冲积扇地区发展。以大兴安岭、燕山、阴山、贺兰山等山地，大兴安岭岭东岭南、燕山北部、阴山南北、黄土丘陵，科尔沁、浑善达克、毛乌素等沙地及库布齐、乌兰布和、巴丹吉林、腾格里沙漠为核心，大力植树造林，保障农田防护林、水土保持林和沙区林业生态工程建设用地。保护和建设呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁、乌兰察布草原，充分利用农区和半农半牧区土地资源的有利条件，保障畜牧业发展用地。加强其他农用地中设施农用地、农村道路的合理规划，提高坑塘水面利用率，增加养殖面积，为农业发展提供必要的用地空间。二、优化建设用地布局优化全区建设用地布局，要遵循经济社会发展规划，

53、保障重点地区、重要项目用地，推进工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，提高基础设施运行能力和效益，有效控制建设用地规模，充分体现各类用地的功能性和合理分区，体现不同组团的协调性。城镇工矿用地。依据突出发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。加快盟市所在地及口岸、旅游、矿业和现有旗、县、市所在地为主的中小城市建设，推进用地少、就业多、人口和产业集聚能力强的区域城市用地格局的形成，增强城市综合承载能力，构建集聚经济、人口和提供公共服务的地区中心，提高中小城市和小城镇土地集约利用水平，促进城镇和谐发展。调整优化矿产资源开发结构和布局，按照因地制宜、合理规划的原则，着力改变工矿用地

54、布局分散、粗放低效的用地现状，促进工矿基地化和规模化发展。走出一条具有我区特色的城镇化和工业化发展道路。能源产业用地。按照产业政策和建设国家能源基地的要求，为煤炭、电力、天然气和可再生能源产业的发展提供必要的用地空间。优先保障呼包鄂、霍白胜（霍林河白音华胜利）、呼伦贝尔和蒙西（棋盘井乌斯太西来峰）、锡林郭勒、乌兰察布和巴彦淖尔等煤炭、油气能源产业基地建设；重点保障西电东送、煤电一体化和区内用电项目用地；在风能、太阳能资源丰富的地区，合理安排大型风电基地和大型风光互补电站建设用地。，同时加强基地交通、电网等配套设施建设。农村居民点用地。坚持集中紧凑的发展方式，新建住房在符合规划的前提下向集镇和中

55、心村集中。结合镇、乡规划，编制农村居民点近、远期发展规划，制定迁村并点、集中居住的激励政策，加大零星农村居民点的撤并力度，统筹安排新农村建设用地，引导农村居民适度集聚，适时优化空间布局。交通运输用地。按照统筹规划，合理布局，优化配套，完善功能的原则，以国家骨干网建设为中心，进一步加强呼和浩特、包头、赤峰、通辽、呼伦贝尔、满洲里、巴彦淖尔、二连浩特、鄂尔多斯9个国家交通运输枢纽城市的交通建设，促进全区便捷、通畅、高效、安全的综合交通网络的形成，确保交通运输效率的不断提升。以铁路、公路及机场为重点，加快快速客运铁路、煤运、出区、口岸、东西“五大通道”建设，即蒙西地区至北京的快速客运通道；鄂尔多斯、

56、锡林郭勒、白音华、霍林河、呼伦贝尔等地区煤炭下海与集运通道；自治区通往华北、西北、东北地区出区通道；策克、甘其毛道、满都拉、珠恩嘎达布其、阿尔山、阿日哈沙特、黑山头等口岸通道；临策、锡乌、集通、额济纳至哈密、锡林浩特至二连浩特等东西通道。构建“贯通区内、畅通三北、联通俄蒙”的综合交通运输网络，为自治区公路、铁路、民航等交通网及客货运站场建设提供必要的用地。水利设施用地。按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求，在保护湿地和科学论证并广泛征求意见的基础上，重点保障水资源保护开发和防洪减灾，黄河、辽河、嫩江等大江大河的堤防及河道整治，灌区续建配套工程、黄河滞洪区工程、煤电化工基地供水工程、节水改

57、造、雨水集蓄利用和农村牧区饮水安全水利设施建设用地；优先保障呼和浩特市红吉、呼伦贝尔市红花尔基、扎兰木德和毕拉河口、乌海市海勃湾、兴安盟文得根和绰勒、赤峰市三座店等重点水利枢纽工程和“引绰济辽”调水工程、锡林郭勒供水等具有全区和区域战略意义的重点水利设施建设用地，提高供水保障能力和防洪标准，改善农牧业生产和农村牧区生活条件。口岸建设用地。充分发挥口岸过货通关、加工制造、商贸物流三大枢纽中心作用，保障满洲里、二连浩特、满都拉、甘其毛道、策克等重点口岸建设和口岸大通关基础设施综合配套改造工程建设用地，适应俄蒙市场需求，承接国内产业转移，加快发展面向俄蒙市场的建材、食品、服装加工和机电组装等非资源型

58、加工业。改善口岸软环境，建立电子口岸、数字口岸，实现疏运现代化。旅游用地。保障旅游基础设施和大型旅游服务设施建设用地，严格控制旅游区景观用地转为建设用地。合理布局呼和浩特包头鄂尔多斯、满洲里海拉尔阿尔山、锡林浩特克什克腾喀喇沁、贺兰山巴丹吉林东风航天城四条旅游精品线路，把自治区建设成为我国北方重要的旅游热点地区。三、优化产业集聚区空间布局紧密结合全区城镇体系规划，引导资源、资金、劳动力、技术等生产要素向中心城市集聚。以战略支撑产业为导向，以45个国家、自治区级开发区为重点，突出发展市场潜力大、科技含量高、对全区经济具有较强带动作用的先进产业集聚区，构建全区产业集聚区体系。第五章 保护和合理利用

59、农用地按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格农用地特别是耕地保护，大力加强基本农田建设，合理利用园地、林地、牧草地和其他农用地，提高农用地综合生产能力，促进农业发展、农牧民增收和农村牧区繁荣。第一节 稳定耕地面积，提高耕地质量一、严格控制耕地减少严格保护耕地，控制耕地减少。20062010年全区建设占用耕地控制在2.27万公顷以内，生态退耕减少耕地控制在1.68万公顷以内，灾毁减少耕地控制在3.40万公顷以内。20062020年全区建设占用耕地控制在6.73万公顷以内，生态退耕减少耕地控制在3.27万公顷以内，灾毁减少耕地控制在9.21万公顷以内。到2020年全区人均耕地面积保持

60、在0.28公顷（4.20亩）。加强建设项目选址和用地的评价与论证，严格控制非农建设占用耕地。按政策规定合理安排鄂尔多斯沙区、呼和浩特北部及南部丘陵区、赤峰丘陵区、包头北部地区、通辽沙区和兴安盟地区等，因局部地区生态环境恶化和治理的需要进行的生态退耕。通过农田水利、防护林网、土壤培肥和盐渍化治理等工程与生物措施，加强耕地抗灾能力建设，建立灾毁耕地复垦应急预案，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，确保耕地保有量不减少。积极开展农田水利建设，增加有效灌溉面积，加大中低产田改造力度，推广节水抗旱技术，提高耕地生产能力。大力实施农业综合开发等重

61、大工程，加强耕地质量建设，全面提升耕地等级。二、保质保量补充耕地认真落实建设占用补充耕地法人负责制，各类非农建设确需占用耕地的，严格执行占用耕地补偿制度，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，加强对占用和补充耕地的评价，确保不因建设占用造成耕地净减少和耕地质量下降。严格落实补充耕地义务，鼓励和支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保全区耕地保有量目标的实现。规划期间，按规划重点区域全面推进以田、水、路、林、村综合整治和优化用地结构为核心的土地整理，重点建设高标准基本农田，增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产生活条件和生态环境。土地整理项目和资金要向耕地、基本农

62、田分布集中及粮食主产区倾斜。到2010年全区通过土地整理补充耕地1.33万公顷；到2020年，全区通过土地整理补充耕地4.12万公顷。按照统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行的要求，加快闭坑矿山、采矿塌陷、挖损压占、灾害损毁等历史遗留废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序，按规划重点区域组织实施土地复垦重大工程。到2010年全区通过工矿废弃地复垦补充耕地0.72万公顷；到2020年，全区通过工矿废弃地复垦补充耕地1.96万公顷。在保护和改善生态环境的前提下，依据用地需求和土地利用条件，有计划地适度开发宜耕后备土地资源，按规划稳步组织实施重点区域耕地后备资源开发利用重大工程。到2010年通过未利用地开发补充耕地不低于0.22万公顷；到2020年，通过未利用地开发补充耕地不低于0.65万公顷。通过提高质量标准、