关于哈尔滨市在创建文明城市中 社区的角色定位与功能发挥的咨询建议

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1、 第44期 （总第626期）关于哈尔滨市在创建文明城市中社区的角色定位与功能发挥的咨询建议市专顾委社会法制专家组一、创建文明城市中社区角色定位与功能发挥研究的背景与现实意义全国、全省创建文明城市的大背景下，哈尔滨市委、市政府把创建“三优”文明城市、全国文明城市、现代大都市作为城市发展的目标。以极大的魄力先后开展了路改棚改、裸土地面硬化绿化、治脏治乱为主要内容的整治活动。哈尔滨发生了美丽的蜕变，以崭新的城市容颜绽放在世人面前，但是随之产生一个问题，如何防止反复？维护这美丽的家园，除了从宏观城市政府方面加大监管力度外，更重要的是从微观城市社区入手，搞好社区定位，建设人文社区，发挥社区自治组织的功能

2、，动员社会力量，巩固发展文明城市建设的成果，使文明城市建设建立在坚实的基础上。而城市社区恰恰是文明城市创建的微观基础。首先，为文明城市创建提供基础组织。创建文明城市中城市社区的定位与功能要集中体现在建设人文社区或文明社区，在文明城市建设的微观领域充当主角，并推进、扩大、延伸文明城市创建成果的作用。其次，为文明城市创建提供基础秩序。创建的物质成果和制度成果如果缺乏基础秩序的支持，就难于持久。第三，为文明城市创建提供基础文明。社区在文明城市创建中的定位与功能发挥，使城市的基础心态文明更加牢固。 二、哈尔滨市城市社区在创建文明城市中所取得的成效、问题及成因目前，我市以创建为目标的组织架构初步形成，社

3、区基础设施建设实现了跨越式发展。在创建文明城市过程中，社区服务功能不断扩大，社区文明创建活动深入发展，社区居民文明素质教育活动取得新的成果。同时，社区在文明城市创建中也存在一些问题，主要是角色错位，过度行政化使社区负担过重；社区工作人员素质良莠不齐，职业化程度较低；社区缺乏民间组织资源支持。问题存在的成因主要是对社区在创建文明城市中的基础作用认识不足，社区分殊功能受经济发展程度的制约。现代化要求社区功能分殊，即居民区与工业区、商业区分开，哈尔滨的很多地区居民区的居住功能与工商业功能分化不足。投入不足，资金来源渠道狭窄，资源整合力度不够。特别是对于精神资源、组织资源、财力资源、人力资源挖掘不够，

4、没有形成合力。 三、城市社区定位与功能发挥的对策建议（一）提高认识，把建设文明城市的立足点放在社区要充分认识社区建设在创建文明城市中的基础地位。社区建设应定位为文明城市的基础组织建设、基础秩序建设、基础文明建设。文明城市建设的薄弱之点在社区，特别是背街背道、城乡结合部、偏僻庭院。治理脏乱差、解决庭院、背街背道无序问题关键在社区。各级领导特别是区级领导一定把社区建设提到重塑社区的高度重视起来，把基础打牢，克服只重视主街道、标志性建筑、景点的倾向。要借创建“三优”文明城市的契机，整合精神资源，树立文明社区形象。以街道、社区为载体，增强社区成员的主人翁意识，自我教育、自我服务、自我管理、自我约束，建

5、立社区环境维护管理的长效机制。 （二）社区管理体制创新，为社区减负，凸显创建功能1.政府与社会双向启动，推动文明创建。在克服“社区过度行政化”的基础上，充分发挥政府与社区自治组织之间的互补增益功能。政府和社会发挥各自的优势，合作互补，共同促进文明城市创建。2.实施行政工作进社区准入制度，减轻社区负担，集中精力搞好文明城市创建活动。针对社区负担过重状况，应推进行政工作进社区的准入制度。属于政府有关部门应完成的行政任务，不能硬性派到社区。有些工作可采取“权随责走，费随事转”的原则，创新社区工作机制。 （三）整合财力资源，增强社区资金投入力度一是政府投入，将社区建设列入财政预算，建立起长效资金投入机

6、制。通过委托、补助或购买方式对社区创建活动给与服务投入。二是通过社区非营利性组织有偿或低偿收费，增强社区发展的后劲，保障非营利性民间组织的正常收费和正常资金来源。三是扩大发行体育彩票和福利彩票为社区发展积累资金。四是通过免税政策鼓励非公有制企业及各界赞助社区公益事业。五是通过社区与驻区企事业单位开展共建活动，使其一些闲置文化娱乐、体育、休闲、医疗卫生等基础设施对社区开放，以弥补社区资源的不足，起到资金替代作用。六是通过发展社区居民的相互服务来弥补资金的不足。在全市社区推广“时间银行”的社会服务体系 。（四）整合人力资源，建设社区工作者队伍 1.通过多种形式提高社区工作者素质。一是借鉴上海市的经

7、验，选派较高知识层次人才、后备干部、中小学分流教师、停产企业中的管理人员到社区工作，工资等各项待遇由政府负责。二是促进社区工作者专业化。哈尔滨多所高校都设有社会工作专业，应吸纳社会工作专业毕业生充实社区工作。继续在大学毕业生中公开招考社区工作人员，选择若干社区作为社会工作专业实习基地。全面推广社会工作师资格证书和社会工作师助理资格证书认证工作。三是吸收优秀兼职工作者。吸收各级人大代表、政协委员、群体组织的负责人以及各类专业人才作为兼职工作者，积极投入到社区建设工作中去。四是加强社区工作者培训。五是通过居民代表大会对社区干部的德、能、勤、绩进行年终考核。 2. 要强化志愿者服务队伍建设，大力提倡

8、与组织志愿者活动。一是采用网上报名、上门报名和电话报名相结合的方式，积极有效地招募志愿者，在社区推行志愿者注册制度，建立起志愿者基本情况档案、服务对象档案、服务过程档案。二是协调多方力量参与志愿者服务，调动在校大学生、驻区机关、企业团体人员投入社区志愿服务，充分挖掘和培养社区居民和外来务工人员参与社会公益活动和文明创建的积极性。三是组建社区专业型志愿者服务队伍。对于有专业特长的志愿者个人要充分发挥其志愿者潜能和特长。四是建立志愿服务激励机制。 （五）整合组织资源、培育发展社区民间组织 第一，解放思想，更新观念，切实把培育发展社区民间组织摆到重要位置。要支持在社区居委会下集中建立各种类型民间组织

9、群，如救助类、公益类、慈善类、文体娱乐类等多种形式。第二，进一步加大扶持、培育力度。在税收上，对于从事社区服务活动的社区民间服务机构和民办非企业单位在区别认定后予以免税、减税等优惠政策,以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务；政府要向社区民间组织购买服务。将社区民间组织纳入政府采购的对象，在社区服务中探索政府购买民间组织服务的具体形式，以实现政府、社区民间组织、受惠者三方的共赢。第三，建立民间组织项目评估体系。 （六）建立社区自我管理、精细管理，维护创建成果的长效机制针对创建成果、社区环境秩序“动态性、反复性、突发性”强的特点，全面建设社区监管、立体化的管理体系，达到“管控有效、疏堵有序、成果

10、巩固”的常态化管控效果。要建立健全社区建设的各项长效机制。首先，一定要抓好社区环境的网格化管理。其次，加大制度硬约束的力度，严管严罚。第三， 组织志愿者参加庭院改造建设工作，特别要发挥退休老工人、老干部、老党员在种花植草、护绿、打扫卫生等方面的带头作用。第四，妥善处理矛盾，重塑和谐人际关系。处理好为解决就业问题政策允许的在居民区创办企业与维护居民庭院卫生的矛盾，处理好在居民广场开展文艺活动与部分居民求安静的矛盾，妥善处理二者关系，促进社区人际关系更文明、和谐、融洽。课题组组长：董鸿扬 市专顾委委员 省社科院 研究员（执笔）王 丽 市专顾委委员 市社科联党组书记 研究员成 员：吴国恩 市委宣传部

11、 副巡视员沈东生 市专顾委委员 市委党校原常务副校长 教授曹凤刚 市专顾委委员 市政府发展研究中心副主任 高级经济师 于逸生 市专顾委委员 黑大法学院院长 教授王 丽 市专顾委委员 省委党校公共管理教研部副主任 教授田也壮 市专顾委委员 哈工大管理学院系主任 教授张晓峰 市专顾委委员 黑龙江大学 教授李德滨 市专顾委委员 市社科院 研究员范德成 市专顾委委员 哈工程大学经管学院副院长 教授徐晓风 市专顾委委员 哈尔滨师范大学副校长 教授杨 韬 市专顾委委员 哈工大人文学院院长 教授丁云龙 市专顾委委员 哈工大经管学院 教授王秋彦 市专顾委委员 新时达律师事务所主任 一级律师邢晓明 省社科院 助

12、理研究员（执笔）董静爽 黑龙江工程学院 助理研究员（执笔）附件哈尔滨市在创建文明城市中社区的角色定位与功能发挥的对策研究市专顾委社会法制专家组一、创建文明城市中社区角色定位与功能发挥研究的背景与现实意义（一）研究的背景自2005年全国开展创建文明城市以来，国内许多城市都首先从宏观的“公共环境、公共秩序、公共服务”框架入手，逐步延伸到以社区为基点的小公共空间如小街道、小广场、小庭院的治理，将文明城市建设与社区定位，发挥社区功能结合起来。北京借助举办奥运会提出“人文奥运”的机遇，推进文明城市建设，不仅整体的经济、科技、基础设施、社会秩序与文明程度大大提升，而且从微观上深入社区，提出了“人文社区”的

13、建设定向，为北京的文明城市建设提供了基础保障，也使社区成为管理有序、和谐温馨的文明家园。深圳市把全国文明城市建设与人文社区建设结合起来，使二者相互促进，在文明城市创建过程中开展好文明社区建设，不断提高社区公共文明指数，使社区的公共环境、公共秩序、人际交往和公益行动水平得到全面提升。上海把2010年上海世博会的举办过程作为提升城市文明程度的过程。世博会的主题是“城市，让生活更美好”，其中五个副主题之一就是“城市社区的重塑”，把提升社区居民的文明素质与文明形象，作为城市文明的基础。 从黑龙江省来看，省委、省政府决定从2009年起到2013年，利用五年时间在全省县以上城市全面实施“三优”（即“优美环

14、境、优良秩序、优质服务”）工程，并作为全省十大工程之一全力推。全省大、中、小城市闻风而动，从省城哈尔滨到大庆、齐齐哈尔、牡丹江、黑河、伊春掀起建设“三优”文明城市的热潮，从深化巩固“三优”文明城市成果的角度出发，探索了社区定位与功能发挥问题。从哈尔滨市来看，市委、市政府把创建“三优”文明城市、全国文明城市、现代大都市作为城市发展目标。力争经过三年努力，到2011年哈市所辖23个县（市）进入全国文明县（市），哈尔滨市力争进入“全国文明城市”行列。为此，市委、市政府以极大的魄力从整治卫生环境、交通环境、经济发展环境入手。年初以来，我市先后开展了以路改、棚改等重点工程为主要内容的市容环境整治第一战役

15、，以裸土地面硬化绿化集中整治为主要内容的第二战役，从九月开始又启动以“治脏、治乱，扮靓城市”的第三战役。截至8月20日，已实现裸土地面硬化绿化铺装面积512.86万平方米；其中四个主城区二环内完成380.95万平方米；主城区庭院改造146.9万平方米，拆除私建滥建近8万平方米。全市92个市直委、办、局自掏腰包，投入8千万元对“庭院”进行包保整治。哈尔滨发生了美丽的蜕变，以崭新的城市容颜绽放在世人面前。随之又产生一个新的问题，如何防止反复？如何维护这美丽的市容、美好的家园？除了从宏观政府方面加大监管力度外，更重要的是从微观城市社区入手，搞好社区定位，建设人文社区，发挥社区自治组织的功能，动员社会

16、力量，巩固发展文明城市建设的成果，使文明城市建设建立在坚实的基础上。（二）研究的现实意义创建文明城市要达到环境优美、秩序优良、服务优质，城市的形态、市民的心态达到较高的文明程度，我们感到关键在基础。应从基础组织、基础秩序、基础文明抓起。而城市社区恰恰是文明城市创建的微观基础，抓好社区角色定位与功能发挥对巩固发展文明城市创建的成果具有重大的现实意义。1. 为文明城市创建提供基础组织。创建文明城市中城市社区的定位与功能要集中体现在建设人文社区或文明社区，在文明城市建设的微观领域充当主角，并推进、扩大、延伸文明城市创建成果的作用，为创建文明城市提供基础组织保证。通过定位与功能建设，促进社区组织体系建

17、设，组织资源的整合。社区党组织的核心作用更为突出，自治组织、民间组织、群团组织、志愿者组织发育更加完善，与驻区单位组织的协作力度更大。把社区建成文明和谐的家园，也延伸扩大了整个城市文明创建的成果。2.为文明城市创建提供基础秩序。基础秩序是创建文明城市的深层结构。如果创建的物质成果和制度成果缺乏基础秩序的支持，就难于持久。要从社区入手，从文明的启蒙教育入手，使市民认同我们的家园，爱护我们的家园，增强归属感，改变不文明的陋习。对社区居民要深化基础秩序规范的教育。对于哈尔滨市的交通法规、市民文明公约及其他的他律规则要形成自觉遵守的习惯。对规则要有一种敬畏感、神圣感，使文明行为成为一种自然的公约。3.

18、为文明城市创建提供基础文明。社区在文明城市创建中的定位与功能发挥，使城市的基础文明更加牢固。基础文明包括城市形态文明与城市心态文明。让城市优美环境靓丽长驻，需要从社区抓起。城市心态文明则在于提升市民的文明素质。在现代化初始发展中如何提升市民文明素质是一个世界性难题，特别是市民在公共领域里的公共文明素养是一个需要下大力气解决的基础文明问题。教育市民从日常生活小事做起，自觉恪守“底线伦理”。由于当前在城市公共领域突破“底线伦理”的现象较多，因此，要引导社区居民首先做到恪守“底线伦理”，做一名遵守社会公共生活准则与道德规范的合格的社会成员，打造城市的基础文明。二、哈尔滨市城市社区在创建文明城市中所取

19、得的成效（一）以创建为目标的组织架构初步形成为适应创建“三优”文明城市的趋势，市委、市政府成立社区建设领导小组，并相继出台了中共哈尔滨市委哈尔滨人民政府进一步推进和谐社区建设意见和哈尔滨社区管理办法等文件。现哈尔滨全市辖8区10县（市），109个街道、791个社区。其中，8个市区共有社区655个（6个主城区有社区516个），10县辖社区136个。全市共有社区党组织792个，其中社区党委135个，社区党支部657个，有588个社区主任兼党组织书记。2007年全市社区第二届换届选举后，社区成员代表会议代表共计55357名，平均每个社区72名。全市社区均成立了社区服务工作站，此外，各个社区还建立了工

20、、青、妇、群团组织。成立了老年人、计划生育协会等民间组织2325个。社区志愿者队伍2034个，约13万人，平均每个社区170人。社区各类协管员（包含社保协管员、农民工引导员、保安员、残协专职委员、环保协管员、工会组织员和治安协管员）共计7046名。社区组织体系初步形成。并且，社区规范制度也日益完善，各个社区都制定了社区公约和社区守则。（二）社区基础设施建设实现了跨越式发展为建设全国文明城市和“三优”文明城市，市政府加大了对社区基础设施建设的力度。2009年，市政府印发了哈尔滨市社区基础设施达标建设的三年规划，市财政投入6000多万元补助资金，拟完成303个达标项目，届时主城区社区公益用房达到省

21、规定（使用面积300平方米）标准。2009年各区完成达标建设项目60个，社区公益用房使用面积平均达到200平方米，其中平房区达到300平方米，松北区达到400平方米。至2010年底，将新增社区达标用房116处，面积5.38万平方米，社区用房达标率将达到75%。截至2010年6月，全市社区商业服务网点达到41637个，设立老人日间照料中心107个，社区图书室118个。道里区社区服务中心4900平方米，成为全省面积最大、功能最全的服务中心。改造居民庭院2241个，建设社区休闲广场210个，改造巷道163条，创建绿色楼道2000余个，安装社区健身路径11200件。哈尔滨市已连续三次提高社区工作经费和

22、社区干部补贴标准。目前，社区工作经费提高到3000元/月；社区干部生活补贴正职1200元/月，副职1000元/月，社区党组织活动经费提高到10000元/年。（三）在创建文明城市过程中社区服务功能不断扩大依托部分社区服务中心和社区服务工作站，各社区普遍实行了“一站式”服务和“一口式”受理的服务方式。社区服务功能日益健全，社会救助、社会保障、社区安全、社区环保等政府公共服务项目覆盖社区，建立了低保救助、劳动就业、医疗保险、居家养老、离退休人员管理等服务工作平台。在社区救助方面，社区慈善超市发放钱物累计已达198.89万元。一些社区根据本社区流动人口的需求，还成立了农民工法律援助中心和农民工家长学校

23、，为流动人口提供更多的人文服务。（四）社区文明创建活动深入发展从2005年开始，哈尔滨市在全省率先组织“邻居节”活动，以“相识、相知、相信、相助”为主题的“邻居节”活动在各社区广泛开展。“敲门日”等系列活动使邻里情得到有效沟通，“爱心时间储蓄银行”把社区居民互助时间储存起来，使邻里间的互帮互助的积极性得到很大提高。在哈尔滨市南岗区龙泰社区，在社区主任的组织下，居民集体制作了粉红色的“邻里情”爱心卡。该卡片以楼房单元为单位，列举了本单元所有居民的年龄、基本情况（如职业、特长等）和联系方式，这样不仅有利于社区对居民的管理，还可以为邻里间互帮互助、联络感情建立一个平台。（五）社区居民文明素质教育活动

24、取得新的成果市民文明素质学习读本和三年市民文明素质培训规划的出台为社区居民文明素质教育活动的开展指明了方向。市文明办公室等单位创办“市民学习中心”，推出“百姓学堂进社区”举办系列公益讲座，创办市民学校等活动使市民的素质得到进一步提高。哈尔滨市南岗区作为全国28个实验区之一的社区教育实验基地，以社区教育中心为龙头，积极开展培训活动。教育中心以普及社区教育知识为重点，编写了社区教育知识讲义教材，通过举办培训班来对社区教育中心工作人员、街道办事处领导、社区服务中心主任、居委会干部和区教育局派驻街道办事处的社区教育干部进行了集中培训，取得了很好的成效。香坊区则把社区教育办公室设在校外办，以终身教育、终

25、身学习的理念构建学习化社区为目标，着力构建青少年校外教育体系，推进学校、家庭、社会教育一体化，以提高德育实效性。道外区社区教育以抓青少年教育和居民文化生活为特点。在居民委活动站居民文化生活丰富，老年书法班、青少年校外读书班，特别是业余文体活动开展得丰富多彩。如夏天江边文化夜市，居民们吹拉弹唱自编自演文艺节目，用健康向上的文艺节目净化了文化娱乐市场，带来了文明之风。在哈尔滨市道外区新街小区，社区委员会则制定了楼道环境监督制度，以社区内退休老党员为主力的监督团成员，定期检查监督楼道环境卫生，对不爱护环境卫生的居民予以批评教育，对表现好的居民予以表扬，并在社区宣传栏进行公示。这样，一段时期过后，居民

26、们由被动爱护环境到自发自觉主动保护环境，小区楼道卫生状况得到了明显改善，邻里之间的关系也因为环境的和谐而变得和谐。三、社区在文明城市创建中存在的问题（一）角色错位：过度行政化使社区负担过重因我国特殊的国情，自开展社区建设之时，社区便被赋予了很强的行政功能，社区日常工作更多地体现为一种政府行为。一些政府部门把工作延伸到了社区，政府及其工作部门对社区事务的过度介入，导致了社区居委会工作出现“三多三少”的现象，即检查考核多，会议多，任务多；自由支配时间少，上门入户少，为民服务少。这样，致使社区居委会一方面由于忙于应付政府交办的各项事务而无暇顾及社区自治组织的建设和社区服务质量的提高；另一方面又不堪重

27、负，有限的人力、物力和财力难以应付上面指派的各种繁杂事务。这种“政社不分”的现象是哈尔滨市城市社区治理中“过度行政化”问题的最突出表现。 我们访谈过的哈尔滨市南岗区龙泰社区书记韩春芝同志指出，“我们社区现在共有8位社区干部和6位公益性岗位的工作人员，相对于整个小区的一万多名社区居民和繁多的社区事务来说，人手并不够用。 2009年共给我们下派了124项工作，一些应该由职能部门做的事情都交给了社区，并且没有相关经费，给我们带来很多负担，使我们感到压力很大。为了完成这些任务，我们这些社区干部经常加班到晚上7、8点钟，人手实在不够就让低保户来帮忙”。 由此可以看出，我市城市社区“过度行政化”问题在一定

28、程度上干扰了文明社区建设的进程，而政府在购买公共服务过程中出现的环节不衔接、所需费用和服务内容不匹配、在经费不到位的情况下让资源有限的社区承担大量行政性任务的现状直接导致了社区工作效率低和服务质量不高。（二）社区工作人员素质良莠不齐，职业化程度较低随着社区文明创建活动的开展，社区服务队伍整体素质与社区服务事业发展的要求越来越不适应，专业化问题显得越来越突出。从发达国家和地区的经验来看，社区服务要求从业人员具有相当的专业知识和技能。如英国，从事社区照料的管理人员、关键工作人员和照顾人员均受过水平不等的专业训练；如香港，在社区负责青少年社会矫治的工作人员都具备一定的心理学专业知识。专业化是社区发挥

29、其功能的重要依据。然而，就哈尔滨的情况来看，城市社区的服务工作人员中有相当一部分由离退休人员、下岗待业人员、家庭妇女和有劳动能力的残疾人组成，他们大都没有接受过比较系统的社会工作的专业训练，不能很好地根据居民的实际需求设置服务项目和服务方式。据统计，在哈尔滨市的社区服务队伍中，专业技术人员和专业管理人员所占比例分别为10%和6%，这与社区居民日益增长的服务需求不相适应。 （三）社区缺乏民间组织资源支持在发达国家和地区，社区中一些非赢利组织（NPO）和非政府组织（NGO）在城市基层建设中发挥了重要作用。然而，哈尔滨市的社区组织发育不足，许多民间组织比较弱小，有些有名无实。社区组织资源得不到很好的

30、整合，无偿的、低偿的民间中介组织尚少，社区活动都是社区工作人员单打独斗，唱独角戏。驻区单位和社区共建活动开展缺乏普遍性，创建成果不能长期维护。如哈尔滨市的闽江小区，曾经是物业管理优秀示范小区，以小区内的水上花园与大型音乐喷泉著称，可是现在小区环境由于没有得到很好的维护而遭到破坏；红旗小区的环境曾经非常整洁优美，是全市最早的示范小区，由于没有专门的组织与民间组织的负责看护，加之居民不能自觉爱护环境，已今不如昔。 四、社区创建文明城市存在问题的原因分析1.对社区在创建文明城市中的基础作用认识不足。城市社区是文明城市建设的基础。社区居民的行为规范在一定程度上会受到整个社区环境的影响。很多部门不够重视

31、社区的基础作用，仅仅是机械性地给社区下发任务，不考虑社区的承载能力和人文环境建设，使得一些具体工作无法有效落实下去，给创建文明城市增加难度。 2.社区分殊功能受经济发展程度的制约。现代化要求社区功能分殊，即居民区与工业区、商业区分开，以不影响居民生活质量和社区环境为主要目的。受经济发展不足和就业需求等原因的影响，现在哈尔滨的很多地区居民区的居住功能与工商业功能分化不足，造成社区的脏、乱、差现象。例如，很多早市和夜市都在居民区内，一些商贩爱护环境意识差，乱扔垃圾，给周边社区环境造成很大影响。又如，很多门窗厂、洗车场、饭店和卡拉OK厅设在居民区楼下，经常出现噪音扰民现象。所以，社区建设和经济发展程

32、度有很大的相关性，经济建设搞上去了，社区的各项功能才能得到发挥，社区文明环境才能得到更好地维护。3.投入不足，资金来源渠道狭窄。目前，哈尔滨市的社区服务资金主要来源于三个渠道：一是政府对社区服务的投入。社区服务作为社会保障体系的一部分，有相当一部分属于政府的责任范围，因此，政府的投入始终是社区服务的重要资金来源。在发达国家，政府投资一般占50以上，而我国目前最多占30。二是各种社会捐助形成的资金投入。社会各界对社区服务的资金援助是多方面的，可以是机关、企业、社会捐助等。这种形式的资金来源是不固定的。三是社区服务自身产出的再投入。即通过有偿服务和赢利服务来补偿其它福利性服务和为社区服务筹集资金的

33、方式。其资金投入的多少与其社区服务的经济效益有直接关系。从这三种资金来源渠道看，政府投入的力度不够大，哈尔滨的城市社区服务自筹资金没有固定的来源和数目， 社区服务的覆盖面难以得到扩大，无法满足广大居民对社区服务日益增长的需求。4.资源整合力度不够。社区在文明城市建设中对社区内外丰富资源整合上的力度不够。特别是对于精神资源、组织资源、财力资源、人力资源挖掘不够，没有形成合力。由于城市历史、地域、人口构成因素的影响，社区凝聚力不足。五、城市社区定位与功能发挥的对策建议借世博会之机上海提出“城市社区的重塑”，即人居环境的重塑、生态环境的重塑、人际关系的重塑，把社区定位为文明城市建设服务。哈尔滨在创建

34、文明城市过程中，也要重塑社区，发挥社区的功能。 （一）提高认识，把建设文明城市的立足点放在社区1.要充分认识社区建设在创建文明城市中的基础地位。应把建设文明城市的立足点放在社区，社区建设应定位为文明城市的基础组织建设、基础秩序建设、基础文明建设。文明城市建设的薄弱之点在社区，特别是背街背道、城乡结合部，偏僻庭院。治理脏乱差、解决庭院背街背道无序问题关键在社区。各级领导特别是区级领导一定把社区建设提到重塑社区的高度重视起来，把基础打牢。克服只重视主街道、标志性建筑、景点的倾向。要借创建“三优”文明城市的契机，以街道、社区为载体，建立社区环境维护管理的长效机制。2.市民素质养成是城市的基础文明。城

35、市社区应定位在提升城市文明程度、市民文明素质上。由于哈尔滨作为近代城市崛起的历史较短，又是一个移民城市，社区凝聚力与城市文明积累尚不深厚。因此文明社区建设好了，整个城市文明才能有坚实基础。通过社区市民学校、邻居节、读书月等多种教育形式向市民教授文明礼貌、文明礼仪、文明行为。在社区中倡导人文理念，培育人文精神，打造一个和谐文化环境，不断增强社区居民的凝聚力、向心力、亲和力。3.要充分认识通过社区居民自治活动对创建城市基础秩序的重要作用。 社区组织要充分调动广大社区居民参与社区活动的积极性，为社区居民自我教育、自我服务、自我管理、自我约束和自我发展提供切实保障，增强社区成员的主人翁意识，使他们能够

36、积极主动的参与到社区建设中来，并对社区的各种事务和活动献计献策， 构建文明和谐的基础秩序。2010年哈尔滨市针对“弃管花坛”，发动社区居民认养花坛活动，仅道里区就有14个社区居民主动认养。仅一天时间，安康、通江、安和、安静、共乐等社区的20个花坛就被居民们签订了“大家来建小花园”认养协议。针对养狗发生咬人、污染环境以及邻里纠纷等现状，2007年哈尔滨市香坊区文昌新苑社区居民集体制定了文明养犬公约，人人自觉遵守。三年来社区消除了“狗患”，促进了邻里和谐。省外城市社区经验也值得借鉴。2010年7月以来，宁波市镇海区招宝山街道辖区内10个社区组织“我和邻里有个约定”开放空间居民大讨论，让居民自己梳理

37、小区内的不文明行为，自发制定“文明自律公约”和“邻里公约”。上海市黄浦区的承兴里居委会是一个老弄堂，居民们相互约定了晒衣服的规则，文明秩序通过居民自治、自我管理重新构建了起来。自治社区会从生活的共同体变成道德的共同体，最后变成信念的共同体，通过居民的自主管理会产生价值认同，新的社会秩序将从中产生。（二）社区管理体制创新，为社区减负，凸显创建功能1.政府与社会双向启动、推动文明创建。在克服“社区过度行政化”的基础上，充分发挥政府与社区自治组织之间的互补增益功能。政府和社会发挥各自的优势，合作互补，共同促进文明城市的创建，已经成为新一轮社区建设的内涵。随着社区建设的发展，财力投入不断加大，硬件建设

38、有了很大改善，但财力投入是有限的，资源共享是必由之路，只有动员辖区内机关、工厂、学校等单位，“敞开大门融入社区”实行资源共享的原则方能达到文明城市的指标。应实施“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”的社区治理模式。 2.将文明社区、文明城市创建活动纳入哈尔滨市“十二五”国民经济与社会发展规划。文明城市建设是一项综合性很强的工作，涉及面广，为确保文明城市建设有计划、有步骤地顺利推进，我市应正式将文明城市建设工作包括文明社区建设工作纳入国民经济和社会发展总体规划，为构建文明城市、文明社区提供导向依据。浙江省对社区建设非常重视，将社区建设列入规划，对一些指标做出了

39、明确的规定。浙江省城市社区建设指导纲要（20032010年）（试行）中指出“社区居委会要加强与民间组织的沟通，指导他们开展义工服务、公益服务时间银行等各种健康、文明、有益的社会活动”。并对建立“公益服务时间银行”、“义工”人次做出数量和时限的要求。这对我们制定规划有很好的借鉴作用。3.实施行政工作进社区准入制度，减轻社区负担，集中精力搞好文明城市创建活动。针对社区负担过重状况，应推进行政工作进社区的准入制度。属于政府有关部门应完成的行政任务，不能硬性派到社区。有些工作可采取“权随责走、费随事转”的原则，创新社区工作机制。南京市的作法值得借鉴，如环保部门建立保洁公司，用招标的方法拍卖街巷和社区的

40、保洁权，使社区居委会从环保和城管的具体工作中解放出来；市计生委把计划生育服务工作融入社区中介组织、服务机构和志愿者的服务之中；市统计局把面向社区的统计工作实行费随事转，按工作量核拨统计经费；市劳动局等一些部门则直接向社区派驻专职干部。南京市鼓楼区通过长期扎实的调研，在所辖的7个街道各拿出1个社区居委会，以原社区助理和招聘人员等35人为基础，注册成立具有独立法人资格的民办非企业单位社区社会事务服务站，承接了原由居委会承担的计划生育、劳动就业、残疾人康复、社会福利、社区卫生等行政性工作，从根本上解决了居委会负担过重、行政色彩太浓的问题，初步形成 “社区党组织、社区居委会、社区社会事务服务站”三位一

41、体的社区治理模式。而政府则以固定补助购买服务站所提供的服务，其他需要费随事转的经费，也相应拨付给服务站。这是改革现有的社区治理模式，推动政府职能转移，实施议行分离的有益尝试，值得借鉴。有些地方还专门出台了社区工作责任界定意见大大减轻了社区负担。上海市关于进一步加强居委会建设的建议中进一步明确“居委会有权拒绝不属于职能、职责范围内的任务”。我市劳动与社保局已对社区派驻工作人员，其他部门面向社区的工作也应采取这样办法。另外，政府部门应重点制定社区居民自治、社区服务、社区民间组织发育、社区干部待遇等方面的政策，规范和推动文明社区建设，落实部门责任，规范社区的职能，推动文明社区建设健康发展。建议立法机

42、关把行政工作进社区准入制度和文明社区建设和管理纳入法制轨道。只有权责明晰，社区才有更多精力投入到文明城市的建设中去。（三）整合精神资源，树立文明社区形象一是以哈尔滨精神为核心，整合我市红色精神资源。哈尔滨是座英雄的城市、革命的城市，有丰厚的红色文化资源。包括各种红色博物馆、纪念馆和教育基地，应向公众开放，提升社区居民爱祖国爱家乡的情感。二是整合独具特色的节庆精神资源。哈尔滨有独具特色的节庆文化，除传统节日外，还有中国哈尔滨冰雪节、中国哈尔滨国际经贸洽谈会、哈尔滨之夏旅游文化节、中国哈尔滨之夏音乐节，以及邻居节等节日。这些节庆活动都伴随大量文化艺术活动。组织社区居民积极参加这些活动，提升社区居民

43、的审美能力，通过审美这个环节的渗透、濡化、感染，唤起人的无私性，使个人与社会交融，使人变得更文明，更健康。三是整合优秀的地域精神资源。哈尔滨地域文化具有开拓、开发、创业的进取精神。哈尔滨人地域性格中热情、大方、乐于助人、包容大度、不排外、“为公”、“利他”的品格，应大力发扬，树立文明社区形象。（四）整合财力资源，增强社区资金投入力度政府投入是建设文明社区的重要资金来源，与发达国家相比，我国政府投入比重较低。应建立长效投入机制，保证政府的投入比例。浙江省城市社区建设指导纲要（20032010年）（试行）中，就明确提出“可通过委托、奖励、补助或购买的方式，把一些公共服务项目交给一些基础较好、服务功

44、能较强的社区民间组织去运作”。另外，可通过多种渠道筹集资金，如捐助、服务性收费等。澳大利亚社区福利组织资金来源是多元的。其中政府资助占56%，政府通过公平竞争的招标来选择社区服务组织。慈善捐助占12%，还有基金会的转移支付，服务组织收费的资金占21%。在加拿大，政府拨款用于社区建设的资金占 60%左右，而接受社会上企业或者个人的捐助则占11%，社区服务项目收费占 29。不同国家，各种资金来源所占的比重也不同。为此，建议整合财力资源主要有以下途径：一是政府投入，将社区建设列入财政预算，建立起长效资金投入机制。通过委托、补助或购买方式对社区创建活动与服务投入。二是通过社区非营利性组织有偿或低偿收费

45、，增强社区发展的后劲；保障非营利性民间组织的正常收费和正常资金来源。因为非营利性组织并非不从事营利性活动，只是其利润不用于分配，而是用于促进社会公益事业的发展。三是扩大发行体育彩票和福利彩票为社区发展积累资金。我市城市社区星光老人之家等福利设施，就是利用这种形式筹集资金建成的。四是通过免税政策鼓励非公有制企业及各界赞助社区公益事业。五是通过社区与驻区企事业单位开展共建活动，使其一些闲置文化娱乐、体育、休闲、医疗卫生等基础设施对社区开放，以弥补社区资源的不足，扩大社区服务的覆盖面，起到资金替代作用。这方面哈尔滨南岗区、道里区、香坊区都取得成功经验，值得提倡。六是通过发展社区居民的相互服务来弥补资

46、金的不足。发展“时间银行”的社会服务体系，美国、日本实施的较早，把服务变成了不会贬值、不用纳税的货币。我国的老龄社会提前到来，社区居家养老不失为一个适合我国国情的养老方式，而这种通过“时间储蓄”方式进行的接力式服务无疑为居家养老提供了积极的辅助，值得倡导。通过“时间储蓄”，那些年轻一些的老年人在为别人服务中能够感受到自己依然被社会需要，依然被社会认可，这是对老年人精神上的最大抚慰。通过“时间储蓄”，一方面照顾了他人，一方面还实现了自身的社会价值，在这个过程中，无论是服务者还是被服务者都是受益者。事实上，哈尔滨市早在10年前就在南岗区燎原办事处烟厂社区开办了“时间银行”服务，由于服务范围单一仅受

47、理助老服务，储蓄缺少实施规范,储蓄劳动兑现问题多,10年来参与者有限，可以借鉴国外的成功做法，进一步推动我市时间银行建设。（五）整合人力资源，建设社区工作者队伍1. 通过多种形式提高社区工作者素质。社区作为城市社会微观组织，承担着重塑人际关系的任务，工作面广，接触人员多，对社区工作者有着特殊的要求。社区工作者队伍主要是由专职、兼职人员及志愿者组成。目前专职人员多文化水平不够高，未受过社会工作专业训练。应借鉴国内外经验扩大、提高这支队伍。一是借鉴上海市的经验，选派较高知识层次人才、后备干部、中小学分流教师、停产企业中的管理人员到社区工作，工资等各项待遇由政府负责。二是促进社区工作者专业化。哈尔滨

48、多所高校都设有社会工作专业，应吸纳社会工作专业毕业生充实社区工作。继续在大学毕业生中公开招考社区工作人员，建议选择若干社区作为社会工作专业实习基地。全面推广社会工作师资格证书和社会工作师助理资格证书认证工作。三是吸收优秀兼职工作者。吸收各级人大代表、政协委员、群体组织的负责人以及各类专业人才作为兼职工作者，积极投入到社区建设工作中去。四是加强社区工作者培训。采取各种措施，加大社区各级领导和服务队伍的培训力度。五是科学、全面考核社区干部。遵循“民主公开、注重实效、群众参与”的原则，通过居民代表大会对社区干部的德、能、勤、绩进行年终考核。2. 大力提倡与组织志愿者活动，吸引他们参与非营利组织活动。

49、著名社会学家邓伟志教授把“志愿者”视为“21世纪中国最可爱的人”，“志愿者是民族魂”。国外志愿者活动开展较早，20世纪80年代中期，全美1/4的公立高校规定大学生在校期间必须参加一定时数的志愿服务活动。如纽约大学的社会工作学院要求全院800名学生每年到社区志愿服务600小时（约75个工作日）。近些年来，英国的社区服务志愿人员（CSV）计划专门吸收1635岁的志愿服务者参加活动，要求所有的志愿人员都要直接为需要帮助的人服务，帮助无家可归者、年老体衰者、犯罪的青少年以及精神和生理不健全者。工作场所包括学校、医院、监狱等。加拿大的“卡蒂马维克”计划，其宗旨是帮助1720岁的青年成长，为加拿大社区提供

50、各种服务，加强大众的环境意识，以及让加拿大青年更深入地了解自己的国家。活动形式包括旅行和服务、过集体家庭生活并承担家庭社会义务、学习实际工作技能，以及通过在他们为社区提供服务时与各种不同的人一起工作，最后实现上述目标。西方国家这种宽范围、有计划的社区义工服务产生了非常明显的社会效应。我市要强化志愿者服务队伍建设，一是采用网上报名、上门报名和电话报名相结合的方式，积极有效地招募志愿者在社区推行志愿者注册制度，建立起志愿者基本情况档案、服务对象档案、服务过程档案等基本档案 。二是协调多方力量参与志愿者服务，调动在校大学生、驻区机关、企业团体人员投入社区志愿服务，充分挖掘和培养社区居民和外来务工人员

51、参与社会公益活动和文明创建的积极性。三是组建社区专业型志愿者服务队伍。对于有专业特长的志愿者个人要充分发挥其志愿者潜能和特长；根据社区志愿者的分布、特长和志愿等构成情况，将他们分为宣传教育、帮困资助、就业帮扶、法律援助、治安巡逻、医疗卫生等若干服务队，各司其职，协调开展活动。四是建立志愿服务激励机制。建立起个人的“时间储蓄卡”，使公益活动成为“付出、积累、回报”的“爱心储蓄”，以吸引更多的人参与公益事业。（六）整合组织资源、培育发展社区民间组织 我国浙江、上海等发达省、市借鉴国外经验，大力培育发展社区民间组织，发挥他们在社区建设中的服务、协调、沟通、监督作用。民间组织在国外叫做NGO（非政府组

52、织）或NPO（非营利组织），包括社会团体、基金会、民办非企业单位。非营利组织大规模参与社区服务与社区建设，满足社区居民的多种需求，提供诸如就业培训、抚养贫困儿童、成人教育、针对低收入者的房屋中介、医疗保健、照看老幼、培育邻里关系、保护生态环境、提供文化娱乐设施等服务。澳大利亚民间经办的社区非营利组织的是社会福利服务组织，与政府形成了一种合作关系，主要为老年人、儿童、残疾人、妇女、家庭、失业者、吸毒者、无家可归者提供生活照顾、培训、住所、咨询等服务。我国青岛市的一个社区成立名为“公共事务协会”民间组织。深圳罗湖辖区的社区成立的老年人协会、上海市成立的罗山市民会馆都是让民间组织力量进入社区公共服务

53、领域，同时，也降低了政府行政管理成本。建议我市整合组织资源主要有以下途径：第一，解放思想，更新观念，切实把培育发展社区民间组织摆到重要位置。政府职能转换的速度不断加快，一些社会公共事务管理的职能逐步下放到社区中。在这种形势下，社区民间组织在参与社会管理、解决社会矛盾、承接政府职能方面具有很大的潜力，要支持在社区下集中建立各种类型民间组织群，如救助类、公益类、慈善类、文体娱乐类等多种形式。重点扶持发展公益类社区民间组织，特别是为社区老年人、少年儿童、残疾人、低保对象和下岗失业人员服务的社区民间组织。第二，进一步加大扶持、培育力度。一是政策上的扶持。在税收上，对于从事社区服务活动的社区民间服务机构

54、和民办非企业单位在区别认定后予以免税、减税等优惠政策，以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务；尽早出台社区民间服务机构员工就业、社会保障等方面的政策和法规，并与社会整体的人事、福利、社会保障体制接轨，以增强社区民间服务机构对人才的吸引力。二是推动政府向社区民间组织购买服务。借鉴西方国家先进经验，将社区民间组织纳入政府采购的对象，在社区服务中探索政府购买民间组织服务的具体形式，以实现政府、社区民间组织、受惠者三方的共赢。突出重点地扶持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人和失业人员等特殊群体服务的民间组织。第三，建立民间组织项目评估体系。社区民间组织项目评估体系的建立可以按照民间组织的类型进行分类管理

55、，如解决社区矛盾类的民间组织，文化体育类的民间组织等。评估体系可以按照互益型和公益型来分类管理，公益型的民间组织会产生溢出社会效益，评价指标可以从被服务对象收益、社会影响、可推广性以及可持续发展等方面设立。同时建议引入第三方评估机构来对民间组织项目进行评估，更好的取信于公众。（七）建立社区自我管理、精细管理，维护创建成果的长效机制针对创建成果，社区环境秩序“动态性、反复性、突发性”强的特点，全面建设社区监管、立体化的管理体系，达到“管控有效、疏堵有序、成果巩固”的常态化管控效果。要建立健全社区建设的各项长效机制。首先，一定要抓好社区环境的网格化管理，城管部门、街道、社区一定要有人专管，对于庭院

56、绿化、公共设施，定期检查建立完善的维修制度、保洁制度。克服重建轻管的思想，使成果得到巩固和发展。第二，加大制度硬约束的力度，严管严罚，特别是对于乱倒垃圾、高楼抛物、随地便溺要给予处罚，庭院义务监督员要与城管执法人员紧密配合，把违规行为减少到最低限度。第三， 组织志愿者参加庭院改造建设工作，特别要发挥退休老工人、老干部、老党员在种花植草、护绿、打扫卫生等方面的带头作用 。第四妥善处理矛盾，重塑和谐人际关系。处理好为解决就业问题政策允许的在居民区创办企业与维护居民庭院卫生的矛盾，处理好在居民广场开展文艺活动与部分居民求安静的矛盾，妥善处理二者关系，促进社区人际关系更文明、和谐、融洽。课题组组长：董

57、鸿扬 市专顾委委员 省社科院 研究员（执笔）王 丽 市专顾委委员 市社科联党组书记 研究员 成 员：吴国恩 市委宣传部 副巡视员沈东生 市专顾委委员 市委党校原常务副校长 教授曹凤刚 市专顾委委员 市政府发展研究中心副主任 高级经济师 于逸生 市专顾委委员 黑大法学院院长 教授王 丽 市专顾委委员 省委党校公共管理教研部副主任 教授田也壮 市专顾委委员 哈工大管理学院系主任 教授张晓峰 市专顾委委员 黑龙江大学教授李德滨 市专顾委委员 市社科院 研究员范德成 市专顾委委员 哈工程大学经管学院副院长 教授徐晓风 市专顾委委员 哈尔滨师范大学副校长 教授杨 韬 市专顾委委员 哈工大人文学院院长 教授丁云龙 市专顾委委员 哈工大经管学院 教授王秋彦 市专顾委委员 新时达律师事务所主任 一级律师邢晓明 省社科院 助理研究员（执笔）董静爽 黑龙江工程学院 助理研究员（执笔）2010年11月9日- 27 -