环境污染受害者救济制度研究

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1、 目 录 引言1 第 1章环境污染受害者救济制度概述2 1.1 环境污染受害者救济的理论基础2 1.1.1环境污染及其受害者 2 1.1.2污染受害者救济的理论依据环境权 3 1.2环境污染受害者救济制度的类型及价值分析 4 1.2.1环境污染责任保险制度 5 1.2.2环境公益诉讼制度 6 1.2.3环境污染损害赔偿基金制度7 第 2章国外主要国家对环境污染受害者的救济制度 9 2.1英美法系9 2.1.1美国9 2.1.2英国12 2.2大陆法系13 2.2.1法国13 2.2.2德国14 2.2.3日本15 2.3 比较分析17 第 3章我国污染受害者救济制度的现状及原因分析 18 3.

2、1我国污染受害者救济制度的现状18 3.2我国污染受害者救济制度不健全的原因20 3.2.1现行法律法规亟待完善 20 3.2.2环境执法力度不够 22 3.2.3经济发展模式的制约 23 第 4章完善我国环境污染受害者救济制度的建议 25 4.1借鉴国外污染受害者救济立法25 4.1.1构建完整的制度体系 25 4.1.2注重各制度的内部完善 26 4.2加强环境执法力度 32 4.3加快转变经济发展模式的步伐33 结语35 参考文献36 致谢38 攻读学位期间取得的科研成果39 引 言 研究环境污染受害者救济制度不仅具有深刻的理论意义，还具有重大的实践意义。从理论上讲，目前我国学术界对环境

3、污染受害者救济的研究较为零散，多数停留在对单个制度的研究上，如环境公益诉讼制度和环境污染责任担保制度等，而且专门从污染受害者救济的角度去做深入研究的比较少，理论探索相对薄弱。本文从污染受害者的角度出发，借鉴国外相关经验，对污染受害者的救济制度做尽量全面而深入的分析，以期对环境法制建设尽绵薄之力。从实践上讲，全国各地污染事件层出不穷，而污染受害者的利益却得不到切实的保护。究其原因，一是现行法律法规不够完善，二是环境执法力度不够，三是经济发展模式的制约。对此，笔者提出了相应的完善措施，期望法律法规和环境政策能够真正地惠及污染受害者。 目前我国大陆学者对环境污染问题研究颇多，其中不少涉及到了污染受害

4、者救济的内容，比较有代表性的著作有：曹明德著环境侵权法，王曦著国际环境法，肖剑鸣著比较环境法，吕忠梅著环境法新视野，孟庆瑜著环境污染损害赔偿实务等。国外比较有代表性的著作有：亚历山大基斯著国际环境法， 罗杰W芬德利，丹尼尔A法伯著环境法概要，原田尚彦著环境法等。以上学者或从宏观或从微观的角度对环境保护和环境污染等问题做了深入的研究，其中有一部分阐述了污染受害者救济的问题。但对环境污染受害者救济制度做专门研究的却是凤毛麟角。 总之，对环境污染受害者救济制度进行研究不仅有利于我国环境立法和环保理论的完善，而且有利于环境司法工作的顺利开展，使司法机关的裁判真正落实，从而昀终有利于污染受害者利益的切实

5、保护。 第 1章 环境污染受害者救济制度概述 1.1 环境污染受害者救济的理论基础 1.1.1环境污染及其受害者 目前，各国对“环境污染”的定义不尽相同，比较有代表性的概念是经济合作与发展组织在 1974年的一份建议书中提出的为广大成员国所共同接受的定义：所谓环境污染，是指人们利用的能量或物质通过各种方式进入环境，导致对自然的不利影响，以至于对人类健康、生命资源和生态环境造成危害，以及对环境的舒适性和其他合法用途造成妨害或损害的现象。1随着现代工业的迅猛发展，各国乃至全球的生态危机逐步恶化，重大环境污染事件急剧增加，人类赖以生存的空气、水、土壤等都受到了不同程度的破坏。环境污染致害的案例在国内

6、外比比皆是，如：1948年 10月，美国宾夕法尼亚洲多诺拉镇空气中的二氧化硫等有毒气体严重超标，由于天气原因不容易扩散，严重污染了大气，造成 5000多人发病，7人死亡的严重后果；1952年 12月，英国伦敦市燃煤产生的烟雾不断积聚，氧化后形成酸雾，使伦敦成了举世闻名的“雾都”，英国全境几乎被烟雾笼罩，在短短几天时间里，死亡人数就比常年同期大约多了 4000人；1953年-1956年，日本熊本县含甲基汞的工业废水污染水体，人食毒鱼后受害，致使 280多人中毒，60多人死亡。2011年 6月，我国中海油渤海湾蓬莱 19-3油田发生漏油事故，使周围海域 840平方公里的 1类水质海水下降到了劣 4

7、类，严重危害了该区域的海洋生物和生产作业。从以上事件中可以看出，环境污染的后果极其严重，而且影响广泛，危害持久，给人们的合法权益造成了不可估量的损失。关于环境污染受害者，理论界没有统一的定义，笔者认为，环境污染受害者是指合法权益直接或间接地受到环境污染侵害的人，包括自然人、法人和其他组织。在一些严重的环境污染事件中，受损的可能是自然人的利益，还可能是法人或其他组织的利益，所以应通过一系列制度设计使其合法利益能够得到切实的保护。本文中探讨的环境污染受害者主要是指处于社会昀底层的，合法权益受到严重损害而得不到有效保护与救济的村民、渔民和市民。1.1.2污染受害者救济的理论依据环境权 从上世纪 60

8、年代开始，世界经济发展迅猛，环境污染日益严重，很多国家掀起了关于“公民根据什么要求在安全、舒适的环境中生存、生活”的讨论热潮。其中，美国密执安大学的约瑟夫萨克斯教授认为水、空气等人类生存必需的环境要素无论是从其自然属性来说，还是从其社会属性来说都应视为全体国民的“公共财产”，不受任何人的非法支配占有和损害，基于此，他提出了著名的环境“公共委托说”和“共有说”。为了合理支配和保护这一“共有财产”，共有人将其委托给国家来管理。在此基础上，有学者指出，如果公民在美好舒适的环境下生活的权利遭到损害，可以通过公民个人以公众身份起诉的方式得到救济，并且应由国家强制力保障执行。1970 年日本律师界在新泻市

9、召开了一次盛大的人权大会，在大会上，池尾隆良、仁藤一两位律师做了题为“公害对策基本法的争议点”的报告，首次提出了“环境权”的问题，认为支配环境的权能应属于居民共同拥有，谁都可以自由地加以运用，环境权是以宪法中的生存权的规定为根据的基本人权之一，应把它作为人格权加以保护。在国内，金瑞林先生在其环境法学一书中首次提出了环境权观点，他认为每个人都有权利在安全、舒适的环境中生存和生活，这种权利应该得到法律的保护。2环境权成为世界各国人民的一致认识是在 1972 年的联合国人类环境会议宣言之后，该宣言开门见山地指出：“人类有权在一种能够过福利的和尊严的生活环境中，享有平等、自由和充足的生活条件的基本权”

10、 3利，并且负有一种庄严的责任，那就是保证和改善这一代和世世代代的环境。 随着环保意识的增强，越来越多的国家将环境权作为公民的一项基本权利写进宪法，而且越来越多的国家制定或修改了综合性的环境法律，其中多数规定了环境权的内容。美国、日本等发达国家更是从立法和司法实践两方面加强了对环境权的确认，一方面通过环境立法的方式对环境诉讼的主体资格进行了确认，还从诉讼程序上对其进行了相应的完善，另一方面还使环境权相关的司法审判实践走向了正规。关于环境权的性质，国内外学者一直以来都存在着不同的观点。日本环境权研究会认为环境权具有生存权和社会权的基本属性，人们可以根据环境权的权能要求国家或者地方公共团体确保良好

11、的环境，还可以根据环境权的权能要求企业对污染受害者加以保护；学者谈路刚久则认为环境权是一种私权，具有所有权和人格权的属性，即把环境视为可以直接予以支配的物，依据物的排他性支配权，可以对加害人提起排除侵害之诉；而原田尚彦则对环境权的私权属性有不同的见解，认为“环境权即使是宪法上的纲领性权利，也很难解释为应通过法院加以实现的绝对性私权”。4 我国学术界对环境权的定性目前也无定论。有人认为环境权具有公权性，因为环境权是环境污染的产物，所保护的是社会公共利益，不包括只具有自益性的私权；也有人认为环境权具有私权性，是民法上的财产权和人身权的延伸，完全可以受传统民法侵权行为法的保护。武汉大学环境资源法学博

12、导吕忠梅教授认为“环境权是一项基本人权，是一项独立的确定的法律上的权利，是由生存权发展而来的一项新型的权利，不是公民个人对其择住环境的占有使用、处分的权利，因而不是财产权；也不是要求他人不直接侵害公民生命健康的权利，因而也不是人格权，环境权始终以环境为权利媒体，是建立在人与自然和谐共处，相互尊重的基础上的新型权利”。5在此基础上，吕教授进一步提出了环境权私权化的观点。我国宪法第 26条 1 款规定：“国家保护和改善生态环境和生活环境，防止污染和其他公害”，虽然该条款没有明确规定公民的环境权，但还是从国家义务的角度，赋予公民享有安全舒适的生态环境和生活环境的权利。因此，可以认为环境权是一项得到法

13、律认可的权利，是一种新兴的为保护环境这一公共利益的目标而设立的权利。对于国家来说，环境权是国家环境管理权，是国家为了维护大多数人的共同利益，利用各种强有力的手段（如法律、经济、行政手段等）来保护环境，管理环境事务，治理环境污染，从而达到人与自然和谐进步、共同发展的目的。对于环境污染受害者来说，环境权是享有在宜居、无污染的环境中生存生活的权利，主要包括环境状况的知情权和环境侵害的请求权。综上所述，为确保公民拥有良好的生存和生活环境，为保护环境污染受害者的合法权益，保障社会经济健康稳定发展，而在法律法规中将环境权规定为一项基本权利是必要的，也是必需的。在此基础上，考虑到我国目前环境污染及其治理的现

14、状，进一步完善环境污染受害者救济制度势在必行。 1.2环境污染受害者救济制度的类型及价值分析纵观世界各国的环境法可以看出，除了协商、调解、仲裁和个人环境侵权之诉外，环境污染受害者救济制度主要包括三种：一是环境污染责任保险制度，二是环境公益诉讼制度，三是环境污染损害赔偿基金制度。在目前的现实情况下，协商、调解、仲裁和个人环境侵权之诉在维护环境污染受害者利益方面的力量及其弱小，无法真正实现对污染受害者的保护。因为受害者一方面面对的是庞大的国家机器，另一方面面对的是实力雄厚的违法企业，在重重的阻挠与羁绊中，个人维权的星星之火根本无法成燎原之势。正因为个人环境侵权之诉如此软弱无力，所以后者才显得尤为重

15、要，本文主要探讨这三种制度。尽管三者在不同国家的具体规定不尽相同，但其制度内涵和价值取向是一致的。 1.2.1环境污染责任保险制度 环境污染责任保险制度在各国的具体名称不尽相同，如我国称之为绿色保险，在英国叫环境损害责任保险（ Environmental Impairment Liability Insurance），在美国叫污染法律责任保险（Pollution Legal Liability Insurance）。国际上统一称为环境责任保险制度，它要求投保人依据保险合同按一定的保险费率向保险机构交纳保险费，当被保险人因侵害了他人的环境权益而应当赔偿损失或被有权机关责令治理时，就由保险公司来支

16、付法定数额的赔偿金。6从这个意义上讲，它实质上是被保险人依法将应承担的侵权损害赔偿风险通过保险合同转移给保险人，从而规避因承担环境侵权损害赔偿责任而遭受重大不利益的一种制度。由此可见，环境责任保险的保险标的既不是财产也不是人身，而是被保险人致人损害而应当承担的责任，主要是损害赔偿。在环境污染日益严重的现代社会中，该制度的价值主要体现在以下几个方面：第一，有利于维护社会大众的环境权利。公民的法律意识和环境意识的增强与环境污染的不断加剧有着密切的关系。这些年来，公民的法律意识有了很大的提高，大多数人在自己的合法权益遭到侵害后不再忍气吞声，而是用诉讼的方式寻求法律的救济。然而因为环境侵权所致的损害往

17、往数额巨大，而侵权人的承担能力又十分有限。这种矛盾既使得法律的规定不能发挥应有的作用，又使污染受害者的合法权益得不到应有保护，其结果只能是矛盾激化，不利于维护法律的尊严和社会的安定。因此，环境责任保险的设立有着极其重要而深远的意义，它既能维护法律的尊严、社会的安定，又能保障污染受害者的环境权益，可谓一举多得。第二，分散风险，有利于责任人赔偿能力的增强。保险的巨大功能就是将分散在个别人的风险社会化，环境责任保险更突出了这一点，它使保险公司在一定条件下承担了应当由责任人承担的损害赔偿责任，而保险公司可以通过其特有的方式和渠道将上述风险转嫁给广大的投保人，从而分散给社会承担。因此，企业只需要支付很少

18、的资金，就可以规避因巨额赔偿而使企业破产、工人失业等窘境。这样不仅增强了企业的赔偿能力，也有利于社会经济的健康发展。第三，有利于环境科技和环保市场的发展。在环境责任保险制度下，投保企业向保险公司支付的保险费将计入生产成本。为了节约成本、追求盈利，投保企业势必会想出各种办法使所交的保险费和污染等级降到昀低，从而在同行业中更具竞争力。也就是说，企业会采用高新环保技术和安装污染削减设备，以此来提高资源能源的利用效率，并采用“循环经济”的发展模式，实施废品资源化工程。这样将会强化企业的环保意识和节约资源能源的意识。7第四，有利于环境保护参与者的扩充，减少政府财政压力。我们都知道，环境工作不仅是各级政府

19、和环保部门的职责，也是寻常百姓应当做到的。因而，一方面，环境责任保险通过分散风险、解决环境纠纷、监督环境侵权人等，将为环境保护提供强大的动力。另一方面，由于我国的环境责任制度不够完善，在许多环境污染事件中政府昀终不得不承担赔偿责任，此时环境责任保险恰好可为其提供补充，代替污染企业履行污染损害赔偿责任，满足受害人的赔偿请求和受污染场地的治理需要，将有助于减轻政府担任昀后责任人的负担，有利于重建或修复被破坏了的生活环境和生产条件。 1.2.2环境公益诉讼制度公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，早在古罗马时期就有了此种制度。是指对于违反法律，侵犯国家和社会公共利益的行为，法律授权任何组织和个人都可以向法

20、院起诉，进而追究违法者法律责任的一项制度。如此规定与古罗马当时的政权机构不无关系，当时古罗马的官吏少、力量弱，面对纷繁复杂的公共利益维护工作难免出现疏漏，所以便赋予市民对危害公共利益的行为直接起诉的权利，以此对政府的职能进行补足，又被称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。 8环境公益诉讼是一种用于维护和保全环境公共利益的公益诉讼，它是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权对侵害国家和社会公共环境利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任，以处理违法行为的活动。9环境公益诉讼的制度价值是不言而喻的。首先，它体现了环境民主。随着现代经济的快速发展，民主观念也逐步深入人心，公众对国家权力和

21、公民权利的关系有了深刻而一致的认识，即二者是源与流的关系，公民权利是源，国家权力是流。与此同时，从上个世纪以来，法律观念也发生了根本性的变化，完成了从个人本位向社会本位转变的过程。这种转变一方面赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利，另一方面要求国家担负起社会公众福利的责任。而环境公益诉讼制度恰好是承载以上任务的载体。如果法律赋予社会公众在司法上保护环境公共利益的独立主体地位，使公众能够对侵害环保的行为提起环境公益诉讼，那么社会公众保护环境的主动性肯定能够得到极大的提高，从而有利于环境民主的真正实现。其次，它强化了对环境公益的保护。一般来说，环保的基本主体是国家，但由于社会关系纷繁复杂，环

22、境侵害十分广泛，政府公共事务繁多，难免疏于管理。再者，有些侵害环境的行为从表面上看是具有正当性的，政府在综合考虑的情况下，做出的决定往往有损生态环境，不利于环境公共利益的保护。因此，为了实现保护环境的昀终目的，有必要借助一种力量来制约和补充国家力量，这就是社会公众。但我们不可能要求所有社会成员都参与其中，因为法律和行政效率是不允许的。所以，设计一种切实可行的参与机制才是保护环境公共利益的关键所在，通过环境公益诉讼这一制度设计，社会公众便可以很好地实现保护环境公共利益的目的。再次，节约了司法资源。在人们的环保意识和法律意识逐渐增强的现代社会，与环境侵权损害有关的案例也呈逐渐增多的趋势。许多案子持

23、续时间很长，不仅给当事人的生活带来了很大不便，而且也给社会经济造成了极大的损失，使本不充足的司法资源更加短缺。针对上述问题，环境公益诉讼有两种功能：事先预防和事后救济。首先，它可以避免潜在的环境损害，减少由此引发的诉讼。其次，它可以为环境污染受害者寻求经济补偿，使一般的受害者不再单独因此提起诉讼。总之，环境公益诉讼符合现代法治和经济的要求，有效地节约了司法资源。10 1.2.3环境污染损害赔偿基金制度 “基金”一词源于拉丁语，在英语中对应的词是 fund和 foundation。简单而言就是指通过国民收入的分配和再分配形成的具有特定用途的资金。环境污染损害赔偿基金是为了充分地救济环境污染的受害

24、者，通过国家财政、捐款所得及其他税费的征收等方式筹集起来，具有专门用途并由专门的机关进行管理的资金。该基金有助于弥补个人责任的缺陷，从而更好地实现了社会正义。将环境污染损害赔偿基金上升到法律制度层面，就是要建立一套与其有关的规则的系统，将有关环境污染损害赔偿基金的问题纳入到法律的范围内，使其更好地发挥应有的作用。环境污染损害赔偿基金制度是法律对环境污染损害赔偿基金的性质和资金的来源方式、使用、保值增值、管理等所作的系统性的规定，是环境污染损害赔偿基金的规范化、系统化、法制化。11 环境污染损害赔偿基金制度的价值主要体现在以下两点：第一，它在社会范围内调动了环境保护的积极性，有利于保证社会秩序。

25、现代环境污染的日益严重促使了一系列以解决环境问题为目的的“环境运动”的产生，这些环境运动有的是较为平和的环保宣传和诉讼，有的则是较为激烈的游行示威甚至肢体对抗。环境运动有可能引发社会秩序的不稳定，这时就需要一项法律制度来引导环境运动，保证社会秩序的稳定。环境污染损害赔偿基金制度在一定程度上就起到这样的作用。该制度在促进社会秩序的同时，也通过对弱势的污染受害者提供帮助实现了社会公平，进而保证了个人自由。第二，环境保护基金制度平衡了多种利益，有利于经济的可持续发展。众所周知，在环境保护领域存在着多种利益冲突，发展经济与环境保护之间、工业企业的经济效益与社会公众的环境权益之间、人类不断增长的物质需要

26、与自然环境的自我维系之间都会产生冲突。在这些冲突的利益中，包括了以个人名义提出的“个人利益”、以政治组织名义提出的“公共利益”和以文明社会的名义提出的“社会利益”。 12环境污染损害赔偿基金制度与其他制度配合，在一定程度上将个人利益、公共利益和社会利益进行了协调平衡。它基于对个人利益的考虑对污染者提供援助，对环境保护做出突出贡献者给与奖励，基于对社会利益和公共利益的考虑对污染治理、环保科技研究和环保宣传教育提供支持，从而实现多种利益平衡，促进社会的健康、和谐发展。第 2章 国外主要国家对环境污染受害者的救济制度 2.1英美法系 2.1.1美国美国是当今世界的超级霸主，无论是经济、政治还是科技、

27、军事，各方面都处于世界的前列。当然，环保也不例外，美国已经建立起了比较完善的污染受害者救济制度，在保护受害者合法权益方面发挥了极大的作用。（1）环境污染责任保险制度美国的环境污染责任保险以被保险人应该负担的治理或赔偿责任为标的的，被保险人的这种责任主要来源于对土地、空气或水造成的污染。具体来说包括两类：一是自有场地治理责任保险，主要承保被保险人因污染而承担治理责任支付的费用；二是环境损害责任保险，主要承保被保险人对第三人造成损害引起的赔偿费用。保险人承保的范围一般只限于因突发性的、偶然性的环境污染事件引致的人身、财产损害，在某些情况下也对企业正常的排污行为所致的环境损害进行承保。13美国环境污

28、染责任保险涉及的物质主要是“危险物质”，不仅包括经过鉴别具有危险性的液态、固态废物和空气危险污染物，还包括任何高危化学物质和有毒污染物。 14美国 1965年通过的固体废物处置法以及美国环保局颁布的关于固体废物的联邦条例均以“危险废物贮存、处理设备的所有者和经营者标准”为题，对“危险废物”的污染责任保险做了规定。主要包括两种情况：第一，危险废物贮存、处理设备的所有者和经营者，应该对该设备在运作的过程中可能对他人造成的损害，提供必要的保障措施。第二，上述人员应当负担该设备停运之后 30年内的维护、监测等费用或提供必要的保障措施。保险范围很广泛，不仅包括一些慢性的、不易发现的污染，还包括突发性的污

29、染事故。15美国政府还强制对处理废弃物和有毒物质可能引起的环境污染投保责任险。这种强制保险主要体现在 1970的清洁水法中：为了保障石油污染海洋而应承担的责任，所有进入美国的船舶都应当投保责任险。投保的具体数额因事件性质不同而有所区别，一般来说每次投保在一到三百万美元之间，每年投保须不低于二百万美元。此外法律还要求垃圾填埋相关人员对危险物质慢性渗入土壤、地下水造成的损害购买保险。目前美国已有多个州相继出台了这样的政策。美国的环境污染责任保险制度在预防污染事故发生方面起到了重要的作用，污染事件发生后，使受害者得到了有效的赔偿，从根本上保障了污染受害者的利益。（2）环境污染损害赔偿基金制度美国环境

30、污染损害赔偿基金制度的建立要追溯到上世纪的四五十年代。当时，美国很多生产性企业都使用简易填埋的方法来处理危险废物，若干年之后，危险废物产生的有害物质渗入土壤、水体，对当地的环境安全和公众健康产生了具大的危害。据调查，垃圾填埋地区居民的癌症发病人数和死亡人数较其他地区高出很多。但是由于时过境迁，该地区的开发者不是当初的污染者，没有人承担相应的污染责任。迫于舆论压力，美国国会于 1980年 12月 11日通过了综合环境反应、赔偿和责任法，该法规肯定了环境污染损害赔偿基金，即超级基金，该法案也因此被称为超级基金制度。超级基金的主要作用在于对被废弃或闲置的危险物处理场所进行治理，并对危险物可能造成的污

31、染进行监督。申请超级基金的受害人必须先向责任人请求损害赔偿，当责任人不能确定或无力赔偿时他才可以向基金提出。向受害人支付费用后，基金可以追究责任人的责任，如果责任人不能确定，则由基金昀终承担这一费用。超级基金主要通过以下方式来筹资：一、原料税，主要对化工原料征收；二、环境税，征收对象主要是公司的收入；三、一般财政拨款；四、追究环境损害责任人的责任所得的费用；五、基金运作所得利息和对不法分子的罚款。16超级基金制度对环境污染责任人确定了严格的、溯及既往的连带民事责任。具体而言，严格责任是指无论责任人对环境污染有无过错，均需向受害人进行损害赔偿。连带责任指超级基金可对任何一个责任人追究责任。有追溯

32、力是指即使责任人过去的排污行为是合法的，但按现在标准可能构成环境污染，该企业也必须承担治理责任。而且，在公司不能承担责任时，可以突破公司的有限责任外衣直接向其股东或者合伙组织的合伙人追索责任。即所谓的“法人人格否认”。这样一方面加强了对污染受害者的保护，另一方面也阻碍了对企业污染土地的开发。因为该法规定，开发污染土地要承担巨大的法律风险。（3）环境公益诉讼制度美国有关公益诉讼的理论及其法律制度目前在全世界居于领先地位，它对世界各国公益诉讼制度的建立与发展都具有极其重大的影响。美国的环境公益诉讼主要有民众诉讼(Citizen Suit)与检察长诉讼(Attorney General)两种形式。民

33、众诉讼制度主要规定在美国制定法中，如清洁水法、超级基金法、油污法等环境法律。普通民众提起环境公益诉讼，被告可能是某个国家机关，也可能是污染、破坏环境的行为人。而检察长诉讼主要指由美国联邦政府或者各州政府提起的以保护环境为目的的诉讼，主要针对污染、破坏环境的直接行为人，但在实际操作中，检察长诉讼更多的是由具有环境监管职责的环境署或州环保部门作为原告提起的。美国环境公益诉讼中，针对不同的被告，原告所诉求的救济方式是不一样的。一般来说，以环境污染者为被告的公益诉讼，主要有损害赔偿与排除妨害两种救济方式，但在不同的情形下也有不同的具体形式；以环境监管机关为被告的公益诉讼，一般诉求被告应该采取某种行政行

34、为。第一，损害赔偿。环境公益诉讼损害赔偿的索赔主体通常情形下是环境监管机关，但在清洁水法与资源保存与恢复法中规定了民众诉讼中原告可以要求被告赔偿环境本身的损害。1989年美国阿拉斯加法院审理了一起原油泄漏案，该案中一些环保组织就联合起来提起了环境公益诉讼。17损害赔偿的范围包括政府“救助”行动所产生的费用、其他人采取必要的应对措施所产生的费用、对环境损害予以弥补的费用以及依该法进行的健康评估和研究的费用等。18第二，排除妨害。当发生或有可能发生环境污染时，美国民众和州、联邦政府可以提起环境公益诉讼，要求法院颁发禁令对这些行为予以制止。法院可以采取的措施有：发布禁止性禁令、预防性禁令、纠正性禁令

35、和替代性禁令。第三，民事罚金。民事罚金的运用在美国环境公益诉讼中受到了较大的限制。一般情形下政府机构提出的环境公益诉讼可以要求民事罚金，而普通民众提起的环境公益诉讼则不允许提出民事罚金的请求，但在司法实践中也有一些例外。第四，请求有权机关为一定行为。在美国法院，不是每一起环境公益诉讼都有非常具体明确的诉讼请求，要求损害赔偿或者申请颁发禁令。有些特殊的环境公益诉讼案件，原告仅诉请法院判令被告采取一定的行政行为以保护环境，例如制定一定的行政规章以对某些产业、公众的某些行为进行一定的管制。（4）环境侵权惩罚性损害赔偿制度在美国法中，惩罚性损害赔偿一直是颇为重要而同时又不乏争端的法律制度，所谓惩罚性损

36、害赔偿（Punitive Damage），也称示范性赔偿（Examplary Damage）或者报复性的赔偿（ Vindictive Damage），是指实际损害数额小于法院所做的赔偿数额的赔偿。 19具有惩处加害人，制止不法行为和补偿受害人等多重功能。这项制度意义深远，对两大法系中很多国家的法律都产生了不同程度的影响。惩罚性损害赔偿制度在法律功能、构成要件以及具体的赔偿金额等方面具有明显的特征。首先，就法律功能而言，惩罚性损害赔偿具有预防、赔偿和惩罚三大功能。即惩罚侵权行为人，使其在侵权行为中不仅无利可图，甚至得不偿失。同时通过惩罚告诫侵权人和其他人不再为类似的行为。从司法实践上看，惩罚性损

37、害赔偿金绝大多数支付给了侵权行为的受害者，使其所受损害以及为寻求法律救济而支出的大量时间、金钱得到了充分的补偿。其次，就责任构成要件而言，惩罚性损害赔偿适用严重过错原则，其责任构成符合一般民事责任的四个要件。再次，就赔偿数额而言，其数额比受害人的实际损失高出很多。法官和陪审团在确定具体赔偿数额时，主要考虑被告的财产状况，以使惩罚性赔偿足以对其产生实际的威慑力，当然基于社会公平目的，也会考虑到受害人的实际损害。美国的许多州都对惩罚性赔偿规定了各种上限，以使其在合理限度内充分发挥作用，也有一些州在补偿性和惩罚性数额的比例上进行了限制，如佛罗里达规定了 1： 3 的比例。20 2.1.2英国（1）环

38、境污染责任保险制度英国的环境责任保险是一种任意和强制的结合，原则上实现任意责任保险，在法律规定的特殊情况下实行强制责任保险，其强制不但针对责任人而且也针对保险人。在英国，公司和其他组织头部投保、投什么样的保险，他们都有选择的自由。 21但随着环境污染事件的增多，污染责任也逐渐复杂化，有些环境污染责任纠纷不但所涉数额巨大、原告众多，而且诉讼请求复杂。为了有效地治理污染，保护污染受害者的利益，英国出现了某些特定领域的环境强制责任保险，以弥补任意责任保险的不足。目前英国的环境强制责任保险主要有两种，即核反应堆事故责任保险和油污损害责任保险。主要表现在核装置法的有关规定中，核装置法要求安装者必须投保不

39、低于五百万英镑的责任险。另外，英国的超级基金（ superfund）是英国部分强制责任保险模式的又一体现。超级基金由参与环境责任保险的保险人共同出资构成，为保险人准备了充足的后备资金，使其在遭遇巨大保险风险的情况下仍然有足够的资金流转，同时也为赔偿污染受害者提供了有力的保障。（2）环境公益诉讼制度英国的环境公益诉讼制度是以检举人诉讼为基本模式的公益诉讼。在英国，除自身的利益受到或可能受到直接的损害以外，私人无权提起公益诉讼，只有司法部长（Attorney General）有权代表公众惩治公共不正当行为、提起公益诉讼以维护公共权利。当然，如果个人的损害已经为司法部长所知但他不履行职权，此时个人经

40、许可便可以提起诉讼。但其目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。所以，其诉讼就是基于个人的“检举”，或说得更明确一点，是以个人的请求为基础并经司法部长许可而实施的。检举人诉讼的重要作用在于能够使个人阻止公共性不正当行为。英国的检举人诉讼有很多种，如要求治理污染、要求议会对领取养老金的人免收车费、要求对地方行政行为的合法性进行审查、对有悖大众情感的电视节目加以限制等。当然，司法长官的想法带有一定的政治性，他们有可能做出某种不恰当的指示，也有可能对有正当理由的要求不予批准。丹宁勋爵认为，在这种情况下，个人即便没有获得司法长官的允许也可以让他们督促诉讼过程。他解释了这样做的理由：“如果有充分的证据证

41、明政府机关或权利机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么昀终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律，我认为这是一个重要的宪法原则问题”。 22 2.2大陆法系 2.2.1法国（1）环境污染责任保险制度法国的环境污染责任保险制度是复合型的，以自愿投保为主，以强制投保为辅。对于某些特殊环境污染事件如石油污染水体引发的赔偿，法律规定必须投保，但一般来说，法律对普通企业是否投保环境污染责任险没有硬性要求，企业有自主选择权。此种模式的优点在于“不仅有利于避免企业经济措施和公权力行使之间的矛盾，而且有利于避免”23立法上的分歧。 可以说“法国的环境法典内容极其丰富，相比其他国家的环境法更具综合

42、性。”24在保险范围方面，1960年以前针对企业可能发生的污染大气或水的责任事故，均以一般保险的方式来解决，没有设立专业的保险险种。 1977年，法国保险公司引进外资组建污染再保险联营，承保的范围有了很大的扩展，因继续性或反复性事故引发的也被包括在内了。在污染者责任的免除方面，法国环境法规定很详细，综合来说主要有两种方式：一是排除法，即明确列举出某些风险，排除对其承保的可能；二是列举法，即列举出的风险在承保的范围内，除此之外的风险则不予承保。（2）环境公益诉讼制度法国的环境公益诉讼制度集中体现在越权之诉上。越权之诉是指原告为了纠正违法行政行为，保障公共利益，就不当行政行为请求法院予以审查并阻止

43、其实施的一种诉讼类型。越权之诉并不要求当事人提起的申诉必须是其自身的利益，只要其利益受损，而该侵害来自于行政行为便可以提起。法国昀高法院认为，当事人的这项重要权利不受非法剥夺，只有在一些特殊情况下才受到限制，那就是法律明确规定不能提起该诉讼。如果环境行政机关针对环境保护事项做出的行政行为与法律相冲突，公民即可对其提起越权之诉以保护环境公益。对于越权之诉，法国规定了一系列保护政策，如减免诉讼费用、不用请代理律师等，如此一来，人们的积极性就被调动起来，行政机关的行政行为受到了有效的监督，生态环境也得到了更好地保护。25 2.2.2德国（1）环境污染责任保险制度德国是世界上昀为重视环境保护的国家之一

44、，其环保法律法规体系已经较为完善，在欧洲各国的环境立法中有着极其深远的影响。另外，德国环境法还以立法规范、执法严格、科技含量高等优点著称。与法国的环境责任保险不同，德国在这方面的做法显得强硬而严格，对欧盟以及其成员国有很大影响。26这主要体现在环境损害赔偿法草案和环境责任法中。德国于 1991 年开始强制实行环境污染责任保险，所有的公司都必须投保，而且要提供相应的履行担保或保证。德国环境责任法第 19条规定：“特定设施的所有人必须为履行其法定义务而采取一定的保障措施”。具体包括：第一，由政府机关出具证明，免除其赔偿义务或保证其履行法定义务；第二，由法定的金融机构提供证明，保证其履行义务或免除其

45、赔偿义务，但以该金融机构提供的相应担保为限；第三，通过与合法的保险公司签订保险合同，把承担赔偿责任的风险转移给保险公司。 27如果设施所有人不履行或不完全履行上述义务，有权机关可依法限制其作业，并由相关部门追究其刑事责任。此外，德国法律规定保险金额不得低于 5000万马克，联邦政府可以根据设施的危险性高低，提高环境污染责任保险金额起点。依照现行法律规定，企业对自己所拥有的土地、水域以及自己地产上的生物物种多样性也负有治理责任。因此，企业可以要求对自己的损失治理部分也提出投保。在这一点上，环境污染保险已不完全是一种责任保险，其保障范围还包括投保人自身损失在内。”28（2）环境公益诉讼制度德国的环

46、境公益诉讼制度主要指团体诉讼。所谓团体诉讼，是指有权利能力的公益团体，可依法请求法院对无效行为或违反特定禁止性规定的行为撤回或终止之，以维护其实体权利的一项诉讼制度。29公众和环保社团的参与为环境保护提供了程序上的保障，使该制度的作用得以有效地发挥。由于由利益趋同的单个法律主体逐一提起诉讼不仅效率低下而且极大地浪费了司法资源，所以由社会公益团体代理上述主体进行诉讼，判决结果及于团体的所有成员，产生“事实上的既判力”。团体诉讼有以下几个鲜明的特点：第一，公益团体参诉的权利来自于法律的授权且可以自己的名义参加；第二，该诉讼中公益团体不能做被告；第三，在诉讼中公益团体只有得到团体成员的委托才能请求对

47、方赔偿损失，否则不具有这项权利；第四，法院的判决结果及于团体中的所有成员。30德国的团体诉讼制度主要体现在联邦公害防治法、联邦水道法和联邦原子能法等立法之中。根据上述法律法规的规定，任何公民都有权参与到核电厂或大型污染性设备的许可和裁决程序中，而无论其是否会受到该设备或设施的损害。31 2.2.3日本（1）环境污染损害赔偿基金制度在日本，与环境污染损害赔偿基金制度昀为接近的是公害健康补偿制度。日本于 1969年制定了关于因公害引起的健康损害的救济的特别措施法，其主要内容有：在指定区域居住满一定期限的居民，由于大气污染和水质污染患指定疾病，并且该疾病经认定有大气污染或水质污染造成的，都道府县对此

48、支付医疗费用。 32特别措施法虽然在大范围内对迅速救济受害者起到了积极的作用，但其具有过渡性、应急性，存在一定的缺陷：第一，从支付的范围来看，只规定了支付医疗费用并且对本人，其配偶或者近亲属能够负担医疗费的不再支付；第二，资金一半来源于政府一半来源于企业的自愿捐助，违反了污染者负担的原则，并且企业资源捐助也不能保证资金来源的稳定。为了克服以上弊端，日本于 1973年颁布了公害健康被害补偿法。与特别措施法相比，该法有以下 5个方面的改进：第一，使补偿金具有损害赔偿性质，不只是医疗费用，还包括了生活补偿费用，金额也提到了公害审判裁决的赔偿数额水平上；第二，重视了救济的迅速性，在被指定的严重污染地区

49、居住一定时期以上，得了被指定的疾病者，不考虑其个别因果关系一律被认定为公害疾病患者，给予救济。第三，依据不同地区的污染物排放量，规定排污费用的具体额度并强制征收；第四，救济所需费用全部由征收的排污费用负担，政府资金只用于事务性费用的支出；第五，规定了使用征收的排污费和一部分政府资金来从事防治公害的健康福利事业。33（2）环境公益诉讼制度二战后，日本在经济方面飞速发展，然而过快的经济发展也带来了严重的环境污染，在 20世纪 60年代以后，日本的公害问题一度十分严重。在早期，有关公害的诉讼是以民事赔偿为主的环境侵权诉讼，但依靠民事诉讼来一个个的以金钱作为事后的救济方式，在解决影响范围较大的环境污染

50、造成的公害问题时不可避免的受到其自身的局限性影响。为解决严重的公害问题，日本形成了包括公害救济法、公害控制法和公害防止事业法在内的一整套公害法体系，其中主要是公害控制。日本环境公益诉讼的类型主要有：一、取消诉讼。即公民请求有权机关对行政机关的不正当行政行为予以取消。采取此种方式的原因主要是，某些不当的行政行为使环境公共利益遭受损害或处于潜在的危险状态下，而采用其他方式又很难得到应有的补救。二、课以义务诉讼。在行政管理中，难免出现企业与管理机关利益趋同、相互勾结的现象。行政机关往往怠于对污染企业进行监督，放任违法行为，无视民众利益，使生态环境和社会环境遭到严重的破坏。因此，有必要对上述行政机关课

51、以一定的义务，赋予受害者相应的请求权。三、居民诉讼。如果地方公共组织因为错误的环境行政行为而支付了多余的费用，那么居民可就该费用支付的合理与否此向法院起诉，要求纠正环境行政机关的错误决策。四、请求国家赔偿诉讼。如果居民因为某行政机关的环境行政决策而遭受损失，那么受害者可以向有权机关提出国家赔偿诉讼，从而间接地追究其责任。 34在日本的环境行政诉讼中，原告的起诉资格经历了一个由严格到宽松的变化过程。昀初原告须对本案享有“法律上的利益”，后来随着公害问题的日益严重，法院在原告的起诉资格方面放宽了限制，改成了“受法律保护的利益”。并且为使诉讼程序简单化，引进了类似于民事诉讼制度的选定当事人制度，采用

52、集团性的纠纷解决方法。 2.3比较分析通过比较两大法系主要国家的环境相关立法我们可以发现，无论是英美法系中的英国和美国，还是大陆法系中的德国、法国和日本，这些发达国家都建立起了较为完善的环境污染受害者救济制度，而且每个制度的内部建设也较为完备，形成了一个完整的环境污染受害者救济制度体系，在维护污染受害者合法权益方面起到了不容忽视的重要作用，尤其是美国的制度更为全面、发达。这些国家的相关立法为我国环境污染受害者救济制度的构建提供了宝贵的经验，非常值得我国借鉴。首先，在环境污染责任保险制度方面，第一，区分行业产业实行不同模式的环境责任保险。对于部分高位产业应当实行强制保险模式，而对于一般产业则宜实

53、行任意保险模式。第二，区分不同主体提供不同的保险合同，根据侵权风险大小确定保费数额。第三，建立专门的环境风险测评机构；使各个保险公司建立起责任在保险制度等。其次，在环境污染损害赔偿基金制度方面，第一，拓宽基金的资金来源渠道，不仅应包括环境税、财政收入，还应包括基金在运作中的收入、追究污染者责任所得费用等。第二，合理确定适用基金的情形，该基金主要适用于污染行为人不明和污染行为人虽能确定但赔偿能力不足的情况。第三，基金的赔偿范围应与一般民事损害赔偿一致，但不包括精神损害赔偿。再次，在环境公益诉讼制度方面，第一，注意原告的适格问题，适格的原告主要有受害人、一般社会公众、社会团体和检察机关。第二，受案

54、范围不仅包括环境污染案件，还包括违法开采自然资源案件。第三，考虑到环境诉讼案件的特殊性，其赔偿应包括精神损害赔偿和惩罚性赔偿。第 3章 我国污染受害者救济制度的现状及原因分析 3.1我国污染受害者救济制度的现状到目前为止，我国还没有建立起完善的环境污染受害者救济制度体系，人们的生命财产安全受到环境污染的巨大侵害后，大多都选择提起个人环境侵权之诉的方式来维护自身的权益，但是，个人环境侵权之诉的力量十分微小，无法起到彻底保护污染受害者利益的目的。因为受害者一方面面对的是实力雄厚的企业，另一方面面对的是强大的国家机关，在漫长的诉讼过程中，受害者往往会遇到各种各样的阻挠，维权之路可谓是举步维艰。环境污染受害者救济制度的三种类型中，环境公益诉讼制度尚未建立，责任保险制度和损害赔偿基金制度虽然在实践中有所涉及，但在制度模式、资金来源、适用情形、赔偿范围等方面仍需进一步完善。近年来的环境污染案例便是上述状况的有力佐证。近年来，我国的环境污染事件层出不穷，环境违法屡禁不止，人们的生命财产安全因此受到了极大的损害和威胁。如： 2008年 6月，云南阳宗海水体中的砷浓度超标，造成严重污染，直接危及 2万人的饮水安全；2009年 8月，湖南武冈县因工厂污染，导致上千儿童血铅超标；陕西凤翔两个村庄的651名儿童血铅超标