司法制度论文论我国信访制度的困境与出路

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1、论我国信访制度的困境与出路 论我国信访制度的困境与出路倪新兵（广州涉外经济职业技术学院社科学院院长、副教授）摘要信访制度在我国具有公民政治参与和利益表达、实现权利救济和化解纠纷,充当着社会“安全阀”的重要功能。但现行信访制度却面临着较大的困境。为使我国的信访走出目前的困境，在宏观层面上，要加快建立规范的社会公众政治参与秩序；在中观层面上，要全面推进司法、行政救济和纠纷解决机制改革；在微观层面上，要加快推进法治导向的信访制度改革。 关键词信访制度；困境；出路 信访制度在我国一向承载着公民政治参与和利益表达，实现权利救济和化解纠纷的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。但现行信访制度存在的问题却影

2、响了上述功能的有效发挥，本文将就目前信访制度存在的问题进行分析，以期为使我国的信访工作走出目前的困境，迈向法治化道路提供理论依据。 一、我国信访制度面临的困境 现行信访制度承载了公民政治参与和利益表达、实现权利救济和解决纠纷和充当了社会“安全阀”的重要功能。但现行信访制度，在实践中却面临着巨大的困境。 1、社会的多元利益体系的出现，政府的协调能力不足，导致政府政治权威的流失。目前，从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门均设有信访工作机构。但由于信访体制不顺，中央信访机构和地方信访机构及中央各部门信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，缺乏统一协调机制，而各地信

3、访机构大都缺乏解决问题的有效资源和实际权力，更缺乏统领部门和内部管制协调能力。因而在加强对信访工作综合指导、协调处理跨地区跨部门重大疑难信访问题和阻止群体性事件时，调动、整合政治资源的权威性欠缺。其结果是，一方面许多信访案件被层层转办却找不到相关的责任主体，信访群众在不同部门之间反复“转圈”，出现了同一事项多重信访的严重现象；另一方面，由于各信访工作机构之间职能交叉重叠，信息共享不充分，缺乏必要的沟通和制约，又出现对同一信访事项多重处理而处理结果又不一样的问题，从而增加信访人的信访成本的同时也导致信访矛盾的激发。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升 14，省级上升 0.1，

4、地级上升 0.3，而县级反而下降了2.4。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。更严重的问题是，由于而民众诉求的各种问题和矛盾得不到及时的妥善的解决，信访量不断升级，矛盾不断积聚，带来民众的不满，导致民众对党和政府的政治权威认同的流失。 2、信访总量攀升，社会矛盾不断积聚和激发，催生一些地方政府使用暴力手段打击上访人员的现象激增。一方面，随着贫富不均现象的扩大，深层次社会矛盾逐渐显现，公民的维权意识不断增强，造成冲突纠纷加剧，信访总量不断攀升，出现了信访“洪峰”。特别是由于一些地方政府的不作为，近几年进京上访的人数不断上升，对国家整体形象、社会

5、稳定都产生巨大的负面影响。另一方面，党中央高度重视进京上访问题，要求各地各级实行信访领导责任制和责任追究制，以及“一把手”直接管理和负责制。这样，就对地方政府形成巨大压力，迫使地方党政部门想尽一切办法压制民众进京上访。据调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，从而导致上访人出现跳楼、自焚等极端过激行为。这种现象导致弱势群体在申诉无果的情况下，出现更为激烈的抗争。如53.6的进京上访农民表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”。同时，上访者为壮大上访的声势，减少因上

6、访遭受打击迫害的风险，会动员更多的人参与上访，形成法不责众的非理性选择。公2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41和44.8；50人以上的集体上访的批次和人次，分别比上年上升33.3和39；单批集体访人数最多的达到800多人。 3、由于权利救济功能错位，导致国家对社会治理基础的弱化。在我国，信访与诉讼救济、复议程序并列为权利争议的三大制度化解决途径。尽管信访的权利救济功能在当初只是作为诉讼程序和复议程序的补充救济手段，但是在实践中，群众对于信访的钟情远远超过了后二者。作为法律救济方式的诉讼程序和复议程序，具有法律依据充分、执行力度强硬、法律责任严厉、程序全面规范等优势，

7、但正是由于它们正规严谨，不可避免地带有一定机械性以及程序繁琐、成本高、周期长、刚性有余而柔性不足等缺陷。加之法治建设的不完善、司法腐败的存在都不同程度地削弱了司法的权威性和群众的信任度。相比之下，信访是游离于法律之外的权利救济途径，具有较大的随意性，这种随意性使它具有比其他权利救济方式更为柔性的特点，适应了当前特定时期群众对权利救济的需要。而且信访救济可以节省经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低，更有利于冲破关系网的束缚，增强裁定的相对独立性，加上其程序简单、专业要求低等特点，更容易被广大群众所接受。但目前信访职能过于宽泛，管辖范围任意扩大，信访问题涉及到社会生活的各个方面，各种诉求往往交错

8、在一起，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。而且有些上访者反映的问题多而复杂，信访部门又不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任主体。同时，在实践中，信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能，被当作排序于司法、救济之上的最后的希望所在。从而就导致出现两在问题。一是信访部门的权责错位问题。因为信访的指向往往是掌握党政司法权力的主要领导，却让没有权力的信访机构出面处理，把信访机构当成了解决问题的责任主体，而信访处理机制属于行政的机制，却大量的被使用于不宜用行政处理方式解决的社会矛盾和纠纷。二是由于信访部门不能有效地满足信访人的预期，使社

9、会矛盾进一步加剧，导致国家对社会治理基础的弱化。 二、走出信访制度困境的路径选择尽管有种种缺陷和不足，但信访仍在发挥独特的作用。信访不可废而应破茧而出，日趋完善。 1、在宏观层面上：加快建立规范的社会公众政治参与秩序。公民广泛的政治参与是现代民主政治的核心，是政治发展的重要标志是现代政治系统保持良性运作的基本条件。党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”28-29，“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。”20并将此作为实现全面建设小康社会奋

10、斗目标的新要求之一。可见党中央对扩大公民有序政治参与的高度重视。但在现实当中，“利益表达往往意味着冲突，因为它包括了为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式。 利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候，这时，如果不开启表达的大门，利益矛盾得不到解决且会日积月累从而酝酿出更严重的危机，但如果开启表达的大门，以诸多利益矛盾社 会 118岭南学刊2012年第1期为基础的表达行动往往会以不可控的方式和力度冲击试图为它提供空间的体制，严重者会造成社会的动荡。”3因此，在现代法治社会，应该通过有效的制度安排尽可能地引导民众以合法的方式和途径进行政治参与和利益表达。信访是公民有序政治参与的一种形式

11、，也是人大及其常委会联系人民群众的重要渠道，但不是唯一的方式。就我国政治体制设计而言，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是最主要的政治参与和民意表达途径。经过多年的努力，我国现已形成了与人民代表大会制度相配套的一整套法律法规体系，如选举法、各级人民代表大会组织法、代表法等。其关键在于，通过具体措施保障每个公民选举权的落实，实现基本的政治参与；通过严格执行代表法，保障各级人民代表能在代表大会中自由地代表和表达选民的意志，对事关重大的社会经济政治问题代表人民的意志进行抉择，从而减轻信访制度的压力，就要完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表联系群众、表达民意的作用；通过各级的人代会、政协会议、各

12、类听证会、新闻媒体等积极地参与对社会重大问题的讨论，对政府的行政行为进行监督，把自己的要求建议传递给政治系统，影响政府的决策。同时，要加强基层民主制度建设，顺畅、吸收基层民意，使民众的意愿 和利益诉求更多的反映在基层、解决在基层，减少民意表达的中间环节。最后，要充分利用其他渠道在民意表达中的重要作用。一是听证会制度；二是网络民意；三是民意调查机构。近年来，在依法治国方略的指引下，我国公民在参政、议政、民主监督、自治等方面的权利都有了空前的扩大，中国特色的公民政治参与在健康有序地进行。公民的政治参与扩大不仅仅体现在民主投票方面，而且体现在自己管理自己的事务等方面。 2、在中观层面上：全面推进司法

13、、行政救济和纠纷解决机制改革。在现代民主社会，法律在社会上应该是具有最高的权威地位而且是神圣不可侵犯的，这是建设法治社会的根本前提。公民权利救济是指，公民基本权利受到公权的侵害或者其他权利主体的侵害后，排除侵害进行补救的问题。公民权利救济大致可以分为自力救济和他力救济两种方式。其中他力救济的渠道主要是司法救济和行政救济。司法救济是指，人民法院在权利人权利受到侵害而依法提起诉讼后依其职权按照一定的程序对权利人的权利进行补救。行政救济主要包括，行政复议、行政仲裁和信访。按照制度设计，我国行政纠纷解决的主渠道应该是行政复议和行政诉讼，信访只是补充渠道。但是，当前却出现了大信访、中诉讼、小复议的格局。

14、以2007年为例，据有关数据披露，2007年全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量在1000万以上，同期行政复议受理的案件数量全国不到9万件。国家的司法救济应是公民权利救济最为主要的形式，占据核心地位。虽然我国制定了行政复议法、行政诉讼法，但在实际工作中，行政复议、行政诉讼权利救济渠道在群众中的社会知晓度相对较低。其原因是，行政复议是行政机关内部的自我审查，在社会风气不好的当下，难免有官官相护嫌疑，其不独立性也受到群众质疑。而行政诉讼则因为司法本身存在的不公正、不独立现象也同样受到群众质疑。从而导致民众更多地相信信访并将其视为最后的希望。而强化司法权是现代法治国家的基本经验，进一步健全司法制

15、度，保障国家审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权，也是保障法律正确实施，建设社会主义法制国家的重要的和必要的条件。因而促进司法公正并树立起司法最终的裁判权威也是走出当前信访困境的重要因素。为此，当下应当扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，加快行政复议法和行政诉讼法的修订，解决现有行政救济制度存在的问题；畅通人民调解、行政调解、司法调解的渠道，引导非法律救济形式良性发展，使它们在法治的轨道上发挥应有的作用，以丰富权利救济的渠道；把社会矛盾的解决引导到正规的渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动，逐渐把权利救济功能从信访制度分离出去，以确保司法救济的权威性。 3、在微观层面上：

16、加快推进法治导向的信访制度改革。现代法治的真谛就是：一切社会行为必须处在法律的控制之下。法律规则是构建法律秩序的要素。在文明的社会中，法律是消除无序状态或预防无序状态的首要的、经常起作用的手段。从法律意义上讲，信访权是公民受宪法保障社 会 119的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。但事实上，宪法赋予中国公民的这种权利并没有真正纳入法治轨道，只是以一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度形式存在。从根本上讲，信访面临的问题是立法不完善，行政和司法不作为的产物，最关键的原因在于党政不分、以党代政。因此，要依法改革信访机构设置，由立法机关统领所有信访机构；改革信访案件处理方式，实现由不透明向个案报

17、告与公开制度的转变。目前世界上受理公民投诉效果较好的做法是实施申诉专员制度，实行受理结果的公开与报告，其做法就是将处理过程与结果向当事人公开，同时在保护当事人隐私的前提下也可以对社会公开。而目前我国尚未有统一的行政程序法，现行信访条例对于信访程序的规定简单而分散，仅仅限于受理时限、管辖原则、办理期限、申请复核时限等几个方面。因此有学者主张制定信访法，对党委、人大、政府、法院、检察院及其相应职能部门的信访工作机构做出统一规定。同时要明确信访部门的权利和责任；健全和完善受理、交办、督办、回复群众信访事项的工作规则和制度；对信访工作的地位、机构、职能、作用和工作规范在法律上作出明确规定。还要建立一支高素质的专业化信访工作队伍，信访机构必须选拔一批懂法律法规、善于管理与协调的人员充实到信访干部队伍中；培养一支业务精干、作风正派、廉洁高效的信访公务员队伍；增强信访机构在处理突发、大型信访问题等方面的能力，改善信访机构特别是基层信访机构与民众的沟通的能力